基层痕迹管理异化的弊症、成因与矫治

〔摘要〕 在实践中，痕迹管理一旦过分强调留痕而不重实绩，就必然会异化为“痕迹主义”。基层痕迹管理异化通常表现出本末倒置、官僚做派、苛求本本、虚假充数等弊症。基层工作中的功利主义倾向、层层加压式管理、“唯痕化”考核方式、种类繁多的督查检查等因素是导致基层痕迹管理异化的现实成因。要想有效矫治痕迹管理异化弊症，亟需坚持以“实绩论英雄”的工作导向，切实为基层留痕降压减负，设置系统科学的督查考核体系。

〔关键词〕 基层治理;痕迹管理;“痕迹主义”;矫治

〔中图分类号〕C933 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）03-0067-04

近年来，为了提升治理效能和强化对下级的监管考核，政府不断创新治理手段，在基层治理中大力推行痕迹管理。痕迹管理就是借助文字、表格、图片、音频、视频等材料对一切工作进展、落实情况进行记录、留存，从而为日后考核、查证提供必要依据的一种治理方式。痕迹管理作为过程管理手段运用于基层治理中，在压实工作责任、推动工作进度等方面发挥了积极作用。但在实践中，部分基层单位、党员干部为追求留痕刻意放大材料效用、忽略实绩的做法，使得痕迹管理异化为走形式的“痕迹主义”，从而不仅严重影响了工作的实际效果、耗时耗力，也对党和政府的形象造成了负面影响。因此，深入剖析痕迹管理异化的弊症、成因，并探寻其矫治良方，有助于为推进基层治理体系和治理能力现代化提供理论思考和现实镜鉴。

一、基层痕迹管理异化的弊症

（一）本末倒置，唯形不唯实

基层的工作千头万绪、琐细繁杂。上级的各种政策、指示等最终需要基层去落实。政令落实得如何，执行的效果怎样，直接拷问着基层干部的实干精神。痕迹管理的本意在于细化责任、突出落实。但痕迹管理一旦异化，就会走样变形，非但不能有效解决基层责任问题，反而会演变成新的形式主义，进而背离群众利益、败坏工作作风、污染政治文化。如在某基层单位，几名工作人员为达到上级部门的痕迹管理要求，大部分工作时间都用于撰写、汇总、整理各种材料，承受着高负荷的工作压力和巨大的心理压力〔1〕。这种重“写的”轻“做的”、重“纸面”轻“实际”、重“材料”轻“实绩”的异化的痕迹管理，除了迎合上级检查以及给基层带来严重困扰之外，没有任何实际意义可言。而且长此以往，基层工作中的实干精神将会被形式主义所取代，造成工作上主次不分、本末倒置。

（二）官僚做派，唯上不唯下

官僚主义这一官场顽疾历来为干部、群众所厌恶，其表现形形色色，但就其本质特征来说，则是脱离群众、脱离实际。基层痕迹管理倘若异化，那么上级到基层检查就会仅以痕迹材料论英雄，忽视实绩评判，而基层就会为得到上级的肯定和表扬，刻意求痕和留痕，从而形成自上而下都紧盯痕跡材料，遗忘了为人民谋幸福的初心，这其实也就是官僚主义的新变种。而这种新形式的官僚主义之所以大有市场，就在于各级“检查考核名目繁多、频率过高、多头重复”〔2〕。在面对这些检查考核时，一些基层干部为了在上级面前充分展示自己的工作政绩，就将大量时间和精力用在保留工作痕迹上，如把材料做得整整齐齐、漂亮完美，却没有全身心地投入到帮群众解决实际难题上。这种“上眼皮肿”的唯上主义，与实际格格不入，与群众期盼相去甚远，违背了我们党的实事求是原则，败坏了党风政风。

（三）苛求本本，唯迹不唯绩

在基层工作中，倘若痕迹管理中有了教条主义，就会出现“唯痕迹”“唯本本”至上的现象，即一切工作都围绕痕迹来展开。无论是涉及检查、考评等基层治理绩效工作，还是关系到基层干部奖优罚劣、晋升提拔工作，都依靠痕迹材料来判定。在此过程中，不可避免地会给基层干部造成一种错误认知，即只要将材料准备得完美无缺，检查考评就可以顺利过关。而至于实绩如何、群众满意不满意则退居次要地位。不少基层人员对此心生不满也无可奈何〔3〕。因此，基层一切工作如果都追求本本的教条式痕迹管理，极易催生出“唯痕迹不唯实绩”的扭曲绩效观，如不及时加以矫治，不但会引发基层干部的职业倦态和无力感，而且会导致虚浮不实之风的蔓延。

（四）虚假充数，唯痕不唯真

痕迹管理的初衷是以“迹”证“绩”、以“迹”促“绩”，即合理利用痕迹来促进工作规范的完成和工作目标的实现。痕迹管理的靶向功能，能够把工作的每一个环节和步骤都简化为可视化的痕迹，不仅有利于量化工作信息以进行绩效考核，而且有助于上级对基层工作实际情况的了解和管控，更能减少基层治理中的工作扯皮、相互推诿和随意化等问题。但在实践中，一些地方把痕迹管理手段当作目标，以“痕”显绩、以“迹”论功，导致部分基层干部求“迹”心切，没有把心思完全投入到工作质量和真实业绩上面，更有甚者想方设法制造虚痕、假痕来应对。如某地组织部曾要求各乡镇在短时间内上报党员入党档案留存情况。由于时间紧、任务急，各乡镇工作人员只能赶紧给各村打电话询问情况，然后通过估算数据，紧急“造”出材料以应付上报〔4〕。这种“虚功实做”“假功真做”、以虚假充数的现象，正是痕迹管理异化为唯痕不唯真的“痕迹主义”所致。这种刻意追求“痕迹”、严重违背实事求是原则的走样痕迹管理，实质上是新变种的形式主义，必须及时予以根除。

二、基层痕迹管理异化的现实成因

（一）功利主义倾向

事事求痕、处处留痕，为留痕而留痕的异化痕迹管理，虽然发生在基层，但根源在于有的部门对中央精神理解不透、机械执行，其直接诱因是急功近利、利我优先的功利主义倾向。功利主义倾向是痕迹管理异化的内在动机。在基层工作中，一些热衷于留痕、唯痕的干部，往往在工作中坚持以“利我”为中心，将“为了谁、依靠谁、我是谁”的初心抛之脑后，成为了精致的利己主义者。功利主义倾向通常使得基层痕迹管理走样变形，主要表现为以下几种形式：一是表演性留痕，即为了应对上级检查、考评等工作，以形式要素代替工作内容，把无形的工作细化为各种可视化材料，刻意追求时时、处处、事事的留痕。二是求胜性留痕，即为了追求工作上出彩，争取上级的重视和认可，在留痕迹、造材料上可谓用心良苦，如材料数量堆积如山，材料内容环环相扣，材料形式华丽精美等。三是自保性留痕，即为了规避上级检查或考核时没做好、不过关、被问责的风险，一门心思留痕甚至不惜造痕，设法蒙混过关以求自保。总之，功利主义倾向导致痕迹管理异化为“求痕主义”“唯痕主义”等，不但损害了基层政府形象和公信力，还严重挫伤了基层干部干事创业的热情。

（二）层层加压式管理

近些年来，随着我国行政管理体制改革的不断深化，基层工作问责的形式也越来越多，如一票否决、党政同责、“一把手”主责等，这使得一些基层干部压力倍增，唯恐担责、不敢作为的心态愈益明显。部分上级政府及其职能部门又通过各种责任书，把原本应由自己承担的责任下放压实给基层，于是“层层责任书”就变成了上级部门的“免责单”，基层则成为责任不可再向下传递的“最终责任承担者”〔5〕。在责任推卸不了、任务压力异常繁重、人力财力资源有限的条件下，“痕迹主义”就成为相当一部分基层领导的护身符，因为只有通过留痕、“留迹”甚至制造虚痕、假痕，在纸面上呈现出工作已完成，才有可能免于被上级追责。总之，在“上面千条线，下面一根针”这种治理形态下，基层承受来自上级传递的层级压力和责任越大，痕迹管理异化为“痕迹主义”的现象就会越突出。

（三）“唯痕化”考核方式

在基层工作中，推行痕迹管理的目的在于规范其工作方式和方法，便于上级实时掌握其工作动态。但为何在实践过程中发生异化了呢？一个非常重要的原因就是放大了痕迹的考核效用，即没有将痕迹管理作为考核的辅助手段，而是将其上升为评判干部工作好坏的主要考核方式。而这种过分夸大痕迹效用的“唯痕化”考核，使上级部门在考核基层工作时尤其注重“数据全不全”“材料美不美”，进而将材料的精美、翔实与否作为直接评判干部工作好坏的标准。不合理、不完善的“唯痕化”考核方式，势必导致以痕迹论英雄、凭台账判优劣，而不看“实效”好不好、“真绩”有没有，使得中央的规定在实践中走形变样。

（四）種类繁多的督查检查

基层痕迹管理有利于上级对基层工作的实时督查，从而保障上级政策、任务等在基层的落实落地。这一管理方式如果在基层治理中运用得合理得当，不但能起到规范基层工作方式、推动基层工作进度的作用，而且能大大提升基层工作效率。但倘若要求基层事事、时时、处处留痕且随叫随应，则容易在基层干部中产生上级对其工作不信任的心理。在现实中，为了实现预定工作目标，一些上级部门没有考虑到对基层具体工作方向的引导和给下级所必要的自主决策空间，反而是采取行政命令等方式给下级施压。而一些基层单位为了应对上级部门种类繁多的检查或考评，既想倾心竭力抓实干创实绩，又受条件、精力等限制常常心有余而力不足，便将功夫下在立文案、统数据、整图表等表面工作，有的甚至在业绩上注水弄虚作假，久而久之导致痕迹管理异化现象日益严重。

三、基层痕迹管理异化的矫治方略

（一）坚持以“实绩论英雄”的工作导向

基层工作无小事，其直接关涉群众的切实利益和党的路线方针政策的有效贯彻落实，因此不管是上级领导干部还是广大基层干部，都要用大局和长远的眼光看待政绩，坚持“以人民为中心”“以实绩论英雄”的基层工作导向，沉下身子、静下心来围绕解决基层现实问题开展工作，多谋对群众有利之事。为此，一方面，上级领导干部要发挥好示范效应，坚持以身作则、以上率下。上级领导干部要放下架子深入基层一线开展专题调研、明查暗访，以真正摸清和掌握基层干部工作的真实情况和实际问题，从而将“实绩”“真绩”作为评判基层工作好坏的标准，而不是只凭文案、图表、影像等可视化留痕材料去甄别基层工作的优劣。唯有如此，才能真正防范基层工作中的虚痕、假痕等现象。另一方面，基层干部要真正回归基层，做到“不唯上”“不唯痕”，“只唯实”“只唯真”。这就需要基层干部下定决心从做文案、造材料、秀文笔的“痕迹主义”中脱离出来，切实将自己的时间和精力用到真抓实干上去，真正倾全力为群众办实事、解难事，从而最终以“实绩”赢取群众口碑、接受上级检阅。

（二）切实为基层留痕降压减负

工作留痕作为一种监督管理措施，能够在一定程度上倒逼和鞭策干部积极行动、尽职尽责。因此，科学适度的留痕是检查工作过程真伪、治理干部懒政、提高工作质量的有效途径。但是，基层受“人少事多”现实状况和客观条件的掣肘，“5+2”“白加黑”“晴加雨”已是其工作常态，如果硬要时时、事事、处处留痕，为留痕而留痕，必然会使痕迹管理异化成歪风邪气，滋生形式主义和官僚主义，给基层徒增压力与负担。为此，上级部门要让“痕迹管理”回归本真，在基层治理中体现出其人文关怀和为民情怀，做留痕“减法”，兴实绩“加法”，这样做不仅可以减轻基层的工作负担和压力，而且可以刹住基层 “只唯上”“只唯痕”“不唯实”的不良风气。

（三）设置系统科学的督查考核体系

实践中，要使基层痕迹管理不跑偏、不变形，设置系统科学、务实多样的督查考核体系尤为重要。为此，一是要将明察和暗访有机结合，务求“实绩”。上级的督查考核过于频繁不仅加重基层负担，迫使基层干部为应对考核而“唯痕”为上、全心“造痕”，而且不全、不真实的痕迹信息也难以达到应有的考核效果。因此，可采取不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同、直奔基层、直插现场等方式，这样既可以减轻基层负担，也可以在第一时间了解到基层干部的实绩、基层工作进展的情况以及人民群众的诉求，从而依据更真实、准确的信息作出决策。二是要做到“考人”和“查痕”双管齐下，务求“心绩”。要强化对“人”的考核，即考察基层干部在服务群众、真抓实干上是否“上心”“沉心”“倾心”，到底干了哪些实实在在的工作，解决了哪些现实难题，在群众中口碑如何;要进行适度的“查痕”，即把痕迹考核不仅作为考核基层干部工作过程的监督，也作为考核其工作成效的监督。三是要将“内考核”和“外评议”紧密结合，务求“真绩”。一般而言，行政督查考核总是在系统内部进行，而且是一级一级往下的考核，其透明度不高，容易使下级“只唯上”，即只管上级感受，不顾群众诉求，有时甚至为了获得上级肯定和认可而不惜弄虚作假。因此，督查考核基层工作，除了要加强“内考核”之外，还应扩展“外评议”，从而让群众参与到考核之中，促使基层干部“向下看”，及时回应群众期盼和诉求，克服工作中虚假充数的“痕迹主义”〔6〕。

（四）为基层干部担当作为保驾护航

正如前文所述，基层痕迹管理异化虽然源于一切以痕迹为中心，监管、考核、绩效观等方面存在的问题，但上级部门与基层单位之间信任感的缺失也不容忽视。就上级部门来讲，为了督促基层单位完成预定工作目标，使绩效考核内容更加具像且有章可寻，采用了痕迹管理这一工作方式;就基层单位来讲，因为担心自己干的工作、付出的努力被上级忽视，而使出浑身解数留痕。因此，要切实改变上下级之间的“唯痕论”认知，就必须为基层干部担当作为保驾护航。为此，一方面，上级部门要对基层单位给予充分信任，支持基层干部为群众办实事、解难事，包容基层干部在工作中出现的无意过失和探索性失误，大胆任用勇于担当、敢于负责、真抓实干的基層干部，而不要过分依赖“痕迹”标准简单地向基层压责任，以留痕多寡好坏评判基层干部工作的优劣;另一方面，基层干部要充分相信上级领导干部考察评判干部工作的公平公正性，坚信自己努力工作留下的“实痕”、干出的“实绩”一定会被上级了解和重视，也最终会具体化为丰硕的成果。

〔参 考 文 献〕

〔1〕段官敬.莫让痕迹管理加重基层负担〔EB/OL〕.（2019-01-14）.http：//theory.people.com.cn/n1/2019/0114/c40531

-30526136.html.

〔2〕习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调 严把标准公正用人 拓宽视野激励干部 造就忠诚干净担当的高素质干部队伍〔N〕.人民日报，2018-11-27（01）.

〔3〕邢成举.痕迹管理异化与脱贫攻坚中的目标转移〔J〕.贵州社会科学，2019（06）：134-140.

〔4〕警惕！“痕迹主义”在基层流行，已成形式主义新变种〔EB/OL〕.（2018-07-26）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0726/c64387-30172169.html.

〔5〕 颜昌武，杨华杰.以“迹”为“绩”：痕迹管理如何演化为痕迹主义〔J〕.探索与争鸣，2019（11）：111-121.

〔6〕黄贵辉.“痕迹主义”的衍生逻辑及治理路径——基于政府绩效管理视角分析〔J〕.治理现代化研究，2020（04）：60-64.

责任编辑 徐 芳

〔收稿日期〕 2022-05-08

〔基金项目〕 国家社会科学基金项目（20XKS022）。

〔作者简介〕 罗展鸿（1965-），男，江西德安人，桂林航天工业学院马克思主义学院院长，教授，主要研究方向为思想政治教育与基层治理。