数字经济助力双循环新发展格局的现实困境与创新路径※

○张静

珠海城市职业技术学院 广东珠海 519090

引言

新冠肺炎疫情冲击与国际局部逆全球化趋势影响下，我国经济进入提质增效、结构调整的关键期。是以，形成双循环新发展格局成为推动中国经济可持续发展的重点内容。2020年4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上强调，要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要加速构建以国内大循环为主体、国内国际双循环互促的新发展格局。2022年4月10日，《关于加快建设全国统一大市场的意见》公布，其中指出要以加快建设全国统一大市场为抓手，推进双循环新发展格局构建。

伴随全球步入数字化时代，数字经济凭借高渗透性、边际效应递增性等优势，打通生产、消费、分配及流通几大环节，在激发国内经济增长潜能的同时，有效提升对外开放水平。2021年中央经济工作会议强调，要加快双循环新发展格局构建，特别是通过大数据、云计算和区块链等技术应用，畅通国民经济循环。可以说，数字经济已成为助推双循环新发展格局的重要支撑力量。目前，我国数字经济发展仍处于初级阶段，对双循环新发展格局形成的助力作用有待激发。因此，如何发挥数字经济效能，加速推进双循环新发展格局构建，成为当前各界关注的重点内容，也是本文研究的核心所在。

一、双循环新发展格局的缘起与内涵特征

（一）双循环新发展格局缘起

双循环新发展格局已成为广受热议的经济话题之一。部分学者以新中国成立以来国家经济格局的多次重要调整为基础，将双循环新发展格局的演进历程划分为五个阶段（董志勇、李成明，2020）。也有学者以改革开放为起点，将双循环新发展格局发展历程分为两个阶段，即以“内循环为主”转向“外循环和内循环互动”（彭小兵、韦冬萍，2020）。结合前人研究与我国经济发展实际情况，本文将双循环新发展格局的缘起划分为四个阶段：

1.工业化发展阶段（1949—1978年）。新中国成立之初，为了在国际站稳脚跟、化解积贫积弱困局、巩固国防，我国决定集中力量优先发展重工业。第一个五年计划时期，中国计划确立156项重点工程，其中涉及诸多战略性国防工业及重工业骨干项目，这为工业技术形成和社会主义工业化推进提供了初步基础条件，使我国步入重工业优先发展道路。此后，随着“大跃进”和人民公社化运动的持续推进，我国重工业发展规模持续扩大。据国家统计局数据显示，1949—1978年，我国工业产业在GDP中的占比由13%上升至37%，其中重工业占比由不足37%上升至约57%。此阶段，我国已建成较为完整的工业体系，并在第26届联合国大会上恢复联合国合法席位，有效突破西方经济封锁局面，畅通国内经济循环发展。当然，这一阶段也暴露出一些问题，由于过度偏向重工业发展，投资分配严重挤压农业和轻工业发展空间，导致国内产业经济结构严重失衡，因此，后期各界开始关注经济结构平衡问题。

2.外向型经济发展阶段（1978—2006年）。在经历以重工业为主的工业化发展阶段后，为优化产业经济结构、解放生产力，1978年邓小平在全国科学大会提出“对外开放”，这为我国外向型经济发展奠定了重要基础。随后，1979年我国颁布《中华人民共和国中外合资经营企业法》，使得外商投资企业成为国内经济建设不可或缺的重要力量。伴随着对外贸易的深入推进，至加入世界贸易组织后，我国外向型经济发展格局全面形成，并跃居为全球最大出口国和直接投资国。据外经贸业务统计和国家海关公布数据显示，1978—2006年间，我国出口额由206.4亿美元上升至17606.9亿美元，外贸依存度由9.7%上升至64%，外贸在全球的排名由第32位一跃至第3位。综合来看，这一时期我国多层次、全方位开放的经济发展格局已经形成。但由于经济对外依赖较为严重，此阶段国际收支长期顺差，“两头在外、大进大出”的经济发展格局弊端日渐显著，如产业链抗风险能力和报价能力“双低”，再加上国内经济产生结构性变革、人口老龄化严重，后期外向型经济发展格局逐渐难以为继。

3.外向型经济调整阶段（2006—2020年）。在外向型经济主导下，我国不仅成为西方跨国公司的廉价生产基地，而且诸多产业处于全球价值链低端。为此，“十一五”规划明确提出，将消费需求作为重要立足点，通过扩大国内需求推动经济发展，促使经济增长由主要依赖投资和出口向内需外需协同拉动方向转变。就此，我国步入外向型经济调整阶段。2008年全球金融危机爆发后，为了应对经济周期性波动，国家先后采取了积极财政政策、稳健货币政策和政府投资政策等一系列宏观调控措施。这使得我国外贸依存度逐渐下降，居民消费占GDP的比重不断上升，经济发展模式也开始由外向型经济为主转向内循环经济为主。据国家统计局数据显示，2008年至2020年初，我国外贸依存度由60.2%下降至31.8%，居民消费占比由35.3%上升至57.8%。为了破解由经济内循环带来的扩大内需长效机制相关衍生问题，如产能过剩、债务高企、主要经济指标联动背离、企业利润与投资下降等，进而保证内循环经济的平稳运行，近几年我国加速推进供给侧结构性改革。例如，原中央财经领导小组于2015年研究经济结构性改革工作，2016年研究供给侧结构性改革方案；2017年十九大报告指出要深化供给侧结构性改革。总体而言，在此阶段，我国经济发展格局先后调整，逐渐从以外循环为主转为以内循环为主。

4.双循环新发展格局确立阶段（2020年至今）。随着经济总量增大和发展水平提升，我国在国际大循环中面临的挑战和压力逐渐增大。再加上新冠肺炎疫情的影响，国际市场需求大幅下降，使得我国产品出口受阻。而我国借力数字经济有效释放了国内需求，挖掘了国内经济发展优势与潜力，为应对新时期国际挑战提供了有利条件。为此，2020年“两会”期间，习近平总书记指出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环互促的新发展格局。十九届五中全会上，习近平总书记再次提出，构建双循环新发展格局是依据我国国情、环境等变动作出的战略决策，可推动经济向高质量发展迈进。同时，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确了要素市场制度建设的方向及重点改革任务。上述政策文件是我国中长期经济政策指导的重要思路和方向，为全力打造双循环新发展格局提供战略支撑，且这些文件的落地标志着我国双循环新发展格局正式确立。据国家统计局数据显示，2021年我国内需市场对GDP的贡献率达79.1%，初步形成以国内市场为内生动力、国际市场为补充的双循环新发展格局。

（二）双循环新发展格局的内涵与特征

1.双循环新发展格局的内涵。理论而言，双循环新发展格局是以国内国外两个范围为切入点，以实现内外经济循环畅通运行为目标的经济格局，主要包含两方面内容。第一，以国内大循环为主体。为实现国内供给结构平衡、保证国民经济可持续发展，中国主动转变国内经济发展方式、不断优化经济结构、充分释放消费市场潜力，以拓展国内大市场发展规模和畅通国内大循环为主要手段，持续推进经济向高质量方向转型。第二，推动国内外双向循环。在以国内大循环为主体的基础上，我国持续扩大对外开放水平，利用国内外资源打通国内国际两大市场，促进国内国外资源及经济双向循环流动，为国内国外经济稳定运行提供保障。从本质上来讲，双循环新发展格局就是国内和国外经济体系构建各自小循环系统，进一步形成内外循环双向互促的大循环系统，最终构成大循环与小循环相互推动发展的经济发展战略布局。

2.双循环新发展格局的特征。一是国内经济主体化。双循环新发展格局并不是单一注重国内经济循环运转，或是仅依靠对外经贸合作的发展模式，而是以国内经济大循环为主体，形成国内国外双向互促的经济格局。面对全球经济下行压力日渐增大，国内多种生产、分配环节的正常运行受到阻滞，为了使国内经济顺畅运行，我国不仅需要解决各环节的堵点问题，还需要发挥国内和国外经济循环体系的相互带动效应，以此打通经济发展路径。二是内外经济一体化。从国际形势来看，世界经济面临下行压力，全球产业供需体系的正常运行受到严重冲击，这使得中国外循环的发展模式受阻，但同时，在其他产业领域存在诸多发展机遇，故双循环新发展格局成为推动内外经济一体化的重要战略选择。从国内形势来看，新时代背景下，中国经济发展战略的逐步调整与重新定位，意味着新矛盾和新任务的产生。因此，中国仍旧将供给侧结构性改革作为经济发展的长期任务，并推动生产、分配以及消费等多个环节实现国内与国外双向循环流通，进而加速实现内外经济一体化发展。三是合作方式多元化。双循环新发展格局是经济发展新阶段的时代产物，即以推进多领域合作促动内外经济稳步发展。随着中国经济的迅猛发展，尽管面临以美国为首的部分发达国家对中国经济、技术等多个领域的干预和施压，但持续推进多领域合作发展进程、推动合作方式多元化，仍是我国经济实现高质量发展的必由之路。

二、数字经济助力双循环新发展格局的核心机理

数字经济时代背景下，推动数字技术在各个领域的创新应用，发挥数字经济助力双循环新发展格局的重要力量是我国经济高质量、可持续发展的必然选择。伴随着云计算、大数据、5G等现代数字技术的持续进步，数字经济将现代数字技术融合至生产、流通等多个环节，重塑传统供给方式和发展形式，助力双循环新发展格局构建。

（一）打通供给与需求端精准对接渠道

双循环新发展格局构建的战略目的在于，减少我国对部分关键高技术产品的进口依赖度，减轻国内经济可持续发展的外需依赖性，促进经济平稳快速发展。而数字经济以扩大国内需求及提振消费的方式不断优化国内供给结构，打通供给与需求端精准对接渠道，促使供给端与需求端实现高水平对接，这有利于推动以国内大循环为主的双循环新发展格局构建。一方面，数字经济以人工智能、大数据及物联网等数字技术为核心，在畅通供给与需求渠道的同时，促进高质量供给动态平衡。对于供给端而言，生产者通过大数据平台能更快速、清晰地了解消费者需求，制定有针对性的生产经营策略；对于需求端而言，消费者在大数据技术的推送下，可快速精准地找到所需商品。例如，在近几年的“6·18”和“双11”期间，商家会根据天猫、京东等电商平台的消费历史数据，进行产品预售，一旦商品在销售端反馈良好，商家就会调动供给端，按照市场需求快速进行货物补给，由此提高生产与销售效率。据《生活商报》公布数据显示，2021年“双11”预售期间，当贝投影全网预售额超1亿元，超过2020年“双11”活动期间的全部销售总和。另一方面，数字经济依托数字技术，通过打通线上线下消费渠道，减少供给与需求端的信息不对称现象，加速实现国内供给和需求端的精准匹配。尤其是2020年以来，受新冠肺炎疫情影响，居民消费行为发生重大转变，线下实体零售消费需求下降，而依托数字经济发展的网络直播、在线医疗、社区团购等新线上消费需求被充分释放。例如，李宁、百雀羚、三只松鼠、海尔等国产品牌，以及个体服装、食品等零售商，均在淘宝、抖音等平台开设网络直播间，甚至地方商场、免税店等大型购物中心也开启了网络直播模式，通过线上线下联动供应渠道，为消费者匹配所需服务。据《2021年度中国社区团购市场数据报告》显示，2021年全年，我国社区团购交易额超过1205亿元，较上年增长60.4%。可以说，数字经济加速推进供需模式的转变，使线下服务逐渐向线上转移，实现了供给端与需求端的精准匹配，有利于畅通国内国外经济双循环。

（二）推动虚拟与实体产业深度融合发展

实体产业是一国经济高质量发展的重要根基。数字经济作为一种新型经济形态，以数字技术为抓手，可通过促进虚拟产业与实体产业深度融合，驱动内需潜力释放、促进内外贸同步发展，进而实现国内国际双循环互促。故推进虚拟与实体产业融合成为助力双循环新发展格局构建的重要动力。详细而言，数字经济时代，人工智能、工业互联网等数字技术在传统产业的深度融合应用，可提升工业企业生产流程的效率，为创新产品和提高服务质量提供核心技术支撑，进而有效振兴实体产业。在此过程中，以数字技术为支撑的虚拟产业发挥丰富应用场景和海量数据优势，可快速推进传统实体产业实现数字化转型。例如，工商银行聚焦民生保障领域，与全国29个省（区）市开展政务合作，大力打造以数字技术为支撑的智慧社保、智慧政务等服务场景。2021年四大行年报公布数据显示，截至2021年底，工商银行共落地政务合作场景300多个，实现各项事务“一网通办”，大幅提升实体产业金融服务效率。而虚拟产业与实体产业深度融合，是进一步释放数字化红利和构建现代化经济体系的主要抓手，有利于活跃国内外市场经济，推进内外双循环发展。由图1可知，2014—2021年间，我国产业数字化增加值规模整体呈上升趋势，预计2022年这一规模将达41.52万亿元。从上述数据可以看出，以应用数字技术为传统产业赋能的“产业数字化”，对经济发展贡献的力量正在日益增大。为此，2022年1月印发的《“十四五”数字经济发展规划》中提出，大力推进产业数字化转型、加快推动数字产业化等八方面重点任务，强调以数字技术与实体经济深度融合为主线发展数字经济，助力双循环新发展格局形成。可以看出，数字经济发展推动了虚拟与实体产业深度融合，进一步刺激了国内国际双循环发展。

（三）加速内贸与外贸经济循环畅通运作

双循环新发展格局要求以构建国内大循环为主线，打通国内国际两个经济市场，加速培育我国参与国际经贸合作的新优势。而数字技术利用其及时性和智能性特点，可以畅通内贸与外贸经济循环，为国内国外双循环新发展格局形成提供有效助力。从信息流通角度而言，数字技术通过提升信息透明度和信息传递效率，可以推进资源快速有效流动，打通各环节、各链条间堵点，进而促进国内国外产业链、供应链与服务链相互衔接。同时，数字经济发展可有效解决内贸与外贸经济运行过程中的信息不对称问题，通过提升资源配置效率，加速资金、资源、产品等的流动，进而提升国内外经济贸易系统韧性，提高内外经济衔接有效性。如在数字技术支持下，工商银行巴拿马分行2021年正式开业，目前该行境外数据网络已覆盖29个国家和地区，并向重点外贸外资企业累计发放本外币融资超过1万亿元，一定程度上实现了稳外贸稳外资，有助于提高外循环经济发展韧性。从行业发展角度而言，数字经济借助数字技术在制造业与服务业的应用，加速国内外贸易合作有效对接。在制造业领域，区块链、人工智能等数字技术使制造业供应链向数智化方向转变，这有利于提高内贸行业治理效率，提升资源全球化应用便捷性。在服务贸易领域，数字经济已经成为服务贸易实现数字化转型的核心，多种服务实现数字化转型，包括远程诊疗、远程教育及远程办公等均早已实现了跨国合作。例如，截至2021年，国内著名医疗机构盛诺一家已与美国MD安德森癌症中心、日本癌研有明医院、英国皇家马斯登癌症中心等多家国际医疗中心建立了合作关系，通过链接国外顶级医生资源，积极打通“互联网+医疗”内外循环通路，推进远程医疗发展。综合上述考察可见，各产业、各环节的数字化转型可以打破国家空间限制，将国内和国际两个贸易市场更为紧密地联系在一起，通过内外贸双市场同步发展推进双循环新发展格局形成。

三、数字经济助力双循环新发展格局的现实困境

（一）新型基础设施建设水平偏低

新型基础设施是数字经济发展的底座和基础。当前我国新型基础设施建设水平仍然偏低，阻碍了数字新基建在数字经济中基础动能作用的发挥，不利于数字经济稳步发展，进而抑制了双循环新发展格局构建。分析新型基础设施建设的现实情况，不难发现，资金投入、技术支持与需求场景不足是造成新基建水平偏低的主要原因。

1.新基建资金投入不足。一是财政支持受限。与传统基建相似，新基建资金主要源自财政，而各地政府财政实力大多较为有限，且会随着政策和环境的变化发生改变，致使数字新基建项目资金要求无法得到有效满足。新冠肺炎疫情出现以来，政府财政收入压力持续增大，限制了政府对新基建项目的增量投资。据财政部官网公布数据显示，2022年国家为一般公共预算支出拨款共计46.5万亿元，同比下降27.88%。财政支出收紧表明国家财政收入压力加大，而一般公共预算支出的减少会影响政府对新基建项目投资行为。二是社会资本投入不足。新基建的数据中心、工业互联网等设施前期资金需求大，资金回报速度慢，且区块链、人工智能等数字技术迭代周期短，投资不确定性风险较高。这在一定程度为社会资本进入新型基础设施建设带来较大压力，致使社会在新基建领域的资金投入积极性不高。证监会原主席肖钢在2021“清华五道口全球金融论坛”上表示，当前新基建存在建设资金缺口较大，但社会资本投入不足，同时也尚未形成“政府引导、企业为主、市场运作”协同化投融资格局。

2.新基建技术支持不足。尽管我国在数字经济和网信事业方面已取得极大成就，且数字技术应用水平走在全球前列，但国内依然面临基础科学研究领域的技术短板突出、重大原创性成果缺乏等现实问题。这使得国内新基建领域应用的数字核心技术与发达国家存在较大差距，创新技术仍面临“卡脖子”问题。据工信部官网相关内容显示，当前我国数字生产市场以工业传感器以及控制产品等低端供应链为主，涉及控制系统开发及数据采集工具等技术性专利多为外围应用类，核心专利匮乏，高端芯片、基本算法等300余项关键技术依旧被国外垄断，导致大部分新基建领域的核心技术主要依赖进口。以芯片为例，据海关总署统计数据显示，2021年我国芯片进口规模为4326亿美元，进口量为6354.8亿个，同比分别增长23.6%和16.9%。核心技术过于依赖进口，极易导致我国新基建陷入严重“卡脖子”风险，甚至危及产业安全和国家安全。并且，由于核心关键技术基础薄弱，新基建创新突破与应用较为缓慢，我国相关企业难以在国际市场掌握话语权。据Techcet发布数据显示，2021年全球半导体总收入达5559亿美元，其中美国前十大半导体巨头共占据超过50%的份额，这成为美国打压中国技术创新发展的工具。

3.新基建需求场景不足。新基建的需求场景与数字经济发展紧密相关，丰富多元的需求场景可以倒逼数字经济发展。但当前新基建项目需求场景仍然不多，不利于数字经济对双循环新发展格局助力作用的发挥。具体而言，现阶段，我国部分新基建产业受地理位置、资金等方面的制约，运营信息化水平偏低，且在新基建与产业融合过程中时常出现数据共享范围覆盖不全面、共享效率偏低等问题，导致“信息孤岛”现象日益凸显。据网易新闻报道，预计在5G技术大规模应用支持下，我国到2022年末才勉强可以实现约50%的企业数据共享。尤其对于中小微企业而言，作为我国经济建设的主力军，其长期存在的技术及人才资源短缺问题，限制了信息有效对接与资源高效整合，难以搭建更为丰富、便捷、有创造力的新基建需求场景。此外，尽管当前港口、矿山、钢铁等传统劳动密集型行业已融入部分5G技术，但已有案例大多处于初步试行阶段，实际上传统劳动密集型行业并未形成与5G、物联网、AR、VR、全息投影等相适配的多样化应用场景，导致新基建消费场景需求尚未被充分释放。

（二）数字消费环境有待优化

随着数字经济发展与数字技术的深入应用，新型数字消费模式随之产生，数字消费环境也日趋复杂。而消费市场规模是经济发展的主要推动力，新型数字消费环境不佳会制约消费市场规模的持续扩大，不利于数字经济稳步快速发展，进而影响双循环新发展格局的形成。

1.数字消费市场监管缺位。随着数字经济快速发展，基于人工智能、5G技术等数字技术的移动互联网、手机终端等多种新型数字产品大范围普及应用，直接催生出移动视听、网络直播等多种新业态。但当前数字消费市场监管缺位，已有监管手段滞后，难以与超前发展的新业态相匹配。一是网络直播监管不力。由于现阶段各类网络直播平台仍处于发展初期，相关监管方向和措施尚未明确，致使一些“网红”产生违法行为，扰乱数字消费市场环境。如2021年11月以来，“网红”雪梨、林珊珊、黄薇、平绒等均被爆出在网络直播中偷税漏税，其中主播黄薇通过虚构业务转换收入性质虚假申报、隐匿个人收入等方式，分别偷逃和少缴6.43亿元、0.6亿元的税款。二是网购监管不足。网络购物模式为消费者与商家带来了极大便利，但当前对交易双方的第三方监管仍较为缺乏，在信息不对称情形下极易使交易双方产生纠纷。如2021年天猫某水果旗舰店误将脐橙产品销售数据设置成“26元4500斤”，导致消费者大量下单，店铺为降低损失并未发货，进而引起消费者举报投诉，最终该店铺被迫关停。而在这一事件中，并未出现第三方监管机构对商家定价与消费者恶意下单行为进行管控，致使交易双方均承担了较大的损失。

2.数字消费模式运作规则不健全。一方面，电商付款规则复杂，交易隐含陷阱。从近年各类电商举办的“双11”“6·18”等促销节情况来看，电商产业已由传统的线上购物向形式多样、渠道丰富的促销“大战”转变，并且进一步衍生出直播带货、小视频带货等购物形式。并且，为了进一步激发消费者需求，各类电商企业开始创新多样化购物方式，由此衍生出如“预售”“尾款”等新型数字消费模式。而随着电子商务与数字经济的融合，复杂、嵌套的电商付款规则使消费者难以明确消费实情，随时会陷入诸多消费陷阱，如电商促销期间的“预售”模式、诱导性尾款规则、不正规平台隐藏的支付安全、直播带货的价格陷阱等。另一方面，数字消费计费机制不统一，市场定价混乱。当前，由于相关部门尚未针对网络广告设置统一规范的计费机制，市场定价处于混乱无序状态，导致冒用广告及虚假广告等事件频发，合法经营者和消费者的权益受损。例如，一些不法分子在网页中加入非法链接，或恶意添加跳转网页及广告等内容，以此误导消费者产生错误支付行为。还有部分企业会利用非法软件及黑客软件，篡改用户正常网页浏览路径，破坏网络交易秩序，由此损害合法网络经营者的基本利益。

（三）数据安全保障体系亟须完善

数字经济时代，数据是各方抢夺的核心要素资源，故保护数据安全是数字经济发展的关键内容。然而，由于数据安全保障体系不完善，近几年国内互联网市场频繁出现数据贩卖、数据垄断、数据窃取和数据泄露等问题，使得数据安全风险外延不断扩展。频发的数据安全问题致使数字经济发展并不稳健，也制约着双循环新发展格局构建。

1.数据安全保障法律制度有待完善。一是数据保护官制度缺乏强制性。当前我国已有的《个人信息保护法》《数据安全法》，以及2021年颁布的《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》中，关于设置数据保护官的法定条件较为有限，且在措辞上都以“应当明确”“应当制定”为主，缺乏强制性。由于没有设立数据保护官的企业机构或政府部门，现有法律中尚未形成相应的问责机制，使得数据保护官的设立存在惰性，难以充分发挥其数据监管处理、数据安全审计职能。二是数据存储安全制度缺乏实用性。作为产业链中游的关键环节，数据存储安全是数据安全的底层保障。随着中国数据存储行业水平的逐渐提升，国内企业存储技术也取得新的突破，但同时也存在数据存储安全制度与数据安全保障需求不匹配的问题。如在多类数据访问需求下，实现政府数据、商业数据及消费者隐私数据存储的安全变得极为重要，但目前数据安全保障制度中并未出现相关标准和保密性条款，导致数据存储安全保障制度缺乏实用性。三是数据传输安全保护法律法规不健全。我国《数据安全法》《网络安全法》中虽有部分条款明确针对数据要素跨境问题进行规范，如跨境数据相关内容需要通过安全评估。但上述法律中并未形成对数据应用范围和跨境流动数据的安全保护细则，大多数规定囿于部分原则性、框架性的表述，这在一定程度上纵容了诸多隐私数据泄露行为，为数据出境业务埋下了风险隐患。

2.数据安全风险评估机制有待完善。当前我国虽已形成数据安全风险评估框架，但风险评估大部分内容仍较为宏观，尚未针对各类数据风险形成详细且明晰的评估机制。一是分级分类数据安全风险评估机制欠缺。个人信息数据保护方面，目前相关部门尚未针对各类型各等级数据的窃取、篡改、删除等行为形成有效风险评估方案，导致诸多个人敏感信息外泄事件频发，甚至出现网络诈骗等网络安全问题。据中国互联网络信息中心统计数据显示，截至2021年6月，我国网民规模高达10.32亿，其中22.8%的网民遭遇过个人信息泄露，17.2%的网民遭遇过网络诈骗，且相较于2020年底，网民遭遇各类网络安全问题的比例均有所上升（如图2所示）。公共数据安全方面，2021年以来，虽然国家和各地区政府先后发布《国家突发公共事件总体应急预案》《江西省公共数据管理办法》《宁波市公共数据安全管理暂行规定》等政策文件，行业组织与权威专家也共同编制了《数据安全治理之数据安全风险评估白皮书》，对数据安全风险评估问题进行一定规定，但现阶段数据运营者在供应链开发、运维等环节的分级分类数据安全风险评估机制仍不完善，导致系统“带病上线”、工作人员行为不端，致使公共数据信息遭窃。此方面典型的案例包括：某地方“妇幼信息某管理系统”中50多万条新生婴儿和预产孕妇信息遭窃；某美容整形医院全部客户数据信息遭窃；某知名酒店集团5亿条数据遭泄。

3.数据安全风险防御体系亟待完善。相较于传统要素资源而言，虚拟化的数据要素作为数字经济时代的核心生产要素，在流动过程中极易泄露，故保障数据不被非法篡改、复制，成为数据风险防御系统重点内容。然而，当前我国数据安全风险防御体系仍不完善。第一，数据安全风险防御手段单一。近几年，随着新型数字技术在各领域的深入应用，数据攻击手段与路径也越发复杂。而传统较为单一且被动的安全监测和防御手段难以识别和应对新型数据攻击，致使数据安全风险防御水平难以与数据共享需求相匹配，造成数据要素流动危险系数激增。据知道创宇安全智脑数据显示，截至2021年底，该公司遭遇高危漏洞阿帕奇组件漏洞攻击共506万次，其中美国运用超过16万样本对我国8000多个业务系统发起的攻击高达200万次，极大增加了教育与科研、金融、医疗等行业数据要素流动风险。第二，数据安全风险防御职责分散。当前我国数据安全风险防御治理的参与主体较多，包括政府部门、社会组织、企业、个人等，各主体职责分散，尚未形成协同管理机制，导致数据安全风险防御治理效率偏低。而根据社会学“责任分散理论”，当不同个体需要协同处理某一问题时，群体中的“匿名效应”将稀释参与个体的责任感，使得个体依赖于他人行为，怠于承担自己的职责。就数据安全风险防御治理问题而言，多元治理主体在一定程度上造成防御治理责任分散，导致数据安全风险防御工作繁琐，难以快速有效落实。

（四）生产性服务业数字化转型不敷

近年来，我国生产性服务业发展规模增长迅速，产业增加值占GDP的比重不断提高，但其内部产业结构尚不合理，信息服务、科技服务、商务服务等生产性服务业规模较小，数字化转型不足。数据显示，与交通运输、仓储、金融、批发零售业相比，2020年我国研发设计、技术服务、信息服务等行业占生产性服务业比重不足35%，而发达国家这一比重约为70%。我国生产性服务业内部产业结构不平衡、数字化转型不足，致使数字经济对双循环新发展格局的助力作用发挥受限。

1.高端化生产性服务业竞争力较弱。一是关键性服务业领域市场占有率较低。2021年公布的《国家创新指数报告》数据显示，中国国家创新指数在40个参评国家中排名为14位，相较上一年提升一位。但就现实情况而言，由于研发设计、科技金融服务等领域发展水平落后，我国国家创新指数与市场发展情况不对等，尤其是部分关键性服务业领域市场占有率较低。二是生产性服务业中高端专业技术与管理人才较少。高端化生产性服务业发展的基础是知识与信息技术，因此其对中高级人才资源的依赖较高。但中高端专业技术与管理人才培养无法一蹴而就，需要较长时间和较多因素的合力推进。而我国高端化生产性服务业发展起步较晚，相关配套人才培训体系尚不完善，致使当前高级技术与管理人才较为短缺，无法助力高端化生产性服务业快速发展。总体上看，当前我国生产性服务业在高端领域和环节发展的竞争力较弱，难以充分发挥支撑产业结构调整和产业数字化转型的功能。

2.专业化生产性服务业发展受阻。一是专业化生产性服务业内循环运行不畅。由于行业市场准入门槛过高、地区间的地方保护主义问题严重等诸多因素影响，我国生产制造领域的内循环机制无法稳步运行，导致整体资本边际收益率和社会投资渠道被严重挤压，专业化生产性服务业规模效应无法被有效激活。在此背景下，下游生产制造企业难以获取专业化生产性服务业的有力支撑，进一步阻碍了国内大循环的稳步运行。二是生产性服务业与其他服务业融合不足。当前，市场一体化尤其是要素市场一体化程度相对较低，我国生产性服务业与制造业、农业领域的关联度偏低。据孟辉、白雪洁（2021）测算，我国生产性服务业与制造业融合率为0.669，远低于德国的3.338、美国的2.862及日本的1.679。生产性服务业与其他服务业融合不足，导致生产性服务业的专业化服务水平无法大幅提升。

四、数字经济助力双循环新发展格局的创新路径

（一）全面加强新型基础设施建设，稳固双循环新格局底部基座

1.强化新基建基础技术支持。一是强化关键数字技术支持。区块链、大数据、虚拟现实、人工智能、云计算等核心技术在新型基础设施建设方面发挥着重要支撑作用。因此，行业企业层面应将多种新型数字技术与自身实际发展相融合，构建创新型技术框架，搭建数字技术公共服务平台，为加速推进新型基础设施项目建设提供系统化的技术支撑。二是加速推进技术创新人才培养。相关技术研发企业应加大专业型和复合型人才培养力度，尤其需要注重区块链技术和行业应用场景的中高端技术与管理人才培养。高校应积极与科研机构和社会企业合作，共同推进技术与管理人才培养。例如，可让高校学生参与各类型数字技术的基础理论研究与技术研发项目，了解并掌握数字技术在新基建项目中的应用路径，提升专业知识与实操能力，通过技术创新人才培养为新基建技术研发提供高端人力支持。

2.丰富新基建应用场景。政府应联合企业，通过宣传演讲、海报等形式，或借助便利性较高的微信、抖音、快手等新媒体平台，向相关人员宣传普及新基建发展与应用知识，使社会公众全面深入认识新基建用途，扩宽项目建设人员的新基建应用场景思路。在此基础上，企业应与地方政府部门合作，结合居民在医疗、教育、农业等方面的新基建使用需求，共同延展多领域新基建应用场景。医疗方面，医疗机构可基于5G技术，利用数据信息采集系统、医疗云平台等数字化工具，与院内院外医生办公室、医疗专家进行双向会诊与对接，为智慧医疗转型提供新型应用场景。教育方面，高校可结合当下学生的沉浸式学习需求，利用VR以及人工智能等现代化技术，创设感知化、智能化、泛在化的新型教育场景。农业方面，各地农业局应加大物联网技术、云计算等数字技术应用力度，从组织、管理方面系统整合当前农业基础设施，为推进“三农”产业数字化、智能化和集约化发展打造良好的实践和应用场景。

3.搭建多元新基建融资体系。针对新基建资金不足问题，地方政府可联合银行、保险公司、企业等市场主体，扩大新基建投融资参与主体队伍，通过多元融资体系推进新基建项目建设。政府方面，中央政府应充分发挥上级指导作用，充分依据“资金跟着项目走”原则，指导地方筹备新基建项目前期投资资金。地方政府部门应根据中央政府指示，并结合本地新基建资金需求实情，实施恰当的财政政策或发放功能性财政补助，如适当上调赤字率，以及专项债发行规模，为新基建项目建设提供基础资金；还可通过充分利用担保基金以及产业引导基金的方式，提升市场资本主动参与新基建项目的积极性。金融机构方面，银行应根据数字新基建项目实施周期长、投资风险大的特点，设立专项投资基金，并从单一项目着手，提供长期债权资金。保险机构可通过购买股票、债券，以及发行基础设施债权计划等方式，为新基建项目实施提供后续资金保障，保证新基建项目稳步推进。通过政府部门和金融机构的政策与资金保障，提高企业资本参与新基建项目建设和投资的安全感、信心与积极性，从而发挥企业在新基建投资方面的主体作用，真正实现新基建项目落地。

（二）持续优化数字消费环境，畅通双循环新格局连接通道

1.强化数字消费市场监管。持续优化数字消费环境的决定性力量在于法治力量、监管力量。政府方面，应通过立法强化监管职能，构筑法治防护网、防火墙。具体可通过不断完善《数据安全法》和《个人信息保护法》等相关数据立法，提升数据监管可实施性，从根本上规范互联网商业行为；根据《电子商务法》《数据安全法》《反不正当竞争法》《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》等相关法律法规，健全关于数据安全的行业标准。监管部门可联合行业协会等监管主体，通过物联网、大数据、云计算等数字化工具，主动参与数据安全风险监管与治理过程，维护数字消费市场环境。市场主体方面，可发挥市场自身监督职能，利用“产品码链”等数字化工具对所购商品进行信息嵌入，以此倒逼生产者提高自我管理水平、监管部门强化监督管理职能，从而提升数字消费市场监管的有效性与及时性。

2.重构数字消费新生态。作为促进国内外双循环新发展格局的重要内容，利用数字技术重构数字消费新生态，成为当前数字消费环境优化的首要内容，可通过门店数字化、商圈智能化、供应链优化，打造虚拟与实体联动的数字消费生态。第一，实体企业应组合运用多样化数字技术，实现门店数字化。具体可通过搭建数字平台方式，为前端供应和末端消费提供数据和资源支撑，以此提高消费者满意度、刺激居民增加数字消费。第二，政府部门应联合市场企业发挥各自优势，推进商圈智能化。政府部门应结合城市发展布局规划，以及消费者日常消费习惯与场景，指导市场主体开展商圈智能化建设。地方龙头企业应紧跟政府规划，加速推进所在商圈数字化门店全覆盖，在引领带动商圈内部智能化发展的同时，不断完善自身商业数字化版图。第三，打造完整的生产—流通—消费循环链，实现供应链优化。企业可发挥门店数字化、商圈智能化效应，精准获取消费者画像，打通商品生产供应、库存和会员服务通道，以此畅通生产、流通及消费环节，实现数字消费生态供应链优化升级。

3.升级数字消费新模式。企业可借鉴百联集团的数字化转型经验，打通线上线下边界，打造云店购物的数字消费新模式。实体企业方面，大型实体零售企业可借助数字化平台，如微信小程序、网络官方店铺，为消费者提供云逛店、云购物服务，并通过各城市、各商圈店铺的资源整合，为云购物消费者提供就近调货、门店转送等实体消费服务红利，刺激居民加大数字消费。电商平台方面，美团、拼多多、京东等大型电商平台应不断拓展社区消费场景，与居民区中小零售商合作，联合菜鸟驿站、大润发商超，加紧打造线上线下相结合的百货商超、居民百货店，定时推出并不断完善驿站团购服务，促进居民消费。政府方面，地方政府可通过出台优惠税收、财政政策方式，鼓励传统线下店铺利用大数据、物联网技术向线上转移，升级数字消费新模式，使其有效应对复杂社会经济环境对零售业的冲击。

（三）加紧稳固数据安全保障体系，牢筑双循环新格局安全屏障

1.健全数据安全保障制度。一方面，完善数据保护官法律制度体系。相关立法部门可在遵循两条原则基础上，立法保障数据保护官的独立履职权：一是个人信息保护负责人受聘于企业这一事实不得影响数据保护官独立地位；二是数据保护官履行职权时不受企业高层管理人员的立场或利益关系左右。同时，相关部门应当对数据保护官的法定条件进行完善，例如，可在现有处理个人信息数据规模数量的条件上，增加个人信息数据类别或级别的条件规定；可对除法院以外公共机构的数据控制、处理与监管行为进行详细规定。另一方面，统筹完善数据安全存储制度。相关部门应立足推动数字经济健康发展大局，充分认识数据安全存储重要性，深挖数据存储行业发展规律，明确数据安全存储的基础保障地位，统筹规划数据存储设施，促进数据存储安全产业快速发展。同时，相关监管部门应从建立完善的数据安全技术体系、落实各方数据安全保护责任、推动政务数据开放共享等方面出发，持续提升数据存储安全保障能力。

2.完善数据安全风险评估机制。针对当前数据风险防御不当问题，相关主体应从以下两方面展开具体工作，不断完善数据安全风险评估机制。一方面，健全数据跨境流动安全风险评估机制。监管机构应基于中央政府“1+1+N”推进思路，制定相关数据跨境流动风险评估规章制度与具体操作方案。在此过程中需依照《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》，整合形成N个领域的正面清单，确保数据跨境流动风险在各个领域可管可控。另一方面，建立分级分类数据风险评估机制。监管部门可基于行业的重要数据保护需求，结合数据特点，将数据划分为核心数据、重要数据和一般数据，针对性地开展数据安全风险评估工作，并据此提前制定数据安全风险防范措施，尽可能降低数据安全风险的危害。

3.强化数据安全防护体系。数据安全防护是数字经济时代数据治理的重要内容，可以切实防御数据安全风险、保障数据安全，因此我国应从多方面不断强化数据安全防护系统。政府部门应在数据安全保障领域加大资金和技术投入，加强数据安全防护基础设施建设；加快建立集数据安全态势发展、应急处理、风险溯源等能力于一体的数据安全应急事件预警机制，通过多领域数据安全信息共享，打造数据安全保障双重“防护网”。数据监管部门应加强多个重要行业的数据安全监督与管理，加大对电子通信、交通运输、能源等重点基础设施行业的数据安全防护，帮助相关行业企业针对数据安全风险漏洞制定应急解决方案。安全防护工作人员及企业等社会组织应积极配合政府部门的工作，强化重要资产防护、重要数据和敏感字段保护、专项技术排查、数据安全审批管理与保密合同管理，助力数据安全保护实践工作稳步高效开展。

（四）有序升级生产性服务业产业结构，扫除双循环新格局物理障碍

1.构建开放式创新现代产业体系。开放式创新现代产业体系能够从创新基础建设、创新内容供给、制度环境优化和人才培养四方面为生产性服务业提供有力支撑，因此应着力构建开放式创新现代产业体系。首先，政府部门应当鼓励生产性服务业推进技术创新，为物联网、大数据等新一代信息技术在生产性服务业的应用提供更多应用场景，促使其向高端化生产性服务业方向发展。其次，技术研发企业应以体制改革为突破口，持续推进技术转移、研究开发、知识产权、创业孵化等科技型服务业转型升级，推动创新链与产业链精准对接，持续推进关键核心技术攻关与科技成果转化。最后，高校及教育组织应积极从教育和人才培养基础工作入手，加强设计、文化创意等领域的教育与人才培养，加大技能型、应用型人才培养，弥合人才供给与产业需求偏差，为高端化生产性服务业发展提供人才支撑。

2.创设生产性服务业数字发展平台。相关企业应基于现代产业发展的共性服务需求，创设集聚策略询问、管理升级、解决手段创新功能于一体的综合性服务平台，为各产业主体开展协同研发、资源共享和成果推广等工作提供专业化数字化交流平台。借助数字平台突破生产性服务业市场的时空边界限制，刺激市场主体走专业化发展道路，锻造市场竞争力，推动生产性服务业良性竞争发展。在数字发展平台建成后，企业应利用系统化思维，持续完善数字发展平台，提高生产性服务业供给端与需求端信息透明度，进而提升上下游企业及产业间的系统集成能力，推进专业化生产性服务业发展。

3.深化生产性服务业供给侧结构性改革。一方面，生产性服务企业应利用大数据技术，精准分析和识别制造业、服务业和农业的具体服务需求，深入各产业内部，实施产业差异化和需求精准化服务供给，引导多种生产要素的合理配置，优化生产性服务业产品的供给结构。另一方面，监管部门应积极引导技术、人力资本等生产要素向生产性服务业发展薄弱环节甚至是空白领域聚集，可充分利用区块链、人工智能等数字技术，优化绿色制造的工艺和流程等环节，使生产性服务业成为各产业融合发展的黏合剂，推进生产性服务业供给侧结构性改革，助力双循环新发展格局形成。