城市社区服务中政社共同生产的形成过程研究——基于上海市H社区的调查

曹逸航

(上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234)

一、问题的提出

在城市社区的场域中，共同生产日益成为一种盛行的社区公共服务供给范式[1]。共同生产这一概念最早可追溯至20世纪70年代，由埃莉诺·奥斯特罗姆为代表的美国学者提出。早期，学者对共同生产的理解有广义和狭义两类：一类认为只要涉及公众和直接受益者的参与，任何类型的公共服务都属于共同生产的范畴[2]；另一类指出基于交换需求的常规生产者和出于消费需求的消费生产者两个主体，共同生产则是后者介入前者的生产活动[3]。常规生产者指政府组织或其他专业生产者，消费生产者包括顾客、用户、公民、志愿者等等[4-5]。埃莉诺·奥斯特罗姆对共同生产的总结，从“用于服务生产的投入来自不在同一组织中的主体，包括常规生产者和顾客……”[6]到“公共服务用户在服务设计、管理、提供和评价中的志愿或非志愿性参与”[7]，把公众视为与政府同等重要的伙伴并发生着交互关系[6][8]，公众在消费公共服务的同时可以积极参与到公共服务的生产与供给中。基于此，本文所关注的政社共同生产是指：作为公共服务最终用户的公众以集体形式的志愿参与和资源投入、与公共部门共同完成社区服务生产与供给，并共同创造价值的过程。该定义顺应新公共治理[9]1范式下的共同生产研究，不再简单将政府和公众二分为服务双方，而是更重视主体之间合作的互动形态；不再仅仅关注不同的服务生产主体并比较各主体的贡献程度，而是朝着探索服务双方如何在互动中共同创造价值的研究方向[8]。

有关共同生产研究的国内文献，兼有实证取向与理论探索的特征。在研究领域上，共同生产理论被应用于廉政建设[10]、居家养老服务[11]、共享单车服务[12]、社会治安服务[13]、社区更新[14-16]等领域的实证研究中；在研究内容上，主要探究了共同生产在我国实践中的类型和特征、影响因素及运行逻辑，共同生产的理论发展及价值嬗变等。但是现有关于共同生产中服务生产主体互动形态和价值共创的研究甚少，鲜有学者聚焦实践情境进行探究。不同的服务和管理情境下，共同生产可能会表现不同的形态，所以共同生产研究必然要聚焦于具体的应用情境，而非泛泛而论[8]。因此，本研究以上海市H社区“缤纷花园靓家园”项目为案例，探索城市社区服务中政社共同生产的形成过程，特别是关注此过程中政府、公众两主体的互动关系与价值创造，不仅有助于揭示政府与公众在社区服务生产中的角色定位，而且对研究社区公共产品的生产和供给机制具有借鉴意义。

二、城市社区服务中政社共同生产的形成过程

政社共同生产是一个集体性的持续性过程，政府和社会在此过程中互相响应、反馈与调整，共同产出令人满意的公共产品。本文试图从演进阶段与动力机制两个层面分析政社共同生产的形成过程。

(一)共同生产形成的演进阶段

本文将共同生产过程划分为“居民倡议”“政府推动”“居民回应”“生产扩散”四环节，以情景化概括和梳理社区服务的生产与供给。具体来说，(1)倡议是指一种首先被提出的建议、被发起的行为。居民倡议行为的出现，代表着居民基于内在需求而寻求改变的诉求。通常来说，多主体参与的集体行动都以某个公开意见或行动开始，因而把倡议作为共同生产的第一环节。(2)推动是指一种让事物前进与发展的力量。政府推动，即行政化力量注入集体行动，对整个行动提供重要支撑。政府通常采取政策支持、资源提供、管理协调、舆论宣传、激励感召等行为在促进共同生产中发挥作用。(3)回应是其他行动者在倡议行为出现后的认同和响应行为。居民回应，即寻求改变的意见获得了社区大多数人的认同，甚至出现了对改变方案进行决策，以及提供智力、财力、精力等资源的直接响应行为。(4)生产扩散是指此次共同生产基本结束以后，其成功经验和示范作用可以适应到其他社区需求上，可能会发动下一次政社共同生产行为，使社区服务共同生产得以持续。在共同生产的演进过程中，社区社会性网络被激活，不同的行动主体被动员、联结嵌入网络之中，政府与居民之间、居民与居民之间相互影响、凝聚共识、团结一心，形成了信息共享、行为认同、激励感召等机制。

(二)共同生产形成的动力机制

社区服务共同生产的四环节又由两种动力机制所牵引，包括初始动力和持续动力。“居民倡议”和“政府推动”构成了初始动力，这一动力生成了社区服务的初步意愿，并在公共部门的赋能下持续发挥力量。缺乏这种力量，后续活动难以进行。“居民回应”和“生产扩散”又形成了社区服务生产与供给的持续动力。项目启动后，如果居民都没有采取响应行为，那就更谈不上启发下一次共同生产。但是当利益相关者通过共同生产提升了服务成效，并感受到了社区的可喜变化，则极有可能产生激励效应，扩散形成新一轮的共同生产行为。正是在这两种动力的推动下，共同生产活动不断演进和循环(见图1)。

图1 城市社区服务中政社共同生产的形成过程

三、案例研究：上海市H社区“缤纷花园靓家园”项目的分析

笔者对上海市H社区“缤纷花园靓家园”项目进行调研，旨在于实践中生动地描述城市社区服务中政社共同生产的形成过程。H社区是2002年建成、位于上海静安区的一个普通商品房小区。随着时间的推移，H社区的一处儿童乐园内塑胶地面破损、滑梯组合锈蚀，“缤纷花园靓家园”项目便是一个针对该儿童乐园的微更新项目。

(一)H社区微更新的演进阶段

通过案例分析，发现H社区微更新的基本过程包括四个阶段。

第一阶段，居民倡议。居民倡议者W平日经常会带孙女到小区的儿童乐园区域玩耍，她表示儿童乐园不仅可以带给孩子许多乐趣，还能培养孩子的社交能力，同时也给家长省去外出的麻烦。但是，日晒雨淋不免让游乐设施出现老化现象(如配件生锈、滑梯螺丝帽松动、地面塑胶垫破损等)，造成很大的安全隐患。考虑到孙女和其他孩子的安全需求以及美丽家园建设的现实要求，作为居民楼组长的W在一次居民代表座谈会上提出这一问题，并表达了对儿童乐园进行翻新、改造的诉求，得到了在场其他居民代表的赞成。

第二阶段，政府推动。社区服务共同生产的形成离不开公共部门的赋能，H社区所隶属的T街道在2018年初出台了自治金的使用办法，用于支持居民区开展自治建设，街道鼓励居民区以“居民需求”为导向积极申报自治金项目回应群众诉求。经居委会书记和主任实地察看，觉得确实可行，通过正式申报程序后“缤纷花园靓家园”项目得以立项，并在T街道自治办等部门支持下，拟使用自治靓家类项目资金完成对儿童乐园的升级更新计划。在这一阶段，自治金构成了共同生产的物质资源基础，也正是基层政府的物质资源赋能得以推动项目启动。

第三阶段，居民响应。在居委干部的发动下，149名居民在社区居民委员会公众号平台上参与了靓园议事自治，对第三方设计团队提供的两组滑梯组合架样式的效果图进行选择，为儿童乐园的设计方案给予宝贵意见。投票截止后，结果被公示，款式一以140票成为居民所偏好的最终方案图，而具体的施工也是由居民Z自己的建筑装潢公司所承包。访谈中党支部书记回忆：“这个项目利用了我们居民自己的资源，这个搞工程的Z老板也愿意一起参与到小区建设中，施工过程中我们不停地跟他沟通塑胶地面的厚度、螺丝钉的细节，因为是自己家的缘故，他更花心思、跟进也很快，这就是我们社区的资源。”(访谈记录202110-LW)

第四阶段，生产扩散。自2019年8月的微更新项目完成后，H社区已经形成一种社区服务共同生产的“习惯”，并适用到了疫情最严峻时刻的快递配送服务中。在2020年疫情爆发之时，小区实行封闭式管理，物流人员只能把快递堆放在唯一可以进出的小区门口，这对居民取快递、找快递带来不便和风险。“我们的居民自发组织了志愿者队伍，和物业共同完成了快递配送。首先，物业统一将快递送进小区内，小区内摆放了10多张标记着对应楼栋号的台子；然后，居民志愿者根据快递信息把快递放置到规定的台子上，方便其他居民寻找快递，那年的双11也是通过这个方式提高了取快递的效率。”(访谈记录202110-LW)

(二)H社区微更新的动力机制

案例研究发现，社区服务中政府与社会两主体的互动关系表现在“初始动力”和“持续动力”的相互影响过程中。在本案例中，“初始动力”即居民对儿童乐园微更新的倡议得到公共部门的自治金扶持；“持续动力”即微更新获得利益相关方的认同和响应，并且社区服务生产得以持续、规模得以扩大。可以说，没有初始动力，生产行为难以为继；持续动力不足，生产效果往往欠佳甚至直接以失败告终。

首先，居民可以成为社区微更新的发起者。对儿童乐园升级更新的想法完全由居民独立倡议：一方面，游乐设施安全和社区环境美观是最直接的“外在物质激励”，微更新能让原本锈迹斑斑、安全系数低的儿童乐园焕然一新，还能为孩子和家长们营造一个可供娱乐和聊天的社区公共空间；另一方面，社区参与需求和自我效能感是居民参与者的“内在精神激励”，促使居民参与社区治理。而恰恰这种源于居民自下而上需求的“我想要”项目，会比那些自上而下落实的“你需要”项目更容易受到大众的赞成与附和。究其原因，居民日夜生活在社区之中，生活需求的精准度和敏锐感是其他人所不可比拟的。

其次，成功的社区微更新需要政府和社会均提供动力，以政社互动协作为体现。政社互动协作的具体表现包括：一是政府与社会之间的相互肯定。政府推动阶段中，居委申报的微更新项目获得了街道办事处领导、街道自治办等部门的批准和立项；居民响应阶段中，街道的立项审批得到了第三方设计团队的指导和参与。二是政府与社会之间的资源互供。政府推动阶段中，街道的资金保障将居民诉求转化为社区计划；居民响应阶段中，专业的设计团队和施工单位在自治金保障的基础上发挥技能支持作用。政社互动协作的具体原因在于政府与社会之间的互利互益，互利互益是指微更新契合了彼此需求，社区居民和居民自治组织意识到对儿童乐园进行改造的必要，街道也期望实施自治金项目以回应居民诉求。因而，以需求为导向对于成功激发共同生产至关重要。

四、结论与讨论

伴随着构建社区共建共治共享治理格局趋势的不断推进，社区服务共同生产成为当下社区服务供给的常见形态，其不仅有助于促进公众社区参与，也有助于提升社区服务供给成效。本研究旨在探究社区服务中政社共同生产的微观机理，包括共同生产形成的演进阶段、政社在社区服务生产中的角色定位和价值创造，试图展现双方在探索社区新自治共治模式中呈现出的一种相互融合与相互塑造的形态。通过对上海市H社区“缤纷花园靓家园”项目的案例分析，本研究得到以下结论。

第一，城市社区服务中政社共同生产的基本过程包括“居民倡议”“政府推动”“居民回应”“生产扩散”四环节。社区居民在“外在物质激励”和“内在精神激励”的驱动下表达出寻求改变的诉求，通过政府的物质资源赋能、其他居民的积极参与响应以及社会力量的专业技能支持等，社区服务共同生产能够可持续地实现闭环。另外，共同生产的四环节又由初始动力和持续动力所牵引，“居民倡议”和“政府推动”构成初始动力，这一动力生成了社区服务的初步意愿，并在公共部门的赋能下持续发挥力量；“居民回应”和“生产扩散”构成社区服务生产与供给的持续动力，当最终的社区服务成效让利益相关者感受到可喜的社区变化，则极有可能产生激励效应，形成生产扩散。没有初始动力，生产行为难以为继；持续动力不足，生产效果往往欠佳甚至以失败告终。正是在这两种动力的推动下，共同生产活动不断演进和扩散。政社共同生产是一个政社之间相互支持的集体行动过程，案例中的共同生产行为由居民发起，由于政府物质资源和社区人力资源的适时介入，可被称为自下而上的资源保障类型；而实践中，社区服务多由政府提出动议，并发动居民参与，居民和社会力量推动、回应，最终共同完成社区服务，同样会生成良好的政社互动协作，可被称为自上而下的引领发动类型。关于这种引领发动类型的文献较多，本文不做赘述，仅从自下而上的路径探究社区服务中政社共同生产的微观机理。

第二，政府和居民的角色定位对共同生产至关重要。政府可以在自主设置议题后激发和引导居民积极参与到社区服务中，也可以在居民倡议后及时回应、实时跟进，并予以支持，但无论哪一种自我定位，政府并未边缘化，而是承担了提供外部支持的作用。案例发现，政府并不是社区服务生产的核心生产者，但能够在居民共同生产意愿不足和资源不足的情况下，通过正向激励、触媒效应等潜移默化地塑造居民的社区参与需求和共同生产意愿，通过资源赋能消除居民参与共同生产的障碍性因素。从这个意义上说，政府并非直接服务居民，也并非代替居民，而是赋能了居民的共同生产[1]。这就充分体现了基层党建和基层行政力量在社区服务生产中的角色定位和职能转变。另外，居民可以成为社区服务的核心生产者，而非“使用者”“协商者”“表决者”。社区公共服务在本质上应当是由居民共同生产的，一切公共服务都或多或少离不开居民的贡献[6]。社区治安依赖于居民的志愿巡逻和安全防范，社区环境离不开居民的分类督导和定期整治……本案例也证明了居民拥有生产出公共性社区服务和产品的能力。在“外在物质激励”和“内在精神激励”的驱动下，社区居民在社区服务的创议和设计、供给和评价中自愿承担起责任，从社区治理的局外人转变为富有功劳的贡献者，以一种主人公的姿态主导社区服务生产，用亲身行动来促成社区发展模式。

第三，政社共同生产会创造特定的价值结果。政社共同生产建立在政府与公众的互动关系基础之上，是多主体共同形成的行动情境，其中每一个行动者的行为策略的选择与实施都决定了共同生产中价值创造的结果，即只要行动者参与到共同生产的某个环节中，其行为必然会影响服务供给和服务价值。假设服务生产主体之间彼此协调，那么共同生产创造出来的价值结果就会有利于利益相关者，相反，则会出现价值失灵或消极影响。更进一步说，不同类型、规模及不同情境的共同生产也会产生相异的价值结果。因此，共同生产研究必须结合其所面对的服务类型和具体情境来进行分析，万万不能直接讨论共同生产的绝对影响和普遍结果。在本案例中，政社共同生产所创造的价值结果包括私人价值和公共价值[17]维度，共同生产对于政府的私人价值在于：通过非预算支付的公众参与实现了节约公共服务支出，并建立起政府与公众之间的协商沟通和信任网络，获得了居民的高度满意，重塑了回应型政府形象；而共同生产对于公众的私人价值在于，公众通过参与公共服务、影响公共决策的机会满足了自身需求，提升了“生产能力”，也强化了“公民性”[18]和自我效能，还在生产中参与价值创造的进程。公共价值层面，一是通过政府与公众的合作供给，满足了服务本身使用价值的创造需要(服务价值)；二是通过潜在地将部分权力从政府在内的专业生产者手中转移给公众[5]，加强公民社会的能力，并在持续性的生产闭环中溢出积极的治理价值，如社区居民对未来社区建设的持续关注和积极参与。

第四，实现社区服务的“多轮驱动”形态。作为一种促进民主治理的方式，共同生产已经被认为存在于绝大多数的公共服务之中，那么对于公共服务用户和专业服务生产者来说，首要关注的不再是社区治理是否需要它，而是在于如何更好地适应并且有效地管理共同生产。对政府及其他专业生产者来说，其一，政府需要更灵活地做出管理决策，刺激共同生产的活跃度。例如T街道实施的治家类、安家类、靓家类、和家类四方面的自治金项目就是一种灵活的社区治理体制体现。其二，专业生产者需要加强对共同生产的有效管理。随着合作治理模式的出现，越来越多的社区服务开始由企业和社会组织来提供，政府不再是单一的共同生产管理者，还增加了其他服务提供者。在这种多管理主体参与的情况下，需要思考政府、市场和社会如何达成一个均衡的合作模式并形成可持续的伙伴关系，以及各自不同的管理取向和管理机制如何被整合、如何精准对接，从而为共同生产打造广阔的基础。同时，管理者们需要正视共同生产的价值结果，既包括共同生产对公共价值产生的积极影响，也包括消极影响。管理者或组织者可以通过调整共同生产中的影响因素或规范公众的行为策略来维护和保障公共价值，从而溢出有利的公共价值。对居民来说，居民需要充分挖掘自身的参与能力和动员潜在的社区社会资本，同时也要保持与政府及其他专业生产者的有效沟通和协作。