高质量发展背景下我国县域内学前教育财政投入的问题及改进建议*——基于浙江省的实证调研

王声平 杨友朝

(1.台州学院 浙江 临海 317000； 2.安徽财经大学 安徽 蚌埠 233030； 3.武汉大学 湖北 武汉 430072)

一、问题提出

目前，县是我国最重要的行政区划单元，在国家的政治、经济、文化中有着特别重要的地位。县是国家政治行为和经济社会发展的聚结点，是国民教育基本的区划单元或区域教育单元，县政府是我国基层政府，直接负责管理全县范围内的所有基础教育事业[1]47。县域，即“以农村为主的县级行政区划单位(包括县、旗、县级市，以及辖有农村并办有高中的地级市所辖区)的地域范围”[1]1。县域是“以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，采用计划的方式、市场的方式或计划与市场相结合的方式优化配置资源，具有地域特色和功能完备的行政区域”[2]。县域学前教育，指县域范围内的学前教育。县域学前教育作为一个社会共生系统，既有较好的同质性和内聚力，同时又具有明显的独立性与自主性。因此，县域学前教育可以作为区域教育研究的对象，是研究与分析我国学前教育事业发展规律和特点的基本单位[3]。

“以县为主”的管理体制比较符合我国学前教育发展实际，对促进学前教育资源在县域内的优化均衡配置、实现县域学前教育公平、提升学前教育责任主体重心、促进城乡教育一体化等都有着十分重要的意义，这在我国发布的相关政策文件中均有体现。例如，2018年11月15日，新华社受权发布《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《意见》)，这是新中国成立以来第一个以党中央和国务院的名义发布的学前教育重要文件。《意见》明确提出，要以县为单位制定幼儿园布局规划，切实把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划。2021年12月9日，教育部等九部门印发的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》(以下简称《行动计划》)也明确提出，要“推进教育公平，增加普惠性资源供给，充分考虑出生人口变化、乡村振兴和城镇化发展趋势，逐年做好入园需求测算，完善县(区)普惠性幼儿园布局规划，原则上每三年调整一次”。党的十九大明确提出了“以推动高质量发展为主题"的命题，要求把发展质量问题摆在更为突出的位置上，着力提高发展质量和效益，高质量时代呼唤高质量教育[4]。为深入贯彻落实党的十九届五中全会“完善普惠性学前教育保障机制”“建设高质量教育体系”的部署要求，《行动计划》明确指出，各省(区、市)要“以提供普惠性服务为衡量标准，科学核定普惠性幼儿园办园成本，明确分担比例，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定家庭支出水平。优化完善财政补助政策，逐步提高学前教育财政投入水平，保障普惠性学前教育有质量可持续发展”。

合理的学前教育成本分担机制、充裕的学前教育经费投入、完善的学前教育财政补助政策，是保障学前教育高质量发展的重要条件。建设高质量教育体系，需要充足的教育经费和财力资源[5]。高质量的学前教育需要高成本的财政投入，高质量的学前教育将会给社会和教育界带来双重益处[6]。学前教育的高质量发展离不开稳定充足的财政经费投入，政府对学前教育的财政投入是促进学前教育健康、和谐、可持续发展的关键。研究显示：“增加财政性学前教育经费尽管不是提高质量的充分条件，但却是一个必要条件。”[7]幼儿园教育质量与生均投入、生均成本均存在显著的正相关，且与生均成本的相关性更高[8]。只有高质量的学前教育，社会才能获得远超过成本的长期收益[9]。在“省级统筹、以县为主”的教育管理体制背景下，我国学前教育发展的重点在县域。实现学前教育高质量发展首先需要实现县域内学前教育的高质量发展。

本文遵循自下而上的研究思路，从幼儿园发展的实际需求切入，对浙江省县域内学前教育财政投入的结构、财政投入与幼儿园期望的匹配度、城乡幼儿园财政投入的均衡性等展开调研，以为我国县域内学前教育财政投入政策的制定提供实证依据和参考。

二、研究方法

本研究采取问卷调查和访谈两种研究方法。问卷法采用自编的《县域内学前教育资源配置调查问卷》为研究工具，以地方经济的综合发展水平和幼儿园整体办园质量为参照，基于目的性抽样的方法，分别从浙江省的宁波市、湖州市、台州市各抽取5个县为研究样本，从3市共15个县所辖的县城、乡镇和农村共抽取78所幼儿园进行调查。其中，一级园共38所、二级园共24所、三级园和未定级园各8所。问卷内容主要包括幼儿园财政投入的主体、幼儿园财政经费使用权、政府对幼儿园财政投入的内容、政府为幼儿园提供的经费补助、幼儿园对政府财政投入的需求等五个方面。本研究共发放问卷165份，收回148份，剔除18份无效问卷后，对剩余的130份有效问卷进行统一编号和录入，有效回收率为78.8%。调查样本的信息分布，具体见表1。

表1 园长/副园长基本信息分布情况(N=130)

为更深入了解园长对地方政府财政投入的真实想法与建议，提高财政投入效益和质量，在问卷调查基础上，编制了《政府对幼儿园财政投入访谈提纲》，访谈内容主要从地方政府颁布的政策法规、政府的财政投入、经费配置结构、幼儿园对政府财政投入的需求等五方面对幼儿园园长进行了深入的结构性访谈。访谈对象选择遵循目的性抽样方法，即从县城、乡镇和农村共选取了9位园长和3位副园长为被访对象。在访谈对象的选择上综合考虑了性别、年龄、职称、任教年限等因素，所选被访者对地方政府颁布和出台的相关政策法规、政府财政经费分配结构、财政收入来源等都有较为全面的了解。为更好识别不同区域被访者的身份，本研究用英文和阿拉伯数字相结合的方式对被访者进行了编码。县城、乡镇和农村三个区域分别用字母“X”“Z”“N”表示，被访者身份用大写字母“K”表示，阿拉伯数字代表具体的被访者。因此，每位被访者的编码由“区域+身份+代码”构成。例如，“XK1”表示的是县城中某所幼儿园代码为“1”的园长/副园长。被访者的基本信息，具体见表2。

表2 被访园长/副园长的基本信息(N=12)

三、研究结果与分析

(一)政府财政投入重心偏低，经费投入的城市化倾向明显

幼儿园财政投入比例结构反映出不同层级政府在学前教育财政投入中的分担比例。《行动计划》明确提出，要“切实落实各级政府发展学前教育责任，优化完善学前教育管理体制、办园体制，落实政府投入为主、家庭合理分担、其他多渠道筹措经费的机制”。2022年3月16日，浙江省教育厅等十一部门在印发的《浙江省学前教育发展第四轮行动计划(2021—2025年)》的通知中也明确指出：“县级财政性学前教育经费占同级财政性教育经费比例不低于5%(不举办高中的地区适当提高)，并争取逐年提高。加大省、市学前教育资金投入，统筹用于各类学前教育改革发展项目和工程。”公办幼儿园保教费占保教成本的比例不高于40%。各地可结合实际，按照“质价”结合、优质优价的原则，分步、稳妥调整公办幼儿园保教费标准，调整时限原则上不得超过5年，间隔前一次调整时间不少于2年。调查结果显示，浙江省的市级政府和县级政府对幼儿园财政投入的比例最高，分别为35.56%、87.72%；乡镇政府对幼儿园财政投入的比例占11.8%；省级政府和中央对幼儿园财政投入的比例均较低，分别占7.55%、1.53%。总体上，幼儿园财政投入的主体是市和县级财政。

财政投入作为幼儿园办园的物质基础，如果没有充裕的财政经费保障，幼儿园就难以对硬件设施设备、幼儿教师人力资本等进行大力投入，进而影响幼儿园教育质量。在“幼儿园的发展是否得益于政府相关政策的倾斜”的选项中，89.8%的园长认为幼儿园的发展得益于政府相关政策的倾斜，而认为幼儿园的发展并非得益于政府相关政策倾斜的仅占10.2%。这一结论在访谈中也得到了证实，正如园长XK1所言：“幼儿园的发展得益于政府相关财政政策的倾斜，政府的相关政策倾斜之后对幼儿园的发展有非常大的促进作用。幼儿园将会获得更多的发展机会，包括园舍建设，需要大量的政府资金支持，还有相关的比如教师的待遇，这些都需要政府政策的扶持。”但从财政经费投入的区域看，政府主要投向的是城市中的少数公办幼儿园或示范性幼儿园，而对农村其他普通公办园和民办园的财政投入相对较少。地方政府在学前教育财政投入上呈现出典型的“扶强扶优”特征[10]。这种财政投入取向将导致城乡学前教育发展的不均衡、政府经费使用效率低、整体降低学前教育质量等弊端。

(二)政府财政投入与幼儿园需求不匹配，对幼儿教师的投入关注不够

为探寻政府财政投入与幼儿园实际需求之间的契合度，提高财政投入效率，本研究对政府财政投入的内容与幼儿园实际需求之间的匹配情况进行了调查。结果显示，地方政府对幼儿园的财政投入由高到低依次是幼儿园基础建设经费占86.7%，教师工资福利占78.9%，幼儿园设施设备经费占61.8%，幼儿保育费占31.2%。政府对幼儿园的财政投入主要集中在幼儿园基础建设和教师工资福利待遇两方面。为更准确了解幼儿园对地方政府财政投入的期望，提高政府财政投入的精准性，研究基于园长认知的视角，对地方政府财政经费投入的内容进行了分析。结果显示，幼儿园期望政府对幼儿教师工资福利进行投入的占比最高，达98.7%；期望对幼儿教师培训进行财政投入的占96.8%；期望对幼儿园设施设备进行投入的占81.5%；期望对幼儿园基础建设经费进行财政投入的占70.6%；期望对幼儿生均保育费进行投入的占48.4%；期望对其他方面进行投入的占11.5%。可见，幼儿园最期望的是地方政府对幼儿教师工资福利进行投入，提高幼儿教师待遇。这与地方政府财政投入的方向并非完全吻合，而这种差距将直接或间接地影响政府财政投入的效率。

在访谈中当笔者问及“地方政府对幼儿教师财政投入怎样”这一问题时，副园长ZK2表示：“这几年虽然地方政府对学前教育的投入比较多，但是幼儿教师的工资福利和其他教育阶段的教师相比还是有一定的距离。当然，这个问题现在应该反映得更多的是编外教师。因为编外教师在民办幼儿园就业较多，工资待遇相对在编教师差距更大。但不同的幼儿园有不同的做法，像公办幼儿园是财政支出的，那么应该由财政加大投入，民办幼儿园可通过提高收费来进一步解决幼儿教师的工资福利。”教师是影响学前教育质量最重要的人力资源，教师与幼儿园教育质量的相关系数最高。从调查结果看，地方政府尽管对幼儿教师工资进行了财政投入，但经费投入比例明显不足，幼儿教师薪酬待遇有待进一步提高。教职工的工资福利待遇是各国学前教育机构经费支出中的主要组成部分，具体包括教职工的工资、福利和养老金三个方面。2012—2015年，OECD(经济合作与发展组织)国家公立机构的教职工薪资待遇支出比重始终在70%以上，并呈现稳步上升的发展趋势，年均增长率为0.18%[11]。政府是学前教育事业发展的主体，在幼儿园财政投入上理应承担主要责任。

(三)财政经费预算制度固化，幼儿园经费使用效率不高

经费使用权是幼儿园财政管理制度中的重要内容，关系到幼儿园对政府财政投入的使用效率。本研究发现，幼儿园对政府财政投入经费的使用权较小，幼儿园所收保教费全部上交市县(乡镇)学前教育管理部门、实行全市县(乡镇)统筹管理的比例最高，占71%；其次是幼儿园自收自支占24%；其他占5%。而没有发现由市县(乡镇)学前教育管理部门按生均收取一定的管理费后，余下部分由幼儿园自行支配的情况。由于幼儿园对政府财政投入经费的使用权较小，政府每年在财政预算内虽为幼儿园的财政支出进行了预算，但预算内经费必须是以项目制形式进行支出，并规定了不同经费的使用额度，且不同项目之间的经费不能随意调整。这种看似合理的经费预算制度，实质忽视了幼儿园自身的发展特点和需求，且没有充分考虑到幼儿园在实际运行中可能遇到的财务支出、经费调整等问题，一定程度上缺乏弹性和灵活性。幼儿园在发展过程中不可避免地会受到其他各种内外部因素的影响，导致经费使用的调整。但因幼儿园无权使用政府预算中剩余的经费,或尽管幼儿园进行了财务预算，由于财务支出项目的临时调整而与之前预算不符无法使用政府所投经费，出现部分项目资金闲置，部分急需开支的项目经费短缺的现象，影响学前教育财政经费的使用效率。政府经费预算方式和财务管理制度的优化会促进幼儿园资源配置结构的优化，经费的低使用率会直接影响学前教育质量。随着新的生育政策的调整，越来越多的幼儿对入学有新的需求，建立新的资源配置治理结构，提高财政经费配置效率尤为关键。

(四)政府对不同性质幼儿园的财政支持差异显著，城乡幼儿园经费投入不均衡

首先，地方政府在不同性质幼儿园的财政投入上存在明显的不公平现象。调查结果显示，公办幼儿园获得的地方财政投入的经费最多，占总数的85.6%；然后是普惠性民办幼儿园，占23.7%，两者相差60多个百分点。其次，从地区上看，政府在城乡幼儿园的财政投入上也存有明显差异：95.3%的调查对象认为地方政府对城乡幼儿园的财政投入存在差异，且主要偏向县城；仅有4.7%的调查对象认为地方政府对城乡幼儿园的财政投入差异不明显。在长期的城乡二元社会结构影响下，政府财政经费主要投向了城市公办园，尤其是少数教办园或示范园，其他民办园获得的政府财政支持相对较少。“财政性资金是公共资源，每一位适龄儿童都有同样的权利享受——甚至农村儿童、特殊需求儿童等由于其不利处境而应优先获得并加以补偿；而现有的财政投入体制无形中制造并拉大了不同社会群体间的不公平”[8]。

政府对不同性质幼儿园财政投入的差异，可能出现财政投入的“马太效应”，导致农村园、民办园因经费投入不足而影响教育质量。从调查结果看，县域内农村学前教育发展的整体情况很不乐观，政府对学前教育的财政投入主要偏重县城，对农村学前教育的财政投入明显不足。近年，地方政府对农村幼儿园的人力、财力、物力等资源的投入虽在不断增加，但城乡幼儿园财政投入的差距依然显著。尤其在经济落后的乡镇，财政支出只能满足当地中心幼儿园对幼儿的部分补助。在获得较少政府财政资助的情况下，很多农村幼儿园和民办园的财政经费入不敷出。政府在城乡幼儿园间的财政投入存在明显的不合理、不公正现象。

四、思考与建议

(一)明确地方政府财政投入主体责任，构建合理的财政投入分担机制

学前教育的公益性、普惠性、公共性，决定了政府在学前教育财政投入中的主体地位。为促进学前教育高质量发展，保障幼儿园有稳定充足的经费来源，世界主要国家和地区均以立法形式对政府财政投入比例进行了明确规定。在OECD国家中，政府财政投入占学前教育总投入的比例都较高。其中，智利、德国、美国超过70%，英国、墨西哥、新西兰超过80%，法国、比利时、瑞士等国超过90%[12]。我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确规定，地方政府是学前教育发展的主体，要构建以政府投入为主、家庭合理分担、社会广泛参与的多元化财政投入机制。但与世界其他国家相比，我国在颁布的相关法律法规中并未对地方各级政府应承担的学前教育财政经费投入比例予以明确规定。学前教育事权与支出责任划分仅有“地方为主、中央奖补”“省级(市)统筹、以县为主”等原则性规定，并未具体划分各级政府的分担比重[13]。对此，省级、县级及乡镇政府首先要充分认识到学前教育对整个基础教育，以及区域经济发展的外溢效应，在观念层面意识到发展学前教育的价值和使命，并将发展学前教育列入政府基本公共服务范畴。国家层面应通过颁布“学前教育法”的形式，以立法明确地方各级政府对学前教育经费投入的比例，并督促各地方政府将学前教育支出纳入公共财政预算之内。要按照各级政府财政收入水平，合理增加学前教育的财政支出，调整各项目投入资金的分配比例，提升地方政府学前教育经费投入的责任感。

当前，我国承担学前教育财政责任的重心偏低，幼儿园在财政投入上以市级和县级政府为主，中央和省级政府对幼儿园财政投入的比例较低，经费投入明显不足。幼儿园财政投入的主体可适当上移到省级政府，而管理的主体落实到县级政府。要以制度化形式，构建合理的幼儿园财政投入分担机制，建议中央政府的财政投入比例在10%～15%，省级政府的财政投入分担比例在55%～60%，县级政府的财政投入分担比例在25%～30%，另外由家长承担10%～15%的费用。因不同地区的经济发展水平差异较大，政府可根据经济发展的具体情况确定适宜于区域学前教育发展的财政投入分担比例。

(二)优化经费配置结构，加大对幼儿教师的财政投入力度

合理的经费配置结构是影响学前教育高质量发展的关键。政府在加大学前教育财政投入实践中，既要注重解决总量不足的问题，又要对经费配置结构进行不断优化与完善。“充足的供给、均衡的结构、公平的分配，这三方面的考量在我国学前教育财政投入政策的设计和选择时互为补充、缺一不可”[14]。幼儿教师经费是生均成本结构中最能有效预测幼儿园教育质量的指标。但从调查结果看，地方政府的财政支出主要用于资本性支出，占54%；而事业性支持经费相对较少，占46%。这与OECD国家的经费支持结构有很大差异①。例如，美国《1990年提前开端扩展和质量提升法案》明确规定用于教师的工资待遇至少要占质量提升资金中的一半，鼓励提前开端机构建立与教师的培训和教育经历挂钩的薪资结构。高水平薪资有利于保障高质量的师生互动，而薪资低下导致的高离职率对儿童发展具有显著的负面影响[11]。

学前教育经费有效投入的关键是教师队伍，专业化的教师队伍是学前教育高质量发展的核心动力。2022年4月，教育部等八部门在发布的《新时代基础教育强师计划》中明确提出要以高素质教师人才培养为引领，以高水平教师教育体系建设为支撑，筑基提质、补短扶弱、做优建强，全面提高教师培养培训质量，促进教师数量、素质、结构协调发展，为构建高质量教育体系奠定坚实的师资基础。为促进县域学前教育教师队伍的高质量发展，地方政府要合理规划经费投入结构，增加经常性经费在支出结构中的比例，改变学前教育公共财政投入集中于资本性支持的格局，加大对幼儿教师的财政投入力度。推动各地逐步实现幼儿教师同工同酬，在财政投入与实际践行上提高幼儿教师社会地位，增强幼儿教师职业吸引力。通过政策、资金等方式加强幼儿教师职前职后培养一体化建设，采取短期培训与置换研修有机结合、激励教师学历提升项目、幼儿教师队伍质量专项经费建设等途径，提高幼儿教师专业水平和综合素养。要确保幼儿教师相应的福利、医疗、保险、退休等各项待遇得到有效落实，为幼儿教师的专业发展创设良好的支持条件。这对增强幼儿教师的专业认同感，稳定幼儿教师队伍，提高幼儿教师教学能力，全力打造一支高水平、高素质的幼儿教师队伍有着十分重要的意义。

(三)建立政府财政投入监督制度，提高幼儿园经费使用效能

政府对幼儿园财政投入经费使用的监管机制尚未真正建立，政府既是财政经费投入的主体，也是幼儿园财政经费使用效率的评判者。但由于政府的管理范围广泛，难以做到对幼儿园财政经费使用的监管，导致部分幼儿园对政府投入资金的浪费现象，不利于提高财政投入的使用效率[15]。为提高政府财政投入的使用率，一方面，地方政府要扩大幼儿园对经费的使用权，增加经费使用的灵活性，完善和优化幼儿园财政经费预算决算制度，鼓励和支持幼儿园根据园所实际需要充分利用政府经费投入。另一方面，为保障幼儿园收费及支出的规范性，政府要建立严格的财务使用监管制度和相关财产核实制度，加强对幼儿园财务的核查力度，对幼儿园财务使用的内容、过程、主体予以公示，健全责任清单制度和责任人制度；对幼儿园的资产进行及时的等级管理与核对，明确其财产、物资的使用方向，根据资金使用效能为学校提供、完善各种教学设备，避免资源、资金浪费与不明确现象的出现。学前教育财政性经费的使用必须考虑其有效性，要转变长期以来重幼儿园园舍建设、轻幼儿园玩教具图书配备的倾向。幼儿园在园舍建设装修和硬件设施配备上应以“够用”“适用”为标准，保证基本的办园条件和保教质量即可，坚决反对和制止公办园在园舍建设装修和硬件配备上追求奢华的倾向，要在最大限度上保证幼儿园获得最大的经济效果。构建主体多元参与的政府财政投入监督制度，保证财政投入的公正性、民主性、正义性。通过多种途径，激发幼儿家长、园长、幼儿教师及其他社会组织参与到对政府财政投入的监督中去。政府对幼儿园的财政投入实行公开制度，让社会各界对政府财政投入进行有效监督，力求让所投入的资金真正服务于幼儿发展，发挥政府财政投入的作用和效益。

为有效提高幼儿园园内资金的使用效率，幼儿园内部也应对自身的财务管理制度进行完善，加大自我监督、自我评估和自我管理力度，建立并完善幼儿园会计制度，规范幼儿园财务管理程序。幼儿园财务管理工作应由园长全面负责，结合经济活动与教育教学活动的客观规律来合理使用教育经费，使其经费的使用性提至最大有效值。作为财务管理工作人员，应严格按照国家相关规定与制度来制定适宜、科学的幼儿园财务管理制度。财务的分配计划与实施要有明确的方案，且与现实贴切，并对资金的筹集与使用、对预算的编制与执行、对监督的评价等有明确规定。运用单位的内部控制制度来约束相关管理人员的财务行为，减少或避免不良违纪行为的发生。在外部监控和内部有效管理的双重机制下，实现幼儿园财政经费使用效率的最大化。

(四)完善城乡弱势群体家庭资助政策，发挥学前教育财政投入的补偿功能

首先，为保障县域内所有幼儿都能接受到高质量的学前教育，政府需调整经费投入结构，转变将经费主要投向少数示范性幼儿园的观念和做法。我国学前教育市场化程度仍较高，“总体上遵循‘优质优价’的市场化法则。而广大农民、进城务工人员以及城市低收入群体对学前教育的支付能力极其有限，因而只能‘购买’到低质量的学前教育服务”[8]。英国、日本、印度等都很重视对弱势家庭的财政资助，并以法律形式对其进行了明确规定。例如，印度在《国家儿童政策》《国家行动计划》等法律法规文件中对儿童教育服务范围、幼儿入学资助条件都进行了明确规定[16]。地方政府要改变当前“公共财政学前教育投入有利于来自家庭经济和社会地位高的孩子的不公平格局，突出以瞄准穷人和弱势群体家庭的孩子接受较高质量的学前教育作为政府公共财政投入学前教育的重要政策目标”[10]。将资金更多用于接受城乡弱势群体的幼儿园和处境不利儿童，如流动人口子女、低收入家庭子女、欠发达地区儿童、留守儿童、特殊儿童，等等。以政策法规形式对公办幼儿园接收弱势家庭幼儿的比例进行明确规定，并将其作为政府财政投入考核内容的重要标准。“我国政府在财政上可以重点扶持公办园，但要规定公办园优先招收贫困儿童，规定公办园中贫困儿童所占的比例，对贫困儿童实行学费减免政策”[17]。确保公办幼儿园和示范性幼儿园中能有部分弱势家庭的幼儿，促进城乡学前教育公平的实现，保障弱势群体家庭的幼儿有接受到基本的、有质量的学前教育的机会。

其次，采取专项经费的方式保障对欠发达地区幼儿园和弱势儿童的投入，保证学前教育起点上的公平。地方政府要结合区域经济发展实际情况、弱势儿童数量、学前教育发展规模与需求等合理分担成本，加快研制免费的学前教育政策，逐步扩大弱势儿童免费接受学前教育的范围与程度[18]。通过专项经费保障、政府财政转移支付、发放教育券等形式，促进城乡学前教育公平的实现，打破因经济上的差距而产生的起点不公平和代际弱势循环。这在我国部分地区已进行了一些探索，并具有一定的推广价值和借鉴意义。例如，成都市双流区设立了弱势学前儿童专项扶助资金，对城乡弱势家庭幼儿的认定办法、评定程序、资助经费的管理都有比较完整的制度保障，对符合资助条件的弱势家庭幼儿免收保育费和管理费，并在发放过程中根据不同幼儿的实际情况采取不同方式的资金发放制度[19]。

(五)构建以需求为导向的经费投入体制，加强普惠性民办幼儿园扶持力度

当前，很多幼儿园尽管实行的是财政投入经费预算制度。但这种制度的刚性较强，弹性不足，且政府的部分专项资金只能用于某一个项目，而不能挪作他用。这种固化的制度化形式不利于幼儿园财政经费的合理利用，更不利于根据不同幼儿园的实际情况进行灵活处理和安排。因此，幼儿园财政投入要进行视角的转化，从以政府为主，逐步转向以幼儿园发展为本。根据不同幼儿园发展的实际需求，以项目制形式对幼儿园进行财政投入，并对财政投入经费予以严格监管。依据幼儿园项目完成和经费使用情况，决定下一年度政府的财政投入经费，提高幼儿园财政经费的使用效率。

新的生育政策背景下，我国学前教育资源远不能满足区域学前适龄人口的增长，公办学前教育资源短缺，“入园贵、入园难”依然是困扰广大民众的重大现实问题。普惠性民办幼儿园是我国提供学前教育服务的主要机构，对提高县域普惠性学前教育资源供给能力，满足广大民众对学前教育服务的个性化需求，保障更多适龄幼儿接受基本的、高质量的学前教育，实现“幼有所育”目标要求具有十分重要的意义。《行动计划》明确提出，要“多渠道持续增加普惠性资源供给，大力发展公办幼儿园，积极扶持普惠性民办园，支持和规范社会力量办园。加强村级幼儿园建设，城市新增人口、流动人口集中地区新建改扩建一批幼儿园，完善城乡学前教育布局和公共服务网络，切实保障适龄幼儿入园”。《中国教育现代化2035》提出：到2035年，要建成普及有质量的学前教育，“以农村为重点提升学前教育普及水平，建立更为完善的学前教育管理体制、办园体制和投入体制，大力发展公办园，加快发展普惠性民办幼儿园”。2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅在印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中也明确提出，要“完善幼儿园布局，大力发展公办幼儿园，引导扶持民办幼儿园提供普惠性服务”。与公办幼儿园相比，我国民办幼儿园获得的政府财政资助较少②。“民办教育的发展壮大不仅能更好地满足人们多样化的教育需求，降低财政资金压力，而且有助于竞争，提高教育质量。但是，民办教育的发展离不开政府的资助。OECD国家平均将15%～16%的公共教育经费分配给私立学校。而我国民办幼儿园只分享了5%的财政性学前教育资金，整个民办教育分享的227.51亿元财政性资金相当于财政性教育经费24 488.22亿元的0.9%”[7]。为有序扩大县域普惠性学前教育资源容量，提高学前教育公共服务供给能力，要深化幼儿园办园体制改革，公办园、民办园协调发展，“在坚持教育公益性原则的基础上，支持和规范民办教育的发展”[20]。地方政府要充分调动社会力量办园的积极性，通过园舍租金减免、政策优惠、土地使用权转让等形式，加大对普惠性民办幼儿园的财政支持和扶持力度。地方财政投入要面向所有普惠性幼儿园，通过支持和鼓励普惠性民办幼儿园的发展，吸引更多社会资本加入到学前教育领域，促进学前教育普及普惠优质安全发展。

注释：

①有研究显示：OECD国家的经常性支出总体上保持较高水平，而资本性支出所占比例很少。2015年，OECD国家的早期教育阶段的经常性支出水平为93.5%，其中最高的国家是爱尔兰，达到了99.4%。84%的国家经常性支出占比都超过了90%，除了荷兰(88.5%)、土耳其(87.7%)、日本(86.0%)和捷克(84.4%)之外，但是这四个国家的经常性支出水平依旧在中国之上。中国学前教育经费在资本性支出上高于OECD国家整体平均水平，经常性支出(81.8%)比重不足，与OECD国家平均水平相差11.7%。2016年，中国学前教育经费经常性支出有所上升，为82.8%。(参见：李芳、祝贺、姜勇《我国学前教育财政投入的特征与对策研究——基于国际比较的视角》，《教育学报》2020年1期49页。)

②有研究显示：2013年，民办学前教育机构共获得公共财政预算教育经费41.87亿元，占民办学前教育经费总投入685.95亿元的6.09%，是各级各类民办教育机构享有财政性资金比例数值最低的。民办学前教育机构享有的41.87亿元公共财政资金，相当于财政性学前教育总投入的4.85%，这意味着占整个幼儿园总数2/3的民办幼儿园只享受了不足5%的财政补贴，而95%的公共财政资金流向了政府办的公办园。(参见：赵海利《构建财政性学前教育投入增长的保障机制——基于经济学需求与供给的视角》，《教育发展研究》2016年20期25页。)