社会资本视角下的社会组织项目制运行机制研究——以S市G组织为例

文/段雪辉 李小红（..山西农业大学，山西晋中 03080）

内容提要：社会资本具有资源整合、互惠规范与组织协调的重要功能，对社会组织项目制的有效运行以及项目制效能提升具有积极的影响作用。通过S市G组织项目制运行的案例研究发现，社会资本主要通过基于社会认同的动员机制、基于社会信任的合作机制、基于互惠规范的约束机制与基于关系网络的协调机制影响着社会组织的项目制运作。优化社会组织的项目制运作，需要通过培育公共精神、重建社会信任、重构互惠规范和拓宽社会关系网络来完善社会组织公共利益表达和公共服务提供的组织功能塑造。

一、问题的提出

社会组织项目制不仅是社会组织生存发展的重要制度环境，也是社会组织有效开展公益志愿活动的重要方式与手段。在国家宏观政策的大力推动以及各级地方政府购买服务的实践探索与制度创新下，社会组织项目制逐步成熟完善。“项目发包制”“行政雇佣制”和“复合型项目制”是社会组织项目制运作的主要模式[1]。伴随着社会组织项目制的快速发展，我国的社会组织数量规模得到扩张。据民政部最新数据显示，截至2020年底，全国共有社会组织89.4万个，其中社会团体组织37.5万个，民办非企业单位51.1万个，基金会组织8432个[2]。社会组织项目制是以“合同契约”形式确定基层政府与社会组织之间的“委托—代理”关系，进而塑造基层社区治理多元主体之间的友好合作关系[3]。社会组织项目制作为贯通国家与社会、实现有效监管与提升服务质量的国家治理新模式[4]，是基层政府强化公共服务职能，社会组织发挥社会协同作用的重要方式[5]，社会组织项目制作为一种“总体性控制机制”，与宏观政策模糊性、政策执行中控制权“碎片化”以及“自下而上”社会压力缺失有关[6]。

学术界关于社会组织项目制的研究更多注重从项目制的视角来考察社会组织项目制的治理逻辑及其表现特征、政府购买社会组织服务的制约因素、社会组织与基层政府的复杂关系、政府购买社会组织的服务质量及其服务效果。不少学者从制度主义学派视角提出了“复合治理”[7]“嵌入式治理”[8]“嵌入式治理与合作化治理并存”[9]等概念来形象地描述政府购买社会组织服务的治理模式及其表现特征。还有部分学者提出 “派生型组织”[10]“诱致性组织”[11]来形象地描述社会组织项目制下的社会组织行为特征。关于社会组织项目制下的基层政府与社会组织关系一直存在“依附论”和“合作论”的争议。也有很多学者超越国家与社会的分析框架，从制度主义视角分析项目制运作下基层政府与社会组织之间的复杂互动关系，大致有“行政借道社会”[12]“调适性合作”[13]“浮动控制与分层嵌入”[14]“双向嵌入”[15]“政府主导型嵌入”[16]“双向汲取”[17]“双面胶的枢纽型治理”[18]“柔性嵌入与协作治理”[19]“渐进式嵌入”[20]“共情式营销与专业化嵌入”[21]“双重吸纳与空间扩展”[22]“团结性吸纳”[23]和“嵌入与转换”[24]等观点。对社会组织项目制的积极影响学术界已经形成共识，关于社会组织项目制“意外”结果学术界主要有三种研究取向：第一种研究取向聚焦社会组织项目制对社会组织提供公共服务质量的影响。大量学者的经验研究发现，社会组织项目制导致政府公共服务 “手段偏差与目标替代”[25]或目标置换[26]、政府公共服务面临“六大”风险[27]、社会组织公共服务行政化[28]、内卷化[29]、景观化[30]。第二种研究取向聚焦社会组织项目制对社会组织发展特征的影响。大量经验研究发现，社会组织的项目制运作容易导致社会组织“工具主义”的发展特征[31]，社会组织公益性不足[32]。 第三种研究取向关注社会组织项目制对基层社会治理结构的制约影响。社会组织项目制运行使得基层政府对社会组织的治理机制是“异构同治”[33]，社会组织与社区多元治理结构之间的脱节，难以构建基层社区协同治理格局[34]。然而，也有学者指出，社会组织项目化并没有瓦解基层社会秩序，反而重塑基层社区治理机制[35]，使得基层治理结构更加完善，基层社会治理能力得到提升[36]。

既有社会组织项目制研究，学术界更多的是从制度主义学派的理论视角出发探讨社会组织项目制运行的制约因素。制度主义分析范式更多地强调国家宏观发展政策对社会组织运行及其组织发展的制约与约束影响，而社会资本分析范式强调社会关系网络为社会组织提供的机会与约束影响。社会组织占据社会关系网络位置，及其关系网络中所蕴含的、可以自由转移的资源，是影响社会组织运行以及组织发展的重要因素。基层社区治理环境的复杂化及其社区治理内容的多元化诉求使得社会资本与社会组织项目制之间具有天然的内在联系。社会资本的资源整合、互惠规范与组织协调的重要功能，对社会组织项目制的有效运行以及效能提升具有积极影响。社会资本能够对社会组织项目制运作过程中的集体行动悖论及由此产生的各种投机行为给予更为合理的解释，能够有效突破社会组织“行政官僚化”和“草根边缘化”的社会组织发展困境，能够提升社会组织项目制的影响效应。因此，本研究从社会资本理论视角出发，结合S市G组织项目制的运作实践，深入分析社会资本对社会组织项目制运作的重要影响，以及如何通过社会资本的再生产提升社会组织项目制的制度效应。

二、社会资本与社会组织项目制的逻辑关联

（一）社会资本理论的引入

社会资本理论的核心思想是 “具有较高社会资本存量及较开放的社会关系网络的组织，能够以较低成本获取更多组织所需要的丰富资源，可以提升组织内部各要素的整合与优化能力，保持组织的高效运转”。组织层面的社会资本研究以布尔迪厄的“关系论”、科尔曼的“结构论”和普特南的“社区论”为代表。组织层面的社会资本研究注重回答社会资本的维持与培育以及社会资本对社会共同体的积极效应，主要聚焦社会资本维持与再生产的要素、过程与影响机制[37]。普特南认为，社会资本指的是 “能够通过推动协调和行动来提高社会效率的社会组织的特征 （信任、规范和网络）”。密集的社会关系网络、志愿型社会组织、人与人之间的社会信任有利于有效破解集体行动困境，有利于有效缓解社会矛盾与冲突，有利于促进社会的良性合作[38]。大量学者的研究经验集中探讨了社会资本要素的测量、社会资本的重要功能作用以及社会资本的再生产与培育，大多关注社会信任、社会交往、互惠规范、志愿精神对社会和谐稳定具有较强的积极影响效应。

（二）社会资本与社会组织研究

既有社会资本与社会组织研究，学术界主要有两种研究取向，第一种研究取向聚焦社会资本的培育与运用对社会组织的积极影响作用。这一研究取向认为，社会资本的培育能够提升社会组织的行动能力，能够提升社会组织提供的公共服务质量和服务水平。社会资本作为 “社会性治理技术”能够有效化解基层社会矛盾[39]，作为“非营利中介”有助于增加社会公共福祉[40]，能够提升社区居民满意度[41]，能够促进基层社区协商治理和社区营造[42]。第二种研究取向聚焦社会资本拥有量对社会组织行为及其组织运行的制约影响作用。有学者分析了“结构型”“关系型”和“认知型”社会资本对社会组织运行的影响[43]，还有学者分析了“粘合型”“连接型”和“桥梁型”社会资本对社会组织运行有重要影响[44]。既有社会资本对社会组织影响的经验研究普遍强调了社会关系网络规模[45-47]、社会关系网络强度[48]、社会信任[49]对社会组织生存发展的重要约束作用。

关于“社会资本”概念至今学术界未形成共识，而且社会资本的多元化测量为本研究留下了较大的研究空间。学术界对社会组织项目制运作下基层政府与社会组织之间的复杂互动关系以及社会组织项目制的影响效应仍然存有争议。而且既有研究成果缺乏对社会组织项目制运行过程中社会组织与基层政府、社区居民之间复杂互动关系的深入分析，致使对社会组织项目制运作及其影响效应缺乏深入认识。既有社会资本与社会组织研究主要集中在社会资本培育以及社会关系网络对社会组织运行的约束影响，社会资本影响社会组织项目制运作的具体机制并没有得到学者更多的关注。本研究主要从社会资本理论视角出发，探讨社会资本对社会组织项目制运作的重要影响，希望能够丰富和拓展社会组织项目制相关研究的理论解释及其研究成果。

三、社会资本视角下的社会组织项目制运作：以S市G组织为例

社会资本作为一种资源整合与组织沟通协调的重要手段，能够成为社会组织项目制的重要影响机制。社会资本具有社会性效能和持续性收益的特征，使得社会资本俨然成为社会组织项目制不可或缺的重要组成部分。社会资本主要通过基于社会认同的动员机制、基于社会信任的合作机制、基于互惠规范的约束机制和基于关系网络的协调机制影响着社会组织的项目制运作。其中，基于社会认同的动员机制是基础，基于社会信任的合作机制是前提，基于互惠规范的约束机制是保证，基于关系网络的协调机制是关键。动员机制和合作机制是约束机制和协调机制发挥作用的前提和基础，约束机制有利于促进合作机制与协调机制的建立和维持，合作机制和协调机制有利于促进约束机制的维护与完善。社会资本的动员机制、合作机制、约束机制和协调机制之间互为条件，相辅相成，共同作用于社会组织项目制运作过程中。正是通过动员机制、合作机制、约束机制和协同机制的共同影响作用，社会组织才能充分动员社会关系网络资源，有效遏制 “搭便车”和机会主义的投机行为，降低组织交易成本，确保社会组织项目制的有效运行及其组织效率和效能提升。

（一）社会认同基础上的动员机制

社会认同强调的是社会大众强烈的社会归属感与社会责任感。社会认同能够提升社会大众的参与意识和参与热情，能够提升社会大众的参与能力和参与水平，能够提升社会组织公共服务的科学化和民主化水平。社会组织动员社会大众积极参与社会组织的公益志愿者活动，不仅能够提升政府提供的社会多元公共服务的效能并对其行为进行有效监督，还能够充分彰显社会组织的草根性、民间性与社会性。社会组织广泛动员社会大众积极参与社会公共事务是实现社会组织项目制有效运行的内在要求。

G组织是S市一家由社区环境志愿者自愿组成的专业公益性环保组织，在宣传推广绿色生态理念、培育绿色生活方式、开展内容丰富的环保公益活动、营造绿色宜居环境方面取得了不少成效。S市G组织实行“开发一门课程，引进一个项目，培育一支团队”的项目化运作模式。由于G组织与M社区居委会之间的双重身份，使得G组织能够有效汲取M社区居委会的行政性资源，主要包括党员资源、行政资源与资金支持，激励更多M社区居民参与到G组织的公益志愿者活动中，拉近G组织与M社区居民之间的有效联结；使得G组织可以真实地了解到M社区居民的社会利益需求，从而设计出更多能够满足M社区居民多元化社会需求的社会公益活动；使得G组织逐渐得到M社区居民的认可与信任，能够获得更多志愿者资源，确保G组织项目制的有效运行。G组织借助新闻媒体的力量进行组织的环保公益宣传与推广活动，通过新闻媒体的大量宣传与报道，吸引更多的居民积极参与G组织的社会公益志愿者活动。

（二）社会信任基础上的合作机制

社会资本视角下的社会信任更多强调的是维系社会和谐稳定的“润滑剂”，是人与人之间进行良性友好合作的前提和基础。韦伯的“特殊信任”与“普遍信任”彰显了信任者与信任对象之间的 “差序格局”。卢曼的“人际信任”与“制度信任”将信任对象从个体层面扩大到了制度层面。社会信任能够加强人与人之间的社会交往与社会互动。合作有助于降低交易成本，提高工作效率和效果，合作有助于实现资源的交换与共享，合作有助于增加合作各方的影响力，合作有助于更好地回应社会大众多元化的现实利益诉求。

在社会组织项目制的微观制度环境下，社会组织与基层政府主要是通过项目制的方式开展合作。社会组织积极争取承接政府项目不仅在于获取政府项目资源支持，还出于整合组织资源的需求考虑。组织外部的资源整合必须通过项目的平台或渠道汲取组织需要的各种社会资源来增强组织的行动能力。S市G组织的案例发现，社会组织是否能够成功承接政府转移的社会公益项目主要取决于：（1）是不是有过合作经历的社会组织；（2）是不是有社会影响力的社会组织；（3）是不是具有专业能力的社会组织。G组织项目制的好坏程度主要取决于G组织的专业技术能力及其与基层政府的关系强度。正是由于S市、L街道对G组织的信任以及M社区居民对G组织的信任，使得G组织能够有序推动公益志愿者活动，积极完成承接基层政府转移的生态社区建设项目。由于信息的不对称，惩罚监管机制和评估激励机制不完善，社会组织项目制的信任成本逐渐增加，信任危机风险的存在容易致使社会组织项目制的合作机制难以发挥重要作用。

（三）互惠规范基础上的约束机制

互惠规范作为社会组织的道德价值观念体系，主要表现为道德准则、法律规范与行为习惯。互惠规范是监督和评判社会组织行为的重要标准，能够在社会组织之间形成强大的道德舆论压力，能够对社会组织的各种违规或违法行为起到较强的制约作用。基于互惠规范的约束机制可以成为社会组织项目制的“正能量”，能够有效地降低“逆向选择”和道德风险的发生，提升社会组织项目制的制度效应。如果说社会信任是社会组织积极参与社会公益行动的基础，那么社会组织公益活动的完成需要互惠规范来保证，只有建立在共享规范基础上的协同合作才能有效保证社会组织项目制的顺利推进。

S市G组织的案例表明，L街道对G组织基本上是一种“不使绊”模式。L街道对G组织的支持主要是依照国家以及S市、X区的相关政策给予G组织 “合法性”身份支持、资源支持等政策性支持。L街道对社会组织的管理主要是依照S市社会组织的千分指标体系来评估与管理。L街道对G组织的支持与控制策略总是与基层政府的社区治理目标与社区治理的能力相联系。现有微观制度环境既非完全鼓励，也非完全限制G组织发展，而是在不同层面和不同情境中给予G组织不同的制度激励。L街道主要通过合法性选择性控制与资源分类配置，形成对G组织的制度供给和资源分配。G组织的资金主要依靠V基金会的城市生态社区建设项目。V基金会项目资金的专款专用使得G组织能够顺利推进城市生态社区环保公益项目进程，提升G组织专业技术能力与社会影响力，确保G组织项目制的有效运行。

（四）关系网络基础上的协调机制

社会网络本质上反映的是一种社会关系结构。个人在社会网络结构中的网络规模、网络密度、网络位置与网络构成决定了其所能汲取网络资源的能力和社会资本的拥有量。而社会网络的功能发挥主要取决于网络成员之间的互惠合作。社会组织项目制运作原本是一个封闭的网络结构，社会组织通过将组织内部网络和组织外部网络、正式网络与非正式网络汇聚成一个更加庞大的开放网络，汲取更加丰富的社会性资源，从而确保社会组织项目制的有序推进。

S市G组织案例表明，在M社区G环保行动小分队的基础上，L街道十八个居委会的绿色环保小分队组成了“G组织行动联盟”。G组织行动联盟分队建设的目标是提升社区居民的生态环保意识以及居民的社区自治能力。“G组织行动联盟”在联合开展环保宣传、环保教育，推动社区居民积极参与环保公益活动方面起到了重要作用。G组织通过组建组织行动联盟，通过走 “规模化”发展道路，不断提升G组织汲取志愿者资源的行动能力，提升G组织提供的社会公共服务质量与服务水平，更好地满足社区居民多元化的利益需求。

四、社会组织项目制优化路径

社会组织项目制表面光鲜，但存有隐患。正如詹姆斯·斯科特所言，“人类社会工程之所以会失败，原因在于大量社会工程的产生是出于国家的视角，而非社会的视角”。优化社会组织的项目制运作，必须重构“政府与社会”的互动关系，重塑社会组织项目制的公共性价值回归，实现社会组织项目制行政性机制与社会性机制的有机结合，提升社会组织项目制运作的制度效应。

（一）培育公共精神

公共精神强调社会组织对于公共价值的认可、共享规范的遵从、公共利益的维护以及公共活动的参与。积极培育社会组织的公共精神，积极了解掌握和反映社会大众的现实利益诉求，充分发挥社会组织的自身专业化优势，提升社会组织提供的公共服务质量以及公共服务满意度，是社会组织项目制效能提升的现实要求。要逐步改变社会组织 “工具主义”的社会动员机制，去除政府式、准政府式的行政控制，提升社会组织的行政合法性与社会合法性，赋予社会组织合理的自主权，强化社会组织的民主协商、公共舆论形成以及集体意识建构的公共性特征。要努力提高社会大众的参与意识和参与能力，通过媒体宣传、教育培训、榜样示范等多种形式对社会大众开展社会公益志愿服务教育活动，促使社会大众由被动参与向主动参与转变。要积极推动政府购买社会组织服务的体制机制创新，加大对社会组织的政策支持，健全社会组织的党建引领机制，畅通民主参与和利益表达渠道，健全社会组织信息服务平台，健全社会组织积极参与公共事务的激励机制和惩罚机制，塑造基层政府、社会组织与社会大众友好合作的社会组织项目制运行新局面。

（二）重建社会信任

中国的社会信任存在 “差序格局”，具有明显的“信国不信官、信亲不信生”的特征。提升社会组织的“普遍信任”和“制度信任”水平，增强社会组织、基层政府与社会大众之间的社会互动与交往合作，提升社会组织的影响力，重塑社会组织的良好公众形象，是社会组织项目制效能提升的内在要求。要坚持以人为本，关注民生，补齐公共服务短板，重点解决公众最为关心以及迫切需要解决的民生问题，创新社会组织的工作方法与工作方式，提升社会组织的服务水平和服务质量。要进一步规范社会组织决策行动，提升社会组织行动能力和行动效率，逐步完善社会组织的约束机制与监督机制，健全社会组织问责制度，杜绝社会组织贪腐之风，严厉打击传播谣言、攻击政府、损害民众等各种违法犯罪行为，树立良好的社会组织形象。逐步完善社会组织信息公开制度，提升社会组织的信息公开度和透明度，有效解决社会组织、基层政府与社会大众之间的信息不对称问题。逐步完善社会组织项目制的社会监督机制与社会评价机制，及时发现和总结社会组织项目制的经验与教训，着力解决社会组织项目制的“后遗症”。

（三）重构共享规范

互惠规范具有规范社会行为，增强社会信任，增进社会交往的重要功能。重构共享规范体系，杜绝违反各种社会道德规范的组织行为发生，能够有效降低社会组织项目制的交易成本，为社会组织项目制提供强有力的制度保障，是社会组织项目制效能提升的客观要求。要积极践行自由、平等、公正、法治的社会主义核心价值观，加强传统道德文化的宣传教育和价值指引，提升社会组织的责任意识、道德意识与公平意识。积极推动创新政府治理理念和治理方式，完善社会组织项目制体系建设。加强微信、微博、QQ等新兴媒体的积极引导，改变传统治理思维和治理理念，为社会组织项目制有效运行提供新的平台和渠道。进一步完善政府购买社会组织服务相关的一系列指导意见、技术指南、试行办法等，加强社会组织行为规范制度建设，约束和调适社会组织项目制运作过程，塑造社会组织项目制运作的良好制度环境。

（四）拓宽关系网络

社会关系网络能否对社会组织项目制产生积极影响，主要取决于社会关系网络结构中可以汲取的社会资本总量 （社会资源总量）的多寡。延伸和拓展原有社会关系网络，增加社会资本拥有量，增强社会组织项目制多元主体的协同合作，是社会组织项目制效能提升的必然要求。要积极构建社会大众、基层政府、企业、社会组织等多元主体参与的社会组织关系网络，充分利用大数据的智能化技术平台，建设一个“有效参与、高度信任、沟通顺畅、运作有序”的扁平化社会组织运作网络。要强化与基层政府的情感联结，积极承接政府转移的公共行政性事务，努力获取政府的政策支持和资金支持，重点解决社会大众关注的民生问题，拉近与社会大众之间的情感联系。要注重社会组织精英领袖的培育，重点吸纳企业精英、律师、医生、大学教授等中等收入群体，强化这类精英群体的社会动员能力和影响号召力，带动更多的社会群体积极参与到社会组织的公益志愿者活动中，提升社会组织项目制的制度效应，推动基层社会治理体系和治理能力的现代化。

五、结论与讨论

实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须充分发挥社会组织在基层社会治理中的整合资源、提高效率、维护稳定与影响持久的重要功能。社会组织项目制是基层政府行政职能转移，提升基层社会治理效能的重要手段，是基层政府与社会组织构建友好合作伙伴关系的重要方式。社会组织项目制作为基层社会治理创新的重要模式，其实践意义不仅在于提供了基层政府、社会组织、社区居民可以实现“多元共治”的机会，还在于培养和提升社会组织良性发展的组织行动能力。理解和解释中国社会组织项目制运作离不开“国家与社会”的理论分析框架，不论是公民社会理论和法团主义理论，还是“行政吸纳社会”“行政吸纳服务”“行政借道社会”等概念都在一定程度上解释了社会组织项目制运作的某些特征。与社会组织“国家与社会”分析框架一样，社会组织的制度主义分析范式强调宏观政策法规等制度要素对社会组织项目制的约束和制约影响作用，重点关注社会组织项目制运作过程中地方政府与社会组织之间非均衡的权力关系，聚焦于地方政府所拥有的正式权力，很少注意到社会组织在社会组织项目制运作中的实践生活逻辑。社会资本理论为学者们提供了看待社会组织项目制复杂日常生活实践的新思路与新视角。社会资本具有资源整合、互惠规范与沟通协调的重要功能，使得社会资本与社会组织项目制有了天然的内在联系。因为在社会组织项目制运作过程中，社会资本能够清晰地展现社会组织作为基层社会治理的协同力量，其参与基层社会治理所做出的积极努力，以及如何在社会组织项目制运作过程中实现了社会组织的行动目标与行动结果的有机统一。

本研究以S市G组织的项目制运作为例，从社会资本的理论分析视角，探讨社会资本对社会组织项目制运行的重要影响。研究发现，社会资本主要通过基于社会认同的动员机制、基于社会信任的合作机制、基于互惠规范的约束机制和基于关系网络的协调机制影响着G组织的项目制运作。正是通过社会资本的动员机制、合作机制、约束机制和协调机制之间相互联系和相互作用，G组织才能充分动员社会关系网络资源，保障G组织项目制的顺利推进。完善社会组织的项目制运作，必须充分发挥社会组织促进社会联结和推动社会治理创新的重要功能，不仅要完善政府购买社会组织服务的体制机制，更重要的是必须重塑社会组织公共利益表达和公共服务提供的角色功能塑造。社会组织在提供多元公共服务，满足社会大众多元化社会需求过程中，公共精神、社会信任、互惠规范和关系网络是必不可少的构成要素。换言之，社会组织要充分发挥基层社会治理的协同作用，必须明确社会组织自身的社会定位，积极推动社会组织项目制运作，推动社会组织社会联结的快速形成，实现社会组织的行动目标与行动价值。

社会资本理论分析框架为社会组织项目制运行机制研究提供了一个新的视角。当社会组织的项目制运行研究从制度环境分析转向社会资本的运用及其培育，社会组织项目制运行的复杂多元性就会逐步凸显出来，因为不同城市、同一城市不同地区的社会组织项目制运作存有差异，社会组织项目制的复杂运行机制还需要未来进一步地深入研究。本文主要从社会认同、社会信任、互惠规范、关系网络对社会组织项目制运作的重要影响方面来界定社会资本，并没有很好地回答社会资本拥有总量对社会组织项目制运作的具体影响，这或许成为未来社会资本影响社会组织项目制研究的重要方向。