PDCA循环理论下政务服务窗口标准化研究——基于长三角10个城市政策文本的内容分析

高丽虹，张骄云

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601)

随着“放管服”改革工作中服务标准化理念的不断普及和推广，政务服务窗口标准化建设已经成为各级政务服务中心开展服务管理化的“标配”[1]。2021年10月10日，中共中央、国务院印发了《国家标准化发展纲要》，并发出相关通知，要求各地方政府部门结合实际认真贯彻执行。标准化作为一种重要的管理工具，不仅为政府自身的改革提供了科学的思路，也为服务型政府的建设提供了一种具有可操作性的手段[2]。引入标准化原理与方法，可以有效解决政务服务窗口工作中的问题，能够加快规范线下窗口发展，提升服务质量[3]。现今，全国各级政务大厅都在开展标准化实践，将标准化管理技术和政务服务窗口的实际发展相结合，力求提高政府行政机关办事效率。2019年，为贯彻落实习近平总书记关于“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”重要指示精神，由上海牵头，江苏、浙江、安徽三省集中力量，积极探索长三角地区跨区域通办和数据互通共享的方式，共同确定线下专窗工作机制和标准，在各地政务大厅布设线下专窗办理点，业务上进一步强化工作机制保障，实现跨省异地可办[4]。本文以我国长三角地区10个城市关于政务服务窗口的政策文本为研究对象，通过对2019年至2021年的政务服务线下政策进行系统搜集，筛选出27个政策文本。通过文本分析法中的“内容分析”来构建政策文本分析框，从“计划”“执行”“监督”“运行创新”角度梳理和明确“内容分析”的基本方向，以期发现存在的问题，从而提出针对性的改进建议。

一、政务服务窗口标准化现状

(一)长三角政务服务窗口政策文本

在长三角各市政府官网搜集，按照以下原则对政策文件进行筛选：一是政策制定的主体为长江三角洲地区的上海市、南京市、宁波市、合肥市、扬州市、镇江市、台州市、丽水市、亳州市、黄山市共10个地方政府及部门；二是文中所研究的政策文本的政策内容与政务服务窗口紧密相关，应能明确体现出促进窗口标准化的举措；三是为了保证政策研究的及时性、完全性和信息相关性，选取范围为2019年至今的政策文件以探讨政务实体大厅窗口标准化的建设情况。鉴于国务院办公厅已颁发了三个相关文件：《关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》和《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，并被长三角各地方城市转发，因此在表格中均未列出。政策文本形式包括通知、意见、规划、办法、方案等，最终获取有效文本27份，如表1所示。

表1 长三角政务服务窗口管理政策文件

(二)长三角政务服务窗口政策文本的内容比较分析

通过对27份政策文本内容的深度分析(见表2)，10个城市在政务服务窗口上的主要成效归纳如下：

表2 10个城市政务服窗口政策文本对比

1.服务质量明晰化从功能性、实践性、安全性等方面明确窗口人员的各项服务质量要求[5]。综合建立首问负责制、岗位责任制、失职问责制、建立联席会议制、办文办事限时制、疑难杂事项联合会办机制等规范要求，以及推行7×24小时政务服务、“微笑服务”和“亲情服务”、开展“全域办”代办服务模式、拓展延伸政务服务、绿色通道等服务方式。

2.运行机制程序化对窗口办理的服务事项流程和要求逐一进行优化，对名称标识、服务标准、信息公开、办理平台、服务规范、业务手册、行政审批流程及监督投诉渠道等内容进行规范和统一，编制办事事项清单、办事指南以及窗口智能化管理。同时，合理设置功能区域，突出“联”字，发挥多窗口串联、并联事项实行协同办理的优势，推动“一件事”线下全流程办理，规范审批程序、简化办理流程，材料共享应用，提高办事效率，实现“一件事一次办”。

3.人员队伍专业化加强窗口人员队伍建设，探索窗口人员职业化改革。一方面，要求窗口人员认真执行工作标准，不断学习和积累经验，做到熟知专项业务和操作规程，业务精通，提高整体服务工作人员的服务水平，塑造窗口新形象；另一方面，进一步完善复合型窗口人员的工作标准，开展日常培训，完善“高精尖”技能人才培养计划[6]。

4.服务评价科学化依托政务服务平台统计分析功能，建立窗口月评办法、年度考核办法，日常监控建成体系；拓宽监督渠道，建立内部组织机构和外部群众力量相结合，以政务服务“好差评”制度为标尺，提高12345热线事项的响应率、办结率和满意率。在事项办理完成后积极主动引导办事群众的评价工作，如实记录群众反馈的意见，定期对各单位执行情况进行综合考核，提升服务满意度。

二、政务服务窗口标准化实施中的困境

虽然政务服务窗口标准化工作取得一定成效，但由于政务服务工作本身的复杂性和标准化工作的特点，标准化工作仍面临一些困境。

(一)计划层面：政务服务标准化体系供给不足，缺乏政务信息共享标准

建立完整的政务服务标准化体系，才能在窗口服务过程中将资源配置、服务方式、办事流程等有关方面有效结合起来，使服务效果达到最佳[7]。目前，基于国家相关政策，各个地方城市均在制定文本过程中涵盖政务服务体系，强化服务规范和标准化，以引导相关工作人员做好质量保障等相关工作。例如，扬州市、丽水市、宁波市和亳州市完善四级政务服务体系，推动更多政务服务事项办理向市(区、县)、镇(街道)、村(社区)延伸下沉；上海市、台州市和亳州市依据自身实际情况，制定了符合本市政务服务中心标准化管理办法，统一全市规范名称和标识，实现高频政务服务办理100%；合肥市、亳州市建立动态调整机制，可以及时整合部门资源，做到统筹协调，共同推进。目前政务服务标准化体系大多缺少子系统设计，没有制定和公开政务服务中的窗口标准化体系，其覆盖范围也不全面。各地方政务大厅根据本地需求建立独立的政务服务标准体系，导致窗口标准化管理分散、办事事项标准不一致的现象较为普遍。此外，各地标准化体系的构建赶不上实践的脚步，乡镇便民服务中心窗口标准化体系的内容较为简单或零散，没有实现四级联动的政务服务模式，制约了各地方政务服务窗口工作中政务信息的共享和融合，不利于政务服务窗口标准化的开展。

随着“放管服”改革持续深入，统筹规划政务服务窗口标准化体系建设工作，以线上开放、共享、融合的政务平台数字化辅助线下政务服务窗口标准化运行是10个城市政务服务中心升级的趋势。然而“互联网+政务服务”的进一步推进，政务服务线上线下融合出现问题，部分业务线上线下未能互通，不同渠道和不同载体办事标准不统一、业务系统数据重复录入、信息更新不同步的现象普遍存在，甚至在许多政务服务上出现分歧。部分地区造成线上线下无法统一受理，线上线下办理进度无法同步、资料无法复用，造成手续办理缓慢的问题，使得公众办事时不能方便地在线上和线下之间“无缝切换”[8]。

(二)执行层面：配套服务挖掘欠缺，“一次性告知”制度未彻底实施

在新形势下，政务服务窗口标准化建设本身是一项复杂而系统的综合性工作，标准化实施在广度和深度方面都存在一些不足。从广度方面来看，目前，大多数是城市相继推行“一件事一次办”“一窗综合受理”措施，将原本需要经过多个部门、多个环节办理的事项，经过环节优化，逐步实现全流程办理。上海、亳州市、黄山市提出了7×24小时随时办政务服务，服务窗口持续开展节假日、休息日错时延时和预约服务，以满足错峰办事需求，提供不间断服务。此外，政务服务中心配备一些自助设备，并通过线上服务门户、移动小程序、微信公众号等平台拓展在线掌上办理[9]。伴随着线上政务平台的出现，由于老年人等特殊办事群体多半不会使用自助设备，导致实施效果不佳。智慧政务的到来，虽然使得公众参与政务服务窗口的渠道与方式多种多样，但有些地方的政务公开仍然仅限于单方面发布新闻公告、民生热点等信息，并没有关注公众的需求，很难站在公众的角度去考虑，缺乏与公众之间的互动交流[10]。

从深度方面来看，群众的办事体验大幅度得到提升，门难进、脸难看的情况少了，办理业务排长队的事件也少了。如今人们的办事焦虑是某件事项从流程上看似实现了一次性办理，如南京、合肥、扬州、镇江、丽水、亳州、黄山政府有关部门推出了“一件事一次办”“一站式”举措的承诺，但从实际效果看却并非如此。办事群众和企业因申请材料不全等问题，“多次跑腿”并不少见，办事群众如果未实现“一件事”集成办理，就会产生挫败感。

(三)检查层面：反馈意见重视不够，未形成联动的监督考评机制

政务服务窗口标准化工作既是一个多因素相耦合的过程，又是一个多层次相协调的活动，决定了社会公众共同监督的必要性[11]。目前长三角各地方政府推出的“好差评”制度、12345投诉热线、“互联网+监管”等考核方式，充分发挥公众的力量，对窗口工作人员制定规范化、标准化的考核。例如各地方根据本地区的特点和优势创建了新的考核机制，如合肥市和镇江市的办件回访制度，实行差评核实整改和整改回访，切实提高群众和企业满意率；亳州市设立了APP互动专栏，围绕教育、医疗、就业、交通、住房等重点板块，打造具有地方特色的办事移动前端；丽水市实行年度考核办法，提高窗口人员队伍素质，促进各项工作的开展。经过近几年的发展，国家越来越重视政务服务窗口监督制度的效果与公布，公布的内容和数据也逐步得到更多公众的认可。但是，好差评制度和12345热线主要反映了被服务群众对办件的服务体验，侧面反映了窗口工作人员的服务态度，而对办事事项的效率和质量没有明确相应的考核指标。目前许多政务服务工作的监督仍是结果导向为主，忽视了过程管理是推进标准化工作重要的管理和监督方式。一方面，一线窗口工作人员有着最直观的感受，也是最具发言权的主体，但目前关于他们提出的建议和意见的收集、采纳方式，既没能形成常态，也没有足够引起重视；另一方面，工作部门忽视了考核之后的问责，监督结果并没有运用到窗口工作人员的实际绩效考核中，无法对窗口工作人员进行有效激励，导致监督所承担的功能无法充分发挥出来。

(四)行动层面：窗口标准化持续改进周期缓慢，缺乏专业性培训

政务服务窗口标准化的创新深度和持续改进有待增强。近几年，为了达到长效提升服务质量的目标，长三角10个城市根据自身实践进行探索并推出了特色服务。比如，宁波市、台州市、丽水市推行了政务服务2.0，推动2.0平台与共享平台、部门业务系统的数据库信息整合，提高共享数据质量，保障系统操作稳定性、数据推送实时性；南京市开辟了特色事项“一栏通”工程、“一链通”，增加可办事项，搭建网办入口，做到政策事项可阅、可问、可办、可评，真正让办事人“找得到、看得懂、办得快、可监督”；合肥市开展“效能建设提升年”活动，加强服务效能建设，达到工作作风持续改进，办事效率明显增强，服务质量明显提高的目的。但这些政务服务尚处在探索阶段的运行模式，窗口标准化的持续改进速度缓慢，导致部分的标准化内容跟不上办事群众的实际需求。

政务服务窗口作为政府服务群众和企业的重要载体，标准化建设内容多样，涉及到工作职责方面的调整，工作人员的办事能力和服务态度是标准化工作取得高质量的关键。现阶段，我国政务服务窗口工作人员不断增长的专业知识与整体素质已不能满足办事群众的需要，对工作人员的业务技能提出了更为严峻的要求[12]。一方面，基层窗口工作人员对窗口标准化的理解不清晰，认知存在偏差，无法真正推进标准化建设，致使政务服务窗口标准化的成果大打折扣。然而相关部门并没有为窗口一线人员提供充分的帮助与支持，没有安排参加相关的课程学习或培训，这就导致政府政务中心窗口工作人员的整体素质未见明显改变，因而无法保证标准化工作的纵深发展。另一方面，一线工作人员并未在实现标准化的要求和改进流程的实用性过程中发挥主观能动性，导致工作积极性不强，缺少实现创新改进的动力，影响了窗口标准化持续改进的周期。

三、PDCA循环理论下政务服务窗口标准化的措施

(一)PDCA循环理论的概念及政务服务窗口标准化PDCA模型搭建

PDCA循环理论是通过计划(Plan)—实施(Do)—检查(Check)—处理(Act)的循环方式进行科学管理的一个通用模型[13]。在全面了解窗口标准化工作中，发现其程序流程完全契合PDCA循环理论框架。根据PDCA循环模型，将政务服务窗口标准化分为四个环节(如图1)：P(制定政务服务窗口标准化体系框架)、D(组织实施，贯彻落实方案)、C(对标准实施过程的监督检查)、A(反馈评价)。在PDCA循环过程中，政务服务窗口标准化工作从计划、实施、检查、反馈等不同阶段提高服务质量，构建以标准体系为核心、以过程控制为保证、以持续改进为保障的框架来提升窗口质量，做到高效分析，全程监督，逐步改进的循环过程。

图1 政务服务窗口标准化PDCA循环理论模型

(二)PDCA循环理论下政务服务窗口标准化的措施

1.统筹窗口标准化体系建设，促进线上线下融合(Plan)按照GB/T 32170-2018《政务服务中心标准化工作指南》系列标准、GB/T 13016-2018《标准体系构建原则和要求》、GB/T 32170.2-2015《政务服务中心标准化工作指南第二部分：标准体系》等国家相关政策，参照国家标准和资料[14]。同时，充分以标准化科学性、系统性、前瞻性为原则，建立以通用标准体系为基础，以服务提供标准体系为核心，以管理标准体系和岗位工作标准体系为支撑的覆盖政务服务全过程的标准体系总体框架如图2。其中服务提供标准分体系(见图3)分为服务规范和服务提供规程两个部分，服务规范子体系是对服务的规范性作了明确规定，服务提供规程子体系是明确提供服务的方法手段、环节和操作规范等。岗位工作标准分体系(见图4)则明确各个工作岗位的职责标准，达到岗位权责明确、工作标准的精细化目的[15]。

图2 政务服务体系总体框架示意

图3 政务服务提供标准分体系结构

图4 政务服务岗位工作标准分体系结构

政务服务标准化的进一步发展应做好统筹规划，根据现有的政务服务标准化体系，政府部门积极推动运行实施，将窗口标准化模式实现常态化运行，进一步融合该地方的经济发展实际和发展趋势，完善市、县、乡镇(街道)、村(社区)四级政务服务体系，明确镇、村权责清单，为五级政务服务体系规范化提供有力的支撑。同时，在本级政务服务的权责范围内，有机融入实践创新做法，结合长三角其他地区的窗口标准化工作成熟经验基础上，开展政务服务窗口标准化的培训工作，在实现国家标准落地的同时，形成具有地方特色的服务标准。建议国家相关机构紧密结合“互联网+政务服务”建设要求，编制独立的政务服务窗口化标准体系，为解决窗口管理分散、数据共享不畅通、业务协同不足等问题提供标准化技术支持。此外，紧盯新格局下政务服务领域的社会发展需求，积极调动各类有效技术，探索构建“互联网+窗口+标准化”“标准化+定制化”等政务服务新模式，推动政务服务窗口标准化、信息化、数字化融合发展，及时掌握各类政务服务标准动态，推进信息互联互通，实现线上线下有机融合。同时，加强线上线下协调联动，实现线上线下功能互补、全过程监督，构建实体政务中心、网上平台、移动客户端、自助终端等多种形式相互结合、相互统一的政务服务平台，真正实现线上线下一体化，实现群众的多途径需求。

2.保障流程标准化举措实施，创新窗口服务方式(Do)标准化工作的生命在于执行，在做好政务服务标准化体系设计的基础上，强化组织实施，建立科学配套的措施来保证服务工作的有序运行显得尤为重要。首先，为适应互联网技术的发展趋势，按照“惠民、便民、利民”原则，在政务中心开设政务公开“查阅点”，将标准化的办事指南向公众公开，强化政府部门各项事项的公开透明度，使得受理、登记等办理流程规范化，为群众提供便利的办事环境，促进政务服务的速度提升；其次，将不同部门、不同层级的事项关联整合，开展“四减一提升”专项活动，减少材料、缩减时限、精简办事流程、下放审批事项，并且以最有效、最广泛、最直接的传播方式和形式进行公开，优化窗口服务流程，切实让群众省事省力，提升服务质量；最后，全力打造政务服务窗口标准化，积极推进“标准化+一站式”办理服务。政务服务窗口的服务目标是让企业和群众更好地感受到就近办、自助办的便利，真正实现“办事不出区”“出门即办理”，继续梳理与企业经营、群众工作、百姓生活最密切的“高频刚需”政务服务事项，改进服务态度，将更多的特色服务事项接入政务服务统一平台，推动政务服务提质增效、营商环境持续优化、经济社会发展活力迸发。

随着社会的高速发展和人们生活水平的迅速提高，不断创新政务服务窗口方式，探索窗口服务升级方式是需要不断探索的。一是深化“一窗式”综合受理，对大厅窗口进行整合优化。明确工作任务、目的、程序及要求等，优化经办服务流程，实现“一门、一窗、一网”的服务模式，不断提高服务效率。二是开通特色服务。开通为退伍军人、老弱病残等弱势群体提供“绿色通道”等服务。在政务服务窗口专人、专事、专办，全流程、全方位精准对接跟进指导，精准对接群众的需求，大幅提高办事效率。三是开展上门服务。创新方式，实地考察，建立联系沟通机制，对企业和群众开展上门服务，切实帮助企业落实好安全生产环境，对难度大、专业要求高的服务项目进行专门协调。

3.强化窗口服务监管标准化，提升窗口服务水平(Check)强化标准化监督考评机制，以定期化、可行性、规范性原则对标准化应用工作进行监督，避免形式化的考核评价[16]。一是完善人员监管标准化工作组制度，将监管标准化纳入政务服务窗口一线人员必备技能，“统一业务手册、统一操作流程、统一监管文本”，在时间上实行年、季、月的综合实效评价考核方式，做好工作组各项日常工作和期满考核评估工作，优化政务业务服务的计划实施、监督检查等具体程序，让业务更加规范高效；二是鼓励政府部门申报政务服务中心标准化试点，围绕实现制度与标准互通、标准化与信息化互融、标准化与业务工作互促、宣传与评估监督互补等课题，探索形成“一统五化”即加强全市政务事务标准化区域统筹，推进政务服务窗口的一体化建设、规范化管理、常态化运行、持续化改进、联动化工作的监管模式，基本实现监管标准化规范业务、优化流程、节约成本、提升效能的目标；三是强化监督考核结果的作用，将窗口标准化的运行过程都纳入绩效考核范畴，将最终考核结果作为晋升、薪酬待遇、监督等方面的有力依据，以引起工作人员对绩效考核的重视。对于实行的监督制度，建立责任追究机制，按照谁接件谁负责的原则，做好不满意件的处置、回访，将群众不满意、不答应、不高兴的服务事项作为重点工作，积极研究处置对策，解决群众难题，坚持不满意闭环处理。

总而言之，标准化管理体制必须配有良好的监督机制，即标准执行是否有效实施、阶段性结果是否达标。通过标准化建设，优化服务窗口在实践中形成的一系列行之有效的工作运行机制，实现一切程序有监督，一切控制有标准，征求广大群众的意见，保证服务水平的持续稳定。

4.加强窗口岗位工作标准化，持续改进标准体系(Act)窗口服务工作作为需要密切接触群众的一线服务岗位，工作人员是政务服务的具体执行者。依托《行政办事员(政务服务综合窗口办事员)国家职业技能标准》，对政务服务人员开展职业技能人才培养，并对其进行职业技能等级认定资格工作，立足于窗口人才队伍建设。在培训目标上，提升工作人员对政务服务窗口标准化的认知，保持应有的专业素养和职业道德，探索开展新就业形态技能提升培训；在培训内容上，增加党史国情、法律法规、职业道德、专项知识和公务礼仪等方面的课程学习，进行定期业务技能和沟通艺术等培训教育以提升岗位技能，帮助他们熟悉工作内容，提高工作的抗压能力、应对能力和针对各种疑难问题的处置能力，增强服务本领，提升窗口工作效率；在培训管理上，建立完善的人员管理制度，需要适当引入竞争机制，定期评定优秀人才，积极拓宽晋升渠道，激发窗口人员学习的动力，对于评比不合格的工作人员调离窗口岗位，为建设良好的窗口人员队伍提供保障。此外，在优化政务服务资源整合方面，复合型窗口越来越多，窗口职责的不断变换，应按照标准化要求完成向服务对象承诺的服务。

政务服务窗口标准化不是静止的，而是动态演进、不断完善的[17]。针对标准化实施检查和自我评价过程中发现的问题进行持续动态改进，以期达到最佳整改成效。因此，在进行政务服务窗口标准化工作时，事前制定实施任务、达标要求，实施中加强检查、监督执行。根据PDCA的工作模式，监督考核不是最佳目的，应该重视考核后问题的改进。一方面，实施标准体系的动态调整，不断适应新形势。完善窗口监督反馈机制，并将评估结果与绩效考核相关联，保障标准化机制与时俱进，在区域范围内形成政务服务的“PDCA”闭环模式；另一方面，持续创新创优，争创特色政务服务品牌。实施政务服务窗口标准化，应当以完成国家级标准化任务为起点，完善顶层设计，培育形成一批优秀的政务服务品牌，促进政务服务窗口标准化水平整体提档升级。

窗口作为实体大厅的载体及与群众面对面交流的重要平台，代表着政府的作风和形象。窗口工作的最终目标是通过与群众的面对面交流得到认可与支持，服务质量好坏将直接影响到公共服务水平的提升与否，是政风建设的重要体现。政务服务窗口标准化建设任重而道远，只有牢固树立标准化理念，搭建以法律法规政策文件为指导、组织机制建立完善为保障、标准化管理为支撑的PDCA循环理论的策略模型，引领政府管理创新，铸造更好的特色政务服务品牌。要坚持以人为本的工作理念，积极推进政务服务窗口标准化、规范化建设，努力提升政务服务窗口服务质量和水平，积极探索，大胆创新，全面展现新时代政务服务新形象。