各地资源补偿公路项目的实践和困境

文/中瑞均富咨询（北京）有限责任公司 王利彬 左洋

在新的财税体系下，各地为了筹集资金发展公路行业进行了多种尝试，其中最有特色的是通过补偿资源推动项目实施的做法。本文尝试着对这类做法进行梳理，与业内同仁分享。

泸州沱江六桥（摄影/王宇）

资源补偿公路项目的原因和原则

资源补偿公路项目的基本原因

资源补偿公路项目的基本前提是，公路项目是投资项目，无论是收费还是不收费，其产生的现金流无法补偿投资，或者无法实现投资收益。由于公路项目投资额巨大且具有较强的公益性，投资主体都是有政府背景的国有企业，在投资论证和决策时需要进行财务分析。只有分析结论达到投资主体要求的投资收益水平时，投资主体才会投资该项目。为了实现投资的收支平衡，需要匹配一些资源，这些资源具有较强的市场性，能够在一定程度上弥补甚至补充公路项目收益不足的缺陷。

资源补偿公路项目的基本原则

资源补偿的主要目标是弥补项目财务不平衡的缺陷，因而选择资源的基本原则是，资源开发所能带来的高于自身行业要求的超额收益能够平衡公路建设项目的收益缺口，总体上使项目整体具有投资可行性。

为了达到这一目标，对项目的分析应当有明确的方法。通常包含两种，其一，通过将资源项目与公路建设项目搭建统一的财务模型，以项目整体的收益率作为核心分析指标进行计算；其二，通过评估资源的价值来与公路建设项目的资金缺口进行平衡，如采用折现现金流法分析，以资源项目的行业折现率或投资主体要求的内部收益率作为核心分析指标进行评估计算。无论何种方法均要求公路及资源项目的投资、收入和支出等各参数都能够较为可靠的计量和预测。

资源补偿公路项目的主要特点

由于通常配套资源都来源于地方政府，因此资源补偿类项目的实施主体一般都是地市级或者县市级地方政府，其中公路类项目是政府急于建设或至少关注度比较高的项目。

从投资主体来看，能够与政府方谈判并让政府方诚心诚意将有效资源拿出来作为补偿的投资主体，通常也是央企或民营企业。这类企业更加关注投资收益水平，因而在决策前有意愿也有能力推动与政府方的谈判以争取资源补偿。

从运作模式上看，资源补偿不涉及地方政府的未来财政支出责任，因而没有地方政府债的风险，相对而言合规属性比较强。

盘活并延伸交通资产

交通资产是指与交通基础设施共同设计、立项并建设和管理的资产，如服务区、收费站，公路边坡以及路边的建筑控制区等。盘活交通资产比较典型的做法是将服务区的停车、休息和加油等功能进行延伸，通过内设立物流园区或增加商业区等相关服务设施，提高经营属性，获得经营收益以补充投资项目。

传统业务的创新

依托高速公路可以开展的能源业务，包括加油站、加气站、充电站（桩）、加氢站等配套设施，以及光伏发电等。能源销售是高速公路服务区的重要服务内容，高速公路因其封闭性，加油站经营具有较大的排他性，利润空间较大。根据对山东、浙江、广东及湖北考察了解，服务区油品销售业务占服务区总收入80%。因而多数公路经营企业会成立独资或合资的能源公司运营。

按照规划设计，普通公路沿途也都建有服务设施。盘活这类设施也是各地交通主管部门和经营主体正在考虑的问题。

泸州沱江三桥（摄影/王宇）

延伸服务区的服务内容

东部省份在精细化公路管理的过程中已经有了很多的尝试。如江苏交控2015年对所管理的全部服务区都进行精细化管理，梅村服务区打造购物中心，日均停靠车辆从1.8万辆次增加到2.2万辆次；芳茂山服务区装修成恐龙乐园，车辆平均停靠时长从25分钟延长到35分钟；阳澄湖服务区变身苏州园林，日均营收增长90%。

中西部省份也做了很多尝试并有一些较为成功的案例。湖北潜江服务区借助潜江市“中国小龙虾之乡”的底蕴，吸引了国内知名西餐连锁品牌和富有地方特色的名优产品，2015年扩建后南北两区占地面积10万平方米，建筑面积2万平方米，日均接待车辆6000辆次、接待人员2万多人次，年销售额近4000万元。成都天府国际机场高速服务区，距离天府国际机场仅15公里10分钟车程。服务区坐落在龙泉山脉，内部设计了风格时尚的现代商业综合体，在候机的同时近观龙泉山风光，喝茶晒太阳，在休闲中化解了差旅的辛劳。同在四川的乐西高速大风顶服务区，设在马边县和美姑县之间，占地400亩左右，以湖泊为中心，规模比传统服务区大3～4倍。来到服务区，就进了景区，不仅自然风光绝佳，当地的人文特色——彝文化也深深镌刻在服务区的设计建设之中，将服务区的小憩转变成彝文化参观之旅。

延伸公路沿线资源的使用

高速公路运营企业探索“交通+新能源”模式，在高速公路收费站、服务区、匝道圈、路边坡等场景下进行光伏项目建设，以资源开发促进高速公路综合效益最大化。信息显示，截至2022年初，山东高速集团光伏电站装机总容量突破100兆瓦，已建成电站年发电量可达1.1亿度，不仅有效的降低了高速公路的用电成本，预计可实现年节约标准煤3.4万吨，减排二氧化碳10万吨。此外山东高速还在研究推进边坡光伏试验及地方标准建设，为光伏在公路沿线的设计和应用提供标准支持。

此外，由于物联网、云计算、大数据、移动互联网等新一代信息技术发展和应用，带动了智慧公路的发展，逐渐使公路沿线资源及行业数据的价值体现出来。如智慧公路建设形成的公路大数据中心，以及相关智能设施、装备所能汇集的数据，能够很好地为社会管理者以及道路使用者服务，从而产生价值。

泸州国窖大桥（摄影 / 王宇）

补充沿线资源的做法

沿线资源，是指公路沿途的资源，包括公路路域外的沿线资源。如交旅融合，交通加区域开发以及因地制宜开发资源等。

交旅融合

遵义市在建设赤水河谷旅游公路时，依托沿线的本地著名景区佛光岩、赤水大瀑布、四洞沟、燕子岩国家森林公园等六大景区，建设二级公路并增设慢行系统，为各级别专业自行车赛事提供优美舒适的赛场，并在景区衔接处建设了茅台、沙滩、红军、福禄台等16个驿站。驿站的设施功能包括接待大厅、住宿房间、餐厅、展览大厅、临河栈道、房车露营地等。通过一体化的功能设计以及投融资设计，初步解决了公路的融资难题。

2013年中国铁建投资集团有限公司与桂林市人民政府签订了资源至兴安高速公路BOT项目投资合同，同时与资源县人民政府签订了八角寨景区项目的投资意向书。中铁建通过对高速公路项目和八角寨景区的共同开发、共同规划，完成了项目的总体投资建设运营。2017年12月资兴高速公路通车，资源县进入桂林1小时旅游圈，而八角寨景区建成了国家5A级景区，使资源全县旅游实现跨越式发展，从而带动整个资源县经济向前发展。

交通+区域开发

重要节点的商业或准商业地产开发。这种做法在早期较多，政策也相对宽松。如高速公路经营公司经过有关部门的批准，在立交桥附近或服务区等地方，以自主经营、合资、合作的方式，建造房屋、商铺、展场、仓库等，有的也配套一些城市用地建设住宅，对外出售或出租，获取收入。随着国家土地政策的不断提升，这种做法的政策障碍较多。但也有部分项目在策划过程中考虑依托周边土地资源，进军养老地产、旅游地产等领域。

山东省原齐鲁交通发展集团依托高速公路出入口和服务区，在山东省内构建包括5个物流园区、11个物流中心、16个仓储配送中心的物流节点体系，将交通服务延伸到运输服务，深化了业务链条。

甘肃省公交建集团致力于尝试参与大敦煌文化旅游经济圈，设计了“公路+路衍/旅游融合”总体开发项目，以悬泉置为未来发展核心，建设公路基础设施、物流园区以及旅游集散区域。集团还依托 G312 清傅公路项目同步建成我省首条“5G+智慧公路”示范项目，在榆中生态创新城建设智慧交通产业园。通过这些创新尝试，拓展了路衍经济的概念。

沿线其他资源开发

其他资源的开发内容相对复杂，由于有着较强的属地特点，通常是因地制宜，各不相同。如地处沙漠的高速公路，通过在建筑控制区内设立太阳能或者风电设施，地处海南的高速在中央隔离带种植三角梅等经济作物等。

在中央加大乡村振兴工作力度背景下，把公路建设尤其是农村公路建设与乡村振兴项目共同实施共同建设，是当前交通部门和企业需要思考的重要课题。

用其他资源补偿公路建设的资金缺口

由于公路投资是重资产投资，因而其他资源也需要是开发强度足够高的重资产。目前来看，涉地和涉矿以及涉林资源是解决资金缺口问题的重要选择。

涉地资源补偿

我国《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新耕地。由于土地18亿亩红线的要求，占补平衡形成了一个稳定的市场，尤其是省与省或者市与市之间的跨区域交易。

在部分条件比较好的南方省市，只要有足够的土地用于开垦耕地甚至水田，就能进行开垦后再通过占补平衡市场获取一定的指标交易收益。因此部分省份将开垦土地的指标、任务与公路建设项目共同策划，形成了新的投资补偿模式。目前看少数省份对耕地指标和水田指标都做过类似的策划以及实践。

涉矿资源补偿

部分地方政府为了吸引社会资本投资公路，将所属的矿产资源开发项目与公路基础设施共同实施，以实现未来的财务平衡。

矿产资源比较典型的是砂石矿。河道的采砂权，矿山的开采权等由于具有较高的市场价值，是进行财务平衡的首选。矿产资源与公路项目联合开发的策划有两种模式，一种是两类资产按一个项目整体进行策划，另一种是分别策划共同实施。无论采用哪一种方式，都会与现行的政策有一些不一致，需要解决较多的流程和法律问题。

部分交通企业目前也通过布局矿产资源领域带动公路项目。如浙江省交通投资集团作为浙江省综合交通建设主力军，其旗下的浙江交通资源投资集团有限公司截止2021年12月末，拥有舟山大皇山凝灰岩矿、舟山新兴凝灰岩矿、丽水丽新玄武岩矿、嵊州嵊兴玄武岩矿、浦江黄宅闪长岩矿、诸暨石灰岩矿、龙游石灰岩矿、海盐凝灰岩矿、三门凝灰岩矿、陕西商洛矿等10个矿点，资源储量超7亿吨，有效地支持了交通项目。

涉林资源补偿

国家林业和草原局印发的《国家储备林建设规划（2018-2035年）》中提出，到2035年，规划建设国家储备林2000万公顷，年平均蓄积净增2亿立方米。在这一政策背景下，各省各地市都开始着手建设储备林。随着我国双碳战略的深入实施，储备林项目建设的意义更加重大。由于储备林项目有林下经济、碳汇交易、林木间伐销售等市场化的措施，而且项目对公路交通基础设施有需求，因而两类项目共同实施有着一定的基础。但目前来看，由于我国对林业资源管控较为严格，赢利模式和赢利能力都还有待进一步观察。

资源补偿需要解决的主要问题和困境

从表面看，资源补偿是解决公路投融资难题的一个方向，但细考起来，它有如下几个方面的问题以及困境。

资源体量难以匹配

必须认识到的是，公路投资是现实的重资产投资，纵观各产业很难有哪一个产业能够与它匹配。从当前较为成功的几个中央和省级的交通投资公司的主要业务也可以看得出来，公路投资如果难以实现平衡，最优先的选择顺序第一就是金融业，如投资银行券商等；第二是房地产业，包括住宅和商业地产。其他行业很难支撑得起哪怕是收支平衡中的缺口部分。

从笔者进行投融资咨询的经历来看，也仅有涉地和涉矿资源的补偿由于体量较大，能够完成基础设施投资项目的价值平衡。因此，资源补偿的核心在于优化投资项目的上下游业务结构，部分解决现金流不足的问题。对于少量的涉地和涉矿项目，在决策时也需要关注项目对土地和矿产市场的影响。

资源的管理体制带来的难题

资源补偿的第二个难题是管理体制和理念。对于交通项目自身的资源而言，服务区如果拓展经营内容必然涉及规划、征地以及土地属性等一系列问题，而沿线以及其他资源的补偿也涉及资源的管理主体和管理程序等问题。

建设中的山海高速（摄影 / 王宇）

最重要的问题之一，资源本身由地方政府所属，它是否有意愿和能力将资源与公路基础设施项目配套开发。要解决这个问题，就需要充分调动地方政府建设公路的积极性，让地方政府同时考虑并设计开发方案。

第二个问题，一般的资源都有行业管理的规范，尤其是自然资源的出让需要履行招拍挂程序。公路项目作为基础设施应当履行招投标程序。虽然两者都是竞争方式，但竞争理念不一致，中间的过程也有较大的差异。这对配套开发的方案设计提出了很高的要求。

企业过于多元化

从投资主体方面，为了将更多的资源用于公路建设，不得不拓展业务内容，根据项目的需要进行多元化的发展。这种发展模式事实上已经影响了国内交通投资企业的发展路径。大而杂的业务方向以及不专不精的投资，会限制交通企业专业化发展。

交通投融资是个复杂的问题，在目前我国经济发展形势下变得更加复杂。但解决问题的关键还是关注两点：一是跳出交通看交通，交通并不是行业自己的事；二是站在经济发展的长河中去思考，长远的判断才能从根本上理解现状，面对未来。