未来10年交通建设资金需求与供给分析及政策建议

文/交通运输部综合规划司原巡视员 于胜英

交通运输部科学研究院 杨建平 刘振国 蒋桂芹

未来10年交通建设发展特征与建设需求

发展特征

未来交通在实现提质增效和高质量发展的同时，将呈现出两大阶段性基本特征：

一是建设成本上升、资产收益下降。近年来，新建高速公路项目进一步向边远山区延伸，桥隧比高，投资回收期长，经济效益普遍较差。与此同时，砂石、钢材、水泥、沥青等原材料价格和人工成本持续上涨，经济发达地区的征地拆迁费用不断攀升，导致建设成本不断提高，平均每公里造价达到1.5亿元，投资收益不断下降。据东部某省反映，自2011年以来新通车高速公路项目累计亏损严重，边际投资收益不断下降。进入“十四五”以来，项目资本金比例普遍在40%至50%。据某央企反映，2014年以来投资的PPP高速公路项目中，能够实现盈利的项目数量非常有限。

107国道赤壁段在绿色中穿行

二是公益性项目建设将上升为主要地位。现阶段虽然公路路网已基本形成，但由于技术等级结构布局不合理，还不能较好适应高质量发展的要求，特别是普通国省道发展不平衡、不充分问题更为突出，需要开展大规模提级改造；乡村振兴战略的实施则需要农村公路进一步提升质量，这些公益性特征突出的发展短板，将上升为未来建设发展的主要地位，需要依靠政府投资资金发挥主导作用。

交通建设与资金需求

我国交通运输基础设施网络日趋完善，综合交通网络实体里程545万公里，基本适应当前经济社会发展要求。但仍然存在布局不够均衡、结构不尽合理、衔接不够顺畅，特别是部分地区交通设施存在较明显短板等问题。未来10年，交通基础设施建设任务依然繁重。

公路基础设施建设：

（1）国家高速公路网还有几万公里的建设任务，“十四五”的建设强度大体与“十三五”持平，“十五五”建设强度会适当下降，但整个10年，拥堵路段的扩容改造都是一个重点。2030年之后，地方高速还有一个建设期，大体上还需要5年。

（2）普通国道将进入加快提级改造时期。按照30万公里的普通国道总规模，预计未来10年普通国道提级改造里程在13万公里左右，实现达到二级及以上标准的总目标，并且一级公路预计占到30%左右。建设规模比“十三五”略强，但由于造价提高和事权划分，需要的中央政府财政投资却要大幅度增长。

（3）普通省道提档改造需求巨大。2011～2020年的10年，公路建设的重点在国家高速公路和农村公路中的乡道和村道，普通省道欠账较多。按照目前各省规划总里程39万公里，二级以上技术等级占比在40%左右，按照省道的功能和合理的技术结构，二级及以上占到60%左右和三级占到30%左右比较合理，未来提级改造建设需求不少于11万公里。建设需求远远超过“十三五”的建设强度，从中央政府转移支付和地方政府资金筹措能力考虑，主要建设任务寄希望于“十五五”。

（4）农村公路需进一步提高技术结构。目前，68万公里县道中近60%是四级和等外路，122万公里乡道中约88%是四级和等外路，256万公里村道中有103万公里还是单车道四级路，无法适应汽车进入农民家庭的需要，还有较大人口规模自然村（组）通硬化路建设。预计需要改造的总里程不会少于150万公里。在乡村振兴背景下，农村公路建设任务比想象的要重很多。

（5）此外，提升公路数字化水平、设施安全水平、养护管理水平、监测预警能力、产业融合等等，这些也涉及大量投资建设需求。

以上，根据目前各个技术等级公路平均造价，静态资金需求约25万亿，比近几年的平均水平略高。

水运进入国家高等级航道建设的关键期：

（1）为了充分发挥水运的比较优势，到2035年，我国将基本建成“四纵四横两网”国家高等级航道网2.5万公里，还有近9000公里的建设任务，需要提升等级达到千吨级航道，另外还规划了沟通水系的人工运河，如能实施，投资需求进一步加大。

（2）进一步增强港口基础设施保障能力。新的沿海港口布局调整规划，将对港口群、国际枢纽港、主要港口、主要货类装卸体系做出调整，将进一步增强港口基础设施保障能力，中央财政需重点支持公共航道、防波堤、锚地、港口集疏运体系等设施建设。

（3）海事、救捞、航测将发展远海巡航和救助能力。

以上，水运建设中，内河高等级航道建设的投资需求比“十三五”增长较大，到2030年，中央财政性资金需求在2500亿元左右。

铁路建设仍是一个大发展的阶段：

根据《国家综合立体交通网规划纲要》提出的20万公里规划里程，未来10年，一是全国高速铁路网和主要城际铁路基本建成；二是加快普速铁路建设和既有铁路扩能改造，着力消除干线瓶颈；三是加快提高中西部地区铁路网覆盖水平。大概率是继续保持“十三五”建设速度和投资力度（“十三五”铁路新增里程2.53万公里，其中高铁1.9万公里，总投资4万亿元。截至2020年底，全铁路总里程14.63公里，其中高铁3.8万公里），预计2030年铁路网总里程基本建成，静态需求总投资约9万亿元。

民航机场建设将迎来扩容提质快速增长期：

按照中国民航长远发展规划，将建设400多个左右的民用运输机场。其建设的特点，一是老机场迁址新建；二是原址改扩建；三是新建机场。未来10年新建民用机场，基本上都不是干线枢纽机场，相对来说，前期工作周期短、建设规模小、投资需求少，建设速度会加快，建成投产机场数量会远远大于“十三五”期。预计到2030年，民用运输机场将达到330个左右，静态需求总投资规模约1万亿。

通山达海架彩虹（摄影/王宇）

政府财政投资形势

未来财政总体形势严峻

根据2020年12月财政部原部长楼继伟在第五届财政与国家治理论坛上的发言，“十四五”期财政形势极为严峻，风险和挑战巨大。主要体现在：

一是财政收支矛盾尖锐，财政压力不断加大。受疫情冲击、经济潜在增长率下降以及全球经济下滑的影响，预计未来5年我国财政收入将呈低水平运行态势，但财政支出刚性不减，收支缺口较大。

二是政府债务问题越来越成为影响财政稳定和经济安全的重要因素。从2009年实施积极的财政政策以来，财政赤字不断扩大，债务规模急剧扩张。债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。2019年中央财政债务付息支出占中央本级支出比重为13%，2020年上升为15%。地方债务问题更为突出，“十四五”期，多数省份的债务可持续性堪忧。粗略计算，大约四分之一的省份省级财政收入的50%以上将用于还本付息。

中央资金规模增速放缓

近年来，车购税、燃油税、民航发展基金等收入受能源结构、汽车消费市场结构、民航企业调整等因素影响呈下降趋势，港口建设费从2021年取消，再叠加新冠肺炎疫情等对民航发展基金、铁路建设基金、车辆通行费收入的影响，交通运输领域相关收入增长将受到限制。

车购税资金：

（1）车购税在“十三五”期总收入16359亿元，年均收入3272亿元，安排用于交通建设占比超过95%。

（2）2021年实际收入3520亿元，2022年预计收入3550亿元。但今年新能源汽车销量预计突破500万辆，如果民用汽车销售量维持近几年增速的话，车购税实际征收可能会比预计收入下降200亿元左右。

（3）车购税的征缴与新能源汽车减免政策紧密相关。在“双碳”目标下，新能源汽车销售量快速增长，2020年新能源汽车销售量137万辆，2021年高达350万辆（增长155%），2022年计划超过500万辆，工信部规划的到2030年新车销售量中新能源车占比达到40%，从目前情况看，有可能接近50%。随着新能源汽车技术日趋成熟，成本逐渐下降，财政政策会逐步退出。最有可能的是2023年至2025年减半征收，到那时候，新能源汽车销售量将达到近千万辆的水平，财政政策会适时退出。按此，“十四五”期车购税征收规模在1.7万亿元左右。

（4）根据权威机构预测，我国民用汽车保有量峰值在4.5亿辆左右。按照今后汽车销售量增速逐步下降测算，到2030年民用汽车保有量就可达到4.5亿辆左右的水平，而2015年至2020年购买的汽车也进入更新期，以2030年甚至可能提前到2029年为拐点，汽车销售量中以更新占大头，以平均15年至17年更新，每年更新达到2700万辆左右，仅仅更新就足以支撑车购税征收3500亿元左右的规模。

交通中央政府性基金：

交通中央政府性基金收入近年来呈下降趋势，铁路建设基金收入从2018年的524亿元下降至2020年的514亿元；2021年发布的《国务院关于财政交通运输资金分配和使用情况的报告》显示，“十三五”期间，铁路建设基金支出2448亿元。民航发展基金收入从2017年的678亿元下降至2020年的208亿元，“十三五”期民航发展基金支出1789亿元。港口建设费收入从2019年的237亿元降低至2020年的98亿元，并于2021年1月起停止征收。“十三五”期港口建设费支出794亿元。

根据国家“公转铁”大政方针，随着铁路新增货运线路的建设，铁路建设基金收入应该呈现增长趋势；民航发展基金2020年征收数是受疫情影响而下降，进入正常年份以及民航事业的发展，应该能保持在450亿元至500亿元的规模。

根据上述分析，预计未来10年，铁路建设基金年均支出保守估计在500亿元左右，民航发展基金年均支出450亿元左右。

港建费已取消，大致影响是每年200亿元左右。怎样弥补港建费取消之后水运建设资金的需求，最具有操作性的是从车购税收入中解决，10年大约2000亿元。

中央预算内投资：

中央预算内投资每年都要安排用于铁路公路水路民航基础设施建设，预计未来10年，在加快建设交通强国背景下，中央预算内投资年均安排总规模应该比“十三五”期有所增加。

地方财政供给能力不足

随着我国经济发展进入高质量发展期，财政收入增速放缓将成常态。随着地方债规模逐渐增大，债务风险预警地区逐渐增多，地方发债空间愈加变窄。受房地产行业发展趋势性放缓的影响，国有土地出让收入增速放缓，但政府债务还本付息的刚性支出不减反增，地方财政供给能力不足。

土地出让收入增速放缓或负增长。2021年国有土地出让收入87051亿元，同比增长3.5%，和历年土地出让收入涨幅相比，增幅明显放缓。《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告（摘要）》显示，2022年地方政府性基金预算本级收入94420亿元、增长0.4%，其中93%左右为国有土地出让收入。据野村证券研究分析，估计2022年地方政府土地出让收入可能下降2万亿元到3万亿元。据此估算，2022年地方政府可用于基建投资的资金规模将比2021年减少2000亿元至3000亿元。同时，自2022年起，国有土地出让收入将划转为税务部门征收，原有地方政府“土地财政”的运作模式将发生重大改变。在“房子是用来住的，不是用来炒的”宏观政策下，以及国有土地出让收入划转为国家税务部门征收背景下，这种情况还会持续下去，而不是短期的临时举措。

债务还本付息支出增加。2021年中央国债余额22.5万亿元、同比增长11.4%，地方政府债务余额30.3万亿元（不含地方专项债）、同比增长17.9%，地方债与国债比例为57∶43。2021年仅债务付息支出就达到10456亿元，同比增长6.6%。债务还本付息支出上升，挤占了政府财力，加剧了地方财政负担。

根据上述分析，“十四五”期及未来10年，地方财政可用于交通建设的资金规模呈放缓或下降趋势，地方财政供给能力不足。

雅康高速公路二郎山隧道进口

社会融资环境

近期，德邦证券和光大证券等金融机构研究提出，当前包括交通在内的基建投资将面临三重约束：一是防范化解风险的底线思维没有改变，对隐性债务等的监管不会放松；二是地方财力紧张，投资能力受限；三是资产质量下降，收益与成本相匹配的优质项目缺乏，有效投资需求不足。

企业和地方政府举债融资管控更加规范严格

2014年以来，国家先后出台一系列政策文件，规范地方政府举债融资、加强债务风险管理。此外，2021年中央经济工作会议要求，坚决遏制新增地方政府隐性债务。2022年政府工作报告提出，防范化解重大风险，做好经济金融领域风险处置工作，加强风险预警、防控机制和能力建设，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

可以预见，未来随着交通资产质量趋势性下降，投资收益低，高速公路等交通基建项目的市场融资能力将不断下降。

地方专项债资金使用受限

国家持续强化专项债券的风险管理（融资收益平衡是项目审核重点），加之地方政府的财力紧张、财政资金配套能力减弱等因素的影响，未来交通项目申请使用专项债资金的难度在不断加大。

2021年全国共计发行用于项目建设的新增地方专项债券为3.5万亿元，交通运输领域使用的专项债券为4000多亿元、占全国发行规模的11.4%，其中收费公路专项债券约1400亿元、仅占全国发行规模的4%。从地方专项债发行使用总体情况看，2021年已现部分地方专项债项目真实投资能力不足，地方政府为避免后续风险，导致专项债拉动投资效果不及预期的情况。针对这种情况，早在2020年12月楼继伟在第五届财政与国家治理论坛上发言中提到，未来需要优化债务结构，提高地方政府一般债占比，降低地方政府专项债占比。

宽松的货币政策难以用足

与地方专项债使用受限机理相同，由于交通项目收益不断下降，项目成本收益难以实现自平衡，如果没有财政资金对项目资本金的充分注入，难以有效吸引社会资本投入和获得银行等金融机构的信贷支持。同样由于地方财力紧张和地方融资平台债务监管政策的持续收紧，使得项目资本金筹集难问题，成为制约用好用足货币政策和地方专项债政策的关键。

交通建设面临的突出问题

投资需求高与收入增长乏力矛盾突出

未来10年，贯彻落实《国家综合立体交通网规划纲要》等需要较大规模投资。有收费政策的交通运输项目，比如高速公路，单体投资规模较大、单位成本较高、投资回报周期较长，资本金比例就相对较高，虽然国家给了适当降低项目资本金的政策，但未必能用；普通公路建设尤其是国省道升级改造欠账较多，是纯公益性基础设施，对政府财政资金需求远远大于前10年；同时，车购税、民航发展基金、铁路建设基金、车辆通行费、中央预算内资金等增长将比较有限。

公路水路养护资金潜在需求大

公路水路等基础设施建设经过多年快速发展，从建设高峰已经悄然转入养护高峰。加上技术结构等级提高、特大桥梁和长大隧道增加、原材料涨价和人工机械成本上升等，对养护资金的需求成倍增加。事实上，从2009年养路费等六费改革以来，燃油税每年用于公路养护的费用增长远远低于原来养路费的增长（2001～2008年，养路费年均增长12%，2009～2019年，燃油税年均增长不到4%），近几年更是原地踏步，一分没有增长。养护费用缺口巨大，公路好路率为什么不降反升？据分析，主要是是以建代养，一是大量普通国省道急需提档升级，仅仅“十三五”期就安排改扩建8万公里；二是10年新建改建农村公路200多万公里；三是早期还以收费公路建设向银行贷款用于普通公路大修改造。到2030年，各个行政等级的公路完成技术结构调整之后，这些因素就基本不存在了。进入正常养护阶段，资金缺口就会暴露。

公益性项目建设地方投入难以持续

近年来，受新冠肺炎疫情、经济下滑以及地方土地出让收入减少等因素影响，地方财政特别是市县财政收支矛盾加剧。据估算，交通运输领域财政事权和支出责任划分后，普通国省道、农村公路60%至70%的支出责任在市县政府。市县财力和融资能力的不断转弱，对普通国省道、农村公路等没有收益的交通基础设施投入产生很大影响，“十四五”期及未来一段时期，地方投入将难以持续。

交通领域债务风险不容忽视

“十三五”以来，债务余额从4.6万亿元增加至6.7万亿元，通行费收支缺口从3821亿元增长至2019年的4674亿元，2020年受疫情影响，高速公路通行费收入显著降低，年度收支缺口更是一跃上升至7177.4亿元，偿债压力明显加大。同时，债务风险则进一步向一些地区集中，区域性债务风险在加大，防范化解压力进一步增强。

资金政策创新构想

为落实好两个纲要，发挥好交通作为中国现代化开路先锋的作用，保障未来10年交通建设发展资金需要，提出如下资金政策创新构想：

稳定并用好国家财政性资金政策

保证车购税、铁路建设基金、民航发展基金的政策稳定性长期不变。

从车购税、铁路建设基金、民航发展基金中安排部分资金（比如每年总规模3000亿元），建立综合交通运输发展“资金池”，由交通运输部根据国家综合立体交通网建设轻重缓急，统筹安排综合交通体系建设，把资金发挥到最大效益。

优化车购税资金支出结构。车购税对高速公路建设的投入稳定在“十三五”期的水平，车购税增量部分主要投向普通公路建设，提升普通国道项目的中央出资比例，引导地方政府加大财政资金和一般债券资金投入。

推动《收费公路条例》尽快修订出台

核心是明确高速公路是国家重大基础设施和准公益性基本属性，只有性质明确了，一些争议才好解决；明确不以盈利为目的的收费标准制定和动态调整机制；明确在省域范围内建立“统借统还”机制，充分尊重公路网络建设发展规律。

着手并加快研究新的养路政策

在普通公路技术结构调整基本到位基础上（2030年前后），着手研究车购税可适当安排用于养护的政策。

针对新能源车（包括液化天然气动力）不用汽油柴油不需缴纳燃油税的客观情况，加快研究里程费征收和使用范围研究，有序逐步推进，体现用路者税负公平。

加快完善“政府主导、分级负责、多元筹资、风险可控”的多元化投融资长效机制

调整完善地方政府收费公路专项债券发行和使用政策。完善PPP模式，对具有一定收益的交通运输项目，鼓励社会资本通过PPP模式参与投资、建设、运营和维护等项目全生命周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高交通基础设施供给质量和效率。

鼓励符合条件的交通运输市场主体发行企业债券、公司债券，创新使用资产证券化、基础设施领域不动产投资信托基金（REITS）等金融工具。

积极开展多方面探索和创新：一是将与高速公路密切相关的服务区经济、路衍经济、交旅融合、沿线土地开发纳入主营收入；二是利用效益较好和有财政资金补贴的高速公路项目，捆绑实施普通公路建设；三是探索用好普通公路“建养一体化”模式；四是探索公路沿线资源开发收益共享等机制和模式。

以已经建成的政府还贷公路、到期的经营性公路、使用政府收费公路专项债建设的公路为基础，构建政府收费公路体系，成为收费公路的主体，突出收费公路的公益性和基础性，避免收费公路资产过度资本化。

加快完善“政府主导、分级负责、多元筹资、风险可控”的多元化投融资长效机制，建议调整完善地方政府收费公路专项债券发行和使用政策，完善PPP模式，鼓励符合条件的交通运输市场主体发行相关金融工具，构建政府收费公路体系，并积极开展多方面探索和创新。