交通基础设施建设投融资目标模式分析

文/交通运输部科学研究院 翁燕珍

供图/山东省交通规划设计院集团有限公司

稳投资需要交通基础设施建设持续发力

刘鹤副总理于2021年11月24日在《人民日报》发表署名文章《必须实现高质量发展》。文章提到“在世界面临百年未有之大变局、全球经济充满不确定性的条件下，宏观稳定成为稀缺的资源”。

2021年12 月中央经济工作会议明确提出“在充分肯定成绩的同时，必须看到我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定……要适度超前开展基础设施投资”。

2022年《政府工作报告》强调，围绕国家重大战略部署和“十四五”规划，适度超前开展基础设施投资。

2022年4月26 日，中央财经委员会第十一次会议强调：“要适度超前，布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，同时把握好超前建设的度。”

济南市燕山互通立交—二环东快速路

因此，在当前经济下行压力持续加大背景下，促进交通基础设施有效投资是努力推动经济回归正常轨道、确保运行在合理区间的一项重要举措。

“十三五”期全国交通基础设施建设完成投资额15.77万亿元，年均3.15万亿元，其中公路68%、铁路25%、水路4%、民航3%。为贯彻落实《交通强国建设纲要》《国家综合立体网交通规划纲要》，根据中央多次会议精神要求，“十四五”期交通基础设施投资被赋予了重要使命。

根据国家及各地公布的交通运输发展规划，加之受原材料价格上涨、用工成本增加等因素影响，预计“十四五”期交通基础设施投资将继续保持稳步增长趋势，各地政府及交通运输部门普遍面临着较为严峻的投融资形势。

在现行国家财税体制和投融资体制改革背景下，各级交通运输部门应如何结合各地财力状况、项目特点等有效设计适用可行的交通投融资目标模式，以便高效落实项目资金要素，显然有必要做针对性探讨。

交通基础设施投融资目标模式

2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）和新预算法颁布实施，为我国交通投融资指明了两条主要路径：一条是以政府财政资金、债券资金投入的政府投资模式；另一条是政府和社会合作PPP、特许经营模式。

随着交通网络不断加密、交通量不高、投资造价高企，交通基础设施项目普遍公益性或准公益性较强，财务收益偏低或者根本不具备可盈利性，这是当前交通基础设施项目投融资普遍面临的最为突出的问题。

一是用好各级财政资金实施政府投资模式是公益性交通项目发展的重要基础。按照《政府投资条例》规定，普通国省干线、农村公路、内河航道等公益性交通项目是没有收益的公共基础设施，属于政府投资资金的支持范畴。

从我国交通建设实践历史和现实情况看，政府一直在这些公益性项目建设发展中发挥着主导作用，各级各类财政资金是公益性交通项目建设的主要资金来源，是发展交通事业的重要基础。

目前，江苏、浙江等省份在积极争取并用好中央各类财政资金基础上，保障并不断加大省级财政资金（含债券）投入力度，并按照财政事权与支出责任划分改革要求以及受益原则，充分调动市县政府积极性，由市县政府通过财政资金、负责征地拆迁费用等方式完成配套投入。总之，强化中央、省、市县各级财政资金投入保障是公益性交通项目发展的重要基础。

针对普通国省干线、农村公路、内河航道等无收益来源项目，可以采用政府直接投资模式，具体资金来源是各级财政资金、一般债券资金等；如果当前各级财政资金、一般债券资金仍无法满足项目建设资金需要的，也可以考虑采用政府付费类PPP模式，但需要占用地方一定比例的财承空间（当地财承未来部分年份已超过5%的不能实施）；还可以考虑将项目沿线资源综合开发打捆进来一并实施具体采用特许经营模式实施。但对于资金缺口较大的无收益来源交通项目，资源打捆综合开发收益往往较难覆盖建设项目资金缺口，采用资源打捆的特许经营模式实施难度较大。

二是用好用足地方政府专项债券制度是发展政府收费公路等项目的重要举措。自2014年国发43号文件印发以来，政府债券资金已成为推进交通基础设施建设重要的资金来源渠道。其中，地方政府专项债券成为政府收费公路等政府投资项目建设资金的核心来源渠道。政府收费公路项目通过地方政府发行专项债券融资，融资部分要与项目偿债能力相匹配，通行费收入及广告、服务设施收入等专项收入，全部纳入政府性基金预算收入管理。

青银高速济南黄河公路大桥

武陟至西峡高速公路桃花峪黄河大桥

具体到项目层面，各地政府收费公路项目通过发行地方政府收费公路专项债券的方式筹集资金，将各级财政一般预算资金作为资本金、发行专项债券作为项目融资部分的资金，专项债券到期后可在项目收费期限内通过滚动发行实现“借新还旧”。

地方政府专项债券具有专项债券融资成本低（平均3.5%），发行期限较长（10、15、20、30年均有），债券本金偿还压力小等优势。近年来，广东、福建、山东等多个省份在收费公路专项债券之外，探索创新符合交通发展实际的地方政府债券品种，如综合交通发展专项债券、路衍专项债券、城乡基础设施建设专项债券等，用于旅游公路、国省干线打捆加油站等项目。

三是规范高效实施PPP、特许经营模式是经营性、准经营性交通项目发展的重要路径。针对有收益来源的收费公路、港口码头等交通项目，政府通过采用PPP模式或特许经营模式授予社会资本一定期限的特许经营权益，来撬动社会资本投资及项目公司银行贷款，社会资本在项目中充分发挥在融资能力、施工建设、经营开发、运营管理等方面的积极性和优势，政府重点做好行业监管和项目绩效评价等工作。

针对政府授予一定期限特许经营权益，社会资本投资项目仍有资金缺口的，政府通过采用PPP模式给予建设期或运营期财政资金补贴，或者采用特许经营模式将沿线资源打捆补偿等方式给予缺口补足。

国家高速公路项目按照《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》(财建〔2021〕50号)相关政策，只有采用政府和社会资本合作（PPP）模式或政府收费公路（发行专项债券）模式才可以申请中央车购税资金支持。地方高速公路、港口码头等其他经营性项目，根据项目自身特点、地方财政能力、财承剩余空间等情况，选择采用PPP或特许经营模式。

青岛胶州湾跨海大桥

四是实施沿线资源综合开发是提升项目财务能力的重要方式。交通项目作为线性工程，具有垄断性和排他性特征。

因地制宜地充分挖掘交通项目之外的其他周边有关经营性资源，包括沿线土地的开发、广告和服务区开发、沿线旅游资源开发、特色小镇开发、港口开发、物流园区开发等，创新体制机制优势提高项目现金流入等，有助于提升交通项目市场化可融资能力、减少政府支出压力、提高对社会资本的吸引力。

具体到项目层面，可结合实际情况和各种投融资模式优劣势，比较选择上述所提的地方政府专项债券模式、PPP或者特许经营模式的其中一种。

五是发挥交通企业资源统筹优势是交通项目发展的重要抓手。我国地方各级交通融资平台的存在有其深刻的体制性原因。交通融资平台或交通企业是各地推进交通投融资发展不可或缺且不可替代的主体，是地方政府各项交通规划目标落实的重要载体，是我国交通建设发展的重要推动力量。

交通融资平台转型发展不能简单地转为市场化机构，其定位也决定了无法转为市场化机构，而是基于被授予的职责和基于区域内授权的交通资源构建相关业务体系，进而转型为可持续发展的政府投资公司，更好利用市场化机制完成（或部分完成）本区域范围内交通及相关产业发展任务。这在地方尤其是省级均有较大实践和运用。

在“十四五”期，各地将继续调动所属交通企业积极性，在严格做好政府隐性债务风险防控基础上，授予其优质资源同时让其承担公益性、准公益性项目资金缺口的筹集，这仍将是交通项目发展的重要手段，有助于在一定程度上缓解当期政府交通项目建设资金来源不足的问题。