保险业支持中国粮食安全战略实施创新研究

○唐金成 张 伟

广西大学经济学院 广西南宁 530004

引言

粮食安全是国家安全的核心，保险是风险管理的最佳手段。自2012年粮食安全战略实施以来，我国粮食安全的国内外形势日益复杂。学者吕新业和冀县卿（2013）建立了粮食安全评价体系，对粮食安全面临的威胁进行了分析。立足于新冠肺炎疫情防控常态化、国际形势不断紧张、国际粮价屡创新高、自然灾害频发的复杂背景，粮食安全状况发生了显著变化，如何应对粮食安全风险，寻求保障长期粮食安全的破局之道时不我待。高鸣和魏佳朔（2021）通过分析我国粮食安全现状，结合我国粮食安全政策目标，对保障粮食安全的关键问题进行了研究，并提出了保障粮食安全的战略选择。

就粮食安全战略中风险暴露和保险保障问题，叶明华和朱俊生（2017）对安徽省574个粮食种植户的收入风险、保险意识和农业保险效用进行实证研究，表明农户收入结构单一对收入风险增加具有显著影响，保险意识比收入风险对农户保险微观效用的影响更为显著。我国农业保险的政策性很强，一般由中央和地方多级财政进行补贴。周坚等（2018）通过对中国粮食主产区农业保险补贴政策进行梳理，发现农业保险对粮食生产的保障水平整体偏低，并提出改革现有农业保险补贴制度的政策建议。农业保险对抵御农户风险，保障农户生产稳定，稳定粮食生产具有重要意义。江生忠和朱文冲（2021）通过实证分析，证实农业保险对保障国家粮食安全的促进作用，并提出持续提高粮食作物保障水平，实现农业保险产品升级换代的政策建议。

自2012年以来，粮食安全战略研究领域产生了不少成果，包括农业保险支持粮食安全战略的保障机制、传导路径、保障效果，以及保费补贴效率和安排等研究，但对保险业整体服务粮食安全战略的研究仍有学术空白。本文基于中国粮食安全现状和存在的问题，从保险业与粮食安全战略的嵌合路径着手，提出了保险业支持中国粮食安全战略实施的政策建议。

一、中国粮食安全现状及其存在问题

（一）中国粮食安全现状分析

1.粮食产量与结构现状。从中国粮食生产总量来看，自2003年首次建立支持保护粮食生产的政策体系以来，粮食总产量发展分为两个阶段：一是2003—2015年缓速增长阶段，粮食总产量12年间保持缓速增长，从4.31亿吨增长到6.61亿吨，年均增长率约为3.7%。二是2016—2020年高位稳定阶段，粮食总产量维持在6.60亿吨左右，波动范围很小。在粮食单产方面，2012年单产为5353公斤/公顷，2020年为5734公斤/公顷，年均增长率约为0.9%。在粮食产能稳定方面，粮食产量和单位面积产量始终保持高位稳定，产能保持稳定。经过2012—2015年的持续增长，我国粮食总产量连续六年超过6.5亿吨，尤其是2020年总产量达到6.69亿吨的高位水平，粮食综合生产能力通过了新冠肺炎疫情、自然灾害、国际贸易摩擦的严峻考验。2021年我国粮食总产量达到6.82亿万吨，同比增长2%，缓冲了2021年国际粮价上涨趋势带来的负面冲击①数据来源：国家统计局官网。。

从粮食生产结构来看，2012年以来，随着农业供给侧结构性改革的推进，我国粮食生产品种结构基本稳定，持续优化。小麦、水稻生产规模稳定，玉米播种面积有所下降但产量基本稳定，大豆种植规模和产量增长较快。以小麦、稻谷为例，在2012—2021年，小麦播种面积呈弱下降趋势，从2012年的3.68亿万亩下降到2021年的3.54亿万亩；水稻播种面积稳定在4.50亿万亩水平，波动很小。从播种面积和实收产量来看，2012—2021年，两大主粮作物播种面积在粮食总播种面积中占45%以上，在全年农作物总播种面积中占30%以上，其产量在全年粮食总产量中占51%以上。2021年，小麦和水稻的总产量分别达到13695万吨和21285万吨，合计占全年粮食总产量的51.23%。可见，小麦、水稻播种面积和产量总体平稳，成为了保障粮食生产稳定的压舱石。

2.粮食价格与贸易现状。中国粮食安全包括粮食供给稳定和价格安全，因此既要在粮食供给层面稳住生产端和进口端，又要在粮食价格安全层面防范因粮价波动带来的市场风险。2012年以来，食品价格市场化改革步伐加快，小麦、稻谷价格稍有上涨，玉米价格出现下跌。2012—2014年，在最低收购价政策和临时收储政策的背景下，政府不断提高粮食支持价格，导致粮食市场价格上涨。小麦、玉米和大豆的市场价格持续上涨，接近历史高位。2015—2019年，玉米、大豆市场价格回落，小麦、大米市场价格稳中有降，玉米市场价格前期下降幅度较大，后期有所上升，总体呈现下降趋势。2019年，小麦市场价为2.57元/公斤，比2012年上涨9.8%；籼米与粳米市场价不断上涨，较2012年上涨10%；玉米市场价格约为2.01元/公斤，比2012年下降15.9%。2020年小麦、大米市场价格保持稳定，而玉米、大豆价格有所上升。粮食价格市场化改革过程中，小麦、大米和大豆价格上涨10%左右，粮食价格安全存在一定风险②数据来源：国家统计局官网。。

从粮食进出口贸易情况来看，我国粮食进口数量从2016年的11468万吨提升至2021年的16454万吨，年均增长8.70%；粮食进口金额从2016年的415.08亿美元增长到2021年的748.09亿美元，年均增长16.05%（如图1所示）。粮食进口量和进口金额上涨幅度的差异，体现了近年来国际粮价大幅度上涨的趋势。尤其在2021年，受新冠肺炎疫情、自然灾害及各国粮食战略储备量增加等因素的综合影响，主要粮食国际价格大幅上涨。2020年7月至2021年2月，国际粮食价格持续上涨，屡创新高。同期，谷物国际价格也持续上涨，其中高粱价格同比上涨82.1%，玉米价格上涨45.5%，小麦价格上涨19.8%。中国作为最大粮食进口国，俄罗斯、乌克兰作为第二、三大粮食出口国，俄乌冲突加剧预计可能对我国粮食进口造成较大冲击，对粮食安全造成一定影响。我国作为世界最大粮食进口国短时间不会改变，仍将长期处于粮食净进口地位，国际粮食价格的波动对我国粮食安全造成了一定影响③数据来源：联合国粮农组织官网。。

3.粮食流通与仓储现状。2020年《中国的粮食安全》白皮书（以下简称《白皮书》）中指出，我国的物流能力大幅提升。全国2017年粮食物流总量高达4.8亿吨，其中省际物流量达到2.3亿吨。“北粮南运”“东粮西运”流通格局下，粮食物流关键交通节点全部打通，公路、铁路、水路多式联运模式基本实现，原粮的散装运输和成品粮的集装运输比例大幅提高，粮食物流效率逐渐提高。目前国内粮食流动有三大方向：一是东北的玉米、稻谷和大豆流向东南部省份及北部地区（主要为北京、天津），二是黄淮海地区的小麦流向东南和西南省区，三是长江中下游平原的稻谷流向东南部省份，即粮食主产区向粮食主销区进行粮食调配。

我国的粮食仓储能力显著提升。《白皮书》指出2018年全国标准粮食仓房仓容达到6.7亿吨，简易仓储容量达到2.4亿吨，有效仓容总量比1996年增长了31.9%。现代化新型粮仓建设和旧式粮仓改造取得很大进展，粮食仓储能力进一步增加，仓储配套设施不断完善，粮食储存的安全性不断增强，总体达到世界先进水平。2021年发布的《政府储备粮食仓储管理办法》对粮食中央仓储的损耗率作出最新要求，原粮方面，储存期在6个月以内的，损耗率不超过0.1%；储存期在6个月至12个月以内的，不超过0.15%；储存期在12个月以上的，期间内总损耗率不超过0.2%。

我国逐步建立了粮食储备和应急制度。各级政府的应急粮食储备数量、品质、仓储条件良好，粮食供给风险不大。大中城市和价格敏感地区，建立了短期的应急成品粮储备，以应对粮食价格风险。粮食应急储备、加工和配送机制基本建立，应急供应网点遍布城乡街道社区，以应对地震、暴雨、暴雪、台风等重大灾害和突发事件。

（二）粮食安全存在问题分析

1.“藏粮于地”背景下土地资源配置问题突出。“藏粮于地”是保障我国粮食安全的关键，即将粮食安全战略中粮食生产环节依托于土地的严格保护、多元利用、科学改造及合理分配。根据《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，2021年我国耕地总面积为19.18亿亩，处于18亿亩安全红线之上，人均耕地面积为1.3亩，较1996年第一次土地调查数据下降了0.26亩,其中从事粮食生产的耕地总面积达到17.64亿亩，占比91.97%。

基于粮食安全的短期耕地需求和远期耕地保护目标，2022年中央一号文件再次指示，要求严格遵守耕地保护制度，坚决遏制土地“非农化”和耕地“非粮化”问题，务必守住18亿亩耕地红线。上述耕地保护的举措取得了一定成效，但随着经济社会发展及人民生活需要的变化，土地农业化用途与非农用途矛盾凸显，基于社会经济发展的城镇建设必将占用部分农业用地，城镇用地逐渐挤占农村用地，土地资源配置矛盾越发激烈。同时，工业用地与城镇建设用地可能对地区生态造成严重破坏。尽管我国粮食供给总量稳定，但始终面临耕地资源和生产要素紧张双重威胁，粮食供需环节长期处于紧平衡状态。“藏粮于地”背景下现有农业用地资源保护，保障农户种粮用地，遏制土地由农业生产转向其他产业成为保障粮食安全的关键。

2.制种技术“卡脖子”风险严重。“藏粮于技”是粮食安全战略全局中对科技重要地位的总括，科技是保障中国粮食安全的技术关键，也是粮食生产的重要依托。在耕地数量紧张的背景下，农业科技的创新与推广是提高粮食产量品质的关键，也是推动农业生产走向现代化的重要抓手。

农业现代化，制种是基础。邓岩和陈燕娟（2022）研究表明，农作物制种流程包括育种、生产、加工等环节，而制种业技术“卡脖子”问题主要“卡”在育种、生产两个环节。21世纪以来，我国在制种技术上取得了“汕优63”和“方裕麦66”等大量优质成果，并进行了成果转化。但对比发达国家，我国在制种业前端仍存在企业规模较小、研发能力较弱、知识产权保护较差、市场同质化严重和国际竞争力较低的情况。世界制种企业在竞争中逐渐形成寡头垄断局面，2020年德国的拜耳和科迪华两家种企的市场份额就占全球的60%，全球制种业垄断程度不断加深导致我国制种技术“卡脖子”风险显著提高。在制种业生产端口，种子的田间生产环节与包装分销环节之间的时间差，对制种业造成了大量经营风险。同时，种子的田间繁育环节面临自然风险和技术风险双重威胁。种子在田间繁育过程中可能遭受台风、暴雨和冰雹等自然风险，同时在人工授粉、亲本纯度测试等技术操作过程中，面临操作失误和技术缺陷等技术风险。

3.粮食主产区“高产穷县”难题显现。“谷物基本自给、口粮绝对安全”，是党中央对保障口粮安全的最高指示，因此国家对主粮作物生产提供了种粮补贴、最低收购价政策和农业保险补贴等政策支持。2022年中央一号文件指出，要适当提高稻谷小麦最低收购价格，实现产粮大县三大粮食作物完全成本保险和收入保险全覆盖。

粮食主产区农户进行粮食生产的直接物化成本和放弃进行其他行业生产的机会成本较高，导致现有的种粮财政补贴机制补偿效果较差。粮食产量越高、经济效益越差的“高产穷县”难题显现。基于城镇经济发展的成熟经验和规模效应，二三产业的经济效益远高于农业，粮食生产规模越大、产量越高，地方财政收入反而降低。面对大规模粮食生产带来的高额种粮补贴和农险保费补贴等转移支付，粮食主产区地方政府长期面临巨大财政压力，直接导致基础设施建设不足，经济发展缓慢等问题。经济发展缓慢又导致对资金投资和优秀人才的吸引力较差，最终导致粮食主产区的经济状况进一步恶化。

尽管我国支持粮食生产的顶层制度设计不断完善，但由于各产粮地区经济水平差异、组织架构扁平及配套机制缺陷等问题，政府的财政补贴政策“上传下达”受阻。以我国西南部地区为例，由于地方财政水平较差，一些种粮大县存在种粮补贴发放不及时、农业保险财政补贴拖欠等情况，损害了种粮主体、保险企业、政府部门的利益。粮食生产利润取得周期长、稳定性不足，粮食生产风险对农户家庭收入造成威胁，农户可能从粮食种植转向入城务工等收入来源较为稳定的工作，导致粮食生产规模削减，对“口粮绝对安全”造成较大威胁。

4.“双循环”格局下国内粮食供求结构矛盾凸显。随着粮食消费结构持续升级，消费需求也从粮食总量稳定向质量提升转变，粮食生产各环节相对独立向全产业链协调发展转变，粮食安全保障主体向多元化新型经营体系发展。粮食消费结构升级的趋势：一是随着居民收入水平和物质需求提高，居民食物消费结构转型升级，由主粮消费为主的“吃得饱”，向膳食均衡、营养搭配的“吃得好”转变；二是居民对主粮品质要求提高，导致对优质大米、小麦的需求迅速增长；三是国民收入不断提高，促使粮食消费向优质肉类、有机蔬菜水果等高端特色产品转变。

在立足国内、联通国际的经济“双循环”背景下，粮食生产消费也要着重国内粮食生产流通消费，辅以国际粮食进口及品种调配。国内粮食安全包括数量安全和质量安全。粮食产量十三连增证明了我国粮食生产基本盘稳定，数量安全得到充分保障。但随着粮食消费升级的推进，粮食供给结构性矛盾逐渐显现，粮食安全中的质量安全不可忽视。一是粮食消费比例变化问题，表现为稻谷和小麦等主粮消费比例下降，水果、蔬菜和优质蛋白产品消费比例上升；二是粮食品质优化问题，由于国内优质主粮市场发展较晚、规模较小，导致优质主粮供给不足，主要由进口大米（如泰国香米）和小麦（如美国硬红冬麦）满足品种调剂；三是粮食特色品种培育问题，随着经济水平和生活品质的提升，大量特色农产品占据粮食消费市场总额的比重逐渐提升，在此进程中，高质量肉类、蔬菜瓜果等粮食消费对外依赖程度过高。

二、保险业支持粮食安全战略的嵌合路径

保险业通过提供种植保险、制种保险、专利保险、农业收入保险和特色农业保险等保险产品，有效参与粮食安全风险管理，成为支持粮食安全战略的有效途径（如图2所示）。

（一）完善“三农”保险体系，缓解土地资源配置矛盾

土地“非农化”和耕地“非粮化”等土地资源配置矛盾，根本上是城乡发展不均衡、农业发展不充分的矛盾，实现乡村振兴才能保障粮食安全。因此，妥善处理粮食生产与经济效益的关系，是破解土地资源配置难题的关键。第三次农业普查数据显示，全国共有2.3亿户农户，其中小农户占98%以上。散户经营未形成农业生产规模经济，也不利于农业风险集中管理，其生产具有较高脆弱性。因此，涉及小农户的“三农”问题始终是国家的重要议题，是稳定粮食供给、实现乡村振兴的关键。

发展保险、保障农业生产经济效益，涉及农业生产、农民生活和农村发展，涉及农业资产保护、农户养老及医疗保障和农业生产融资等问题。在财产保障方面，首要任务是发展多层次的农业保险。农业生产遭受自然风险和市场风险的双重威胁，实现农业保险全覆盖可以利用保险的风险分散机制，保障农户农业收入从而加强农业生产稳定性。农业保险发展的重点是，发展高保障的农作物收入和完全成本保险，依据地方特色农业开展特色农业保险。提高农业保险的深度和广度，积极助力乡村振兴，切实保障粮食安全。

在养老保障方面，需要有针对性地开发和推广普惠性的社会保险和针对性的商业保险相结合的农村养老保险产品组合。一是完善农村社会养老保险制度，二是加快农村商业养老保险布局，从而形成高保障广覆盖的农村养老保险格局。作为保障“三农”发展的重要手段之一，农村养老保险是在城镇化推进中，务农人员流失加剧背景下有效维护农村社会和谐稳定、支持农业生产的必然选择。

在医疗保障方面，基于农村家庭经济脆弱性，为了解决“因病致贫”“因病返贫”的现实难题，需要着力完善农村医疗保险保障体系。一是逐步提高农村医疗保险的报销比例和额度上限，解决“看病贵”问题；二是政府适当补贴，逐步推广保险公司主办的小额重疾保险产品。有别于针对中高收入人群制定的高保额、高保费重疾险，农村重疾险应适当下调保额，在保费经济可行的前提下切实保障农村居民大病风险，预防“因病致贫”而影响粮食生产。

在农业融资方面，发展农村小额信贷保险能够有效解决农业生产资金短缺、融资担保资产不足等问题。具有金融公信力的保险企业加入小额信贷融资链条，充当借贷农户的贷款保证人，能够有效降低农业借贷难度，破解农业生产融资难题，扩大粮食生产规模，保障粮食生产稳定。

（二）完善制种保险和专利保险，打通制种全流程

2020年中央经济工作会议提出，要开展种源“卡脖子”技术攻关，立志打一场种业翻身仗。种子作为一种特殊农业商品，遭受供给过热、价格下跌的市场风险突出，且由于其研发周期长，遭受资金链断裂风险较高，生产周期中受种子田间培植的天气条件影响大，自然风险极高。制种保险可以通过承保种子繁育和田间培植等环节的自然风险，对气象灾害、病虫害及其他生产风险引致的产量或质量损失进行补偿。类似于小额信贷保险，保险企业可以充当投保制种保险种企的贷款保证人，为其提供融资担保，引导金融资本流入制种行业，降低其融资难度和成本，促进种企扩大制种规模，提高集约化制种水平。中国制种保险起步晚，仍处于探索阶段，主要在海南、四川等地由中国人保等公司进行承保试点。制种业保险政策性很强，国家财政政策补贴有利于完善制种业保险体系，实现对制种全流程的风险管理与痛点疏通。

技术是种子发展的关键。针对知识产权窃取对种企造成的核心利益损失，农业农村部曾指出，加强种业知识产权保护是维护制种技术创新利益的核心保障、增强种子质量市场竞争力的中坚力量，是解决种源“卡脖子”问题的关键，也是打好种业翻身仗的后勤保障。针对制种业前端知识产权保护较差的发展痛点，完善制种业专利保险，可以有效保障种企的技术研发成本及合理收益。国家知识产权局联合中国人保等险企在全国27个重点地区进行保险试点，在21个地区出台专利保险试点指导意见和保费补贴政策。进一步将专利保险推广至制种行业，形成制种专利保险制度，有效补偿因假冒套牌、仿冒仿制等行为造成种企的损失，从而规范种业市场发展，维护制种技术创新，支撑制种技术突破“卡脖子”限制。

（三）推广完全成本保险和收入保险，提高粮食主产区经济收益

在粮食种植上实现“要我种”到“我要种”的关键转变，在提高农民收入的同时提高粮食生产积极性是解决“高产穷县”的关键。农作物完全成本保险与收入保险是保障粮食生产经济收益，保证生产积极性的核心举措。为保障粮食主产区的经济利益，中央文件从2018年提出开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点以来，连续四年对试点推广提出了相关要求（见表1）。

表1 2018—2022年中央文件中关于发展农作物完全成本和收入保险的主要内容

“高产穷县”的主因是分散式粮食生产模式导致粮食品质参差不齐，最终导致产量高但价格低的“谷贱伤民”难题。针对此难题，农作物完全成本保险和收入保险可以发挥对“成本地板”和“价格天花板”的保障作用，提高粮食生产经济收益保障，促进粮食生产集约化发展。尽快推广农作物完全成本保险和收入保险，成为破解“高产穷县”难题的制胜一招。

（四）发展特色农业保险，畅通粮食消费国内循环

食物消费的持续升级，促使城乡居民膳食结构调整和粮食消费结构转变。完整的农产品消费体系，包括大宗传统农作物消费和调剂性特色农产品消费。开展特色农业保险，能够解决粮食消费比例变化、粮食品质优化、粮食特色品种培育中的问题，更好地满足消费端的多元化需求。

为适应肉、蛋等蛋白质类食品消费比例提升的新格局，完善农产品保险可以有效保障该类食品供给。以生猪价格指数保险为例，该保险具有赔付快捷、赔付透明、投保面广等优点，可有效应对猪肉价格波动的市场风险，稳定生猪生产和猪肉供给。为推动粮食品质提升进程，针对优质农作物品种开展特色农作物种植保险，能有效提升粮油产品供给质量，推动粮油品质提升，向绿色、营养、有机的高品质粮油迈进，加快优质粮食民族品牌建设，减少高品质粮食调剂性进口，降低国际粮食价格风险，实现粮食安全自给。

为应对粮食特色品种培育问题，完善各地特色优势农产品保险可以有效保障该类食品供给。2022年实施的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》中指出，要持续加大地方优势特色产业扶持力度，将财政奖补政策拓展至全国。大量优质水果（如陕西苹果）保险、优质蛋白（如内蒙古肉牛）保险等地方特色农产品保险，都获得了中央财政补贴政策支持。发展特色农业保险，能够协调粮食消费比例变动、推动粮食品质优化、刺激粮食特色品种培育。在粮食生产稳固前提下，促进粮食生产向高品质、多元化发展，推动粮食供给侧结构性改革，畅通粮食消费良性循环。

三、保险业支持粮食安全战略的现实困境

（一）政府层面面临的现实困境

1.保费补贴平均化影响粮食主产区的生产稳定。比较2016年颁布的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》与2021年印发的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》（简称《管理办法》），中央财政就种植业保险保费补贴比例，对东部地区提供35%的补贴比例保持不变，对中西部地区的补贴比例从2016年的40%提高到2021年的45%；且2021年《管理办法》将东北部地区划入了45%的保费补贴比例地区范围。这一政策变动表明，中央财政对中西部地区种植业保险的扶持力度进一步加大（补贴比例从40%提升至45%），并将东北地区划入了同一档次的补贴比例地区范围，体现了保障“粮食安全”战略中，东北粮仓地位逐渐显现，中西部地区粮食生产扶持力度依旧强劲。中央财政通过地理区域的划分方式，对保费补贴比例进行了统筹安排，按照省份所在地区（东部、西部和东北部）分类的财政补贴方式，在事实上存在分区内保费补贴平均化的问题。一些产粮大省、经济弱省承担着相对更高的省级补贴压力，未能通过省际差异化保费补贴比例和专项财政补贴拨款等转移支付手段来协调各省农业生产和经济发展之间的差距，导致各地区内经济水平较差的地方财政难以承担剩余的财政补贴比例，部分地区“高产穷县”问题依旧突出。“高产穷县”问题说明中央财政对产粮大省财政支持政策的倾斜力度，未能匹配粮食安全战略对他们的粮食生产需要，进而削弱了粮食主产区粮食生产的积极性，影响了粮食生产稳定。

2.保险监管制度失灵削弱了粮食安全中保险功能的发挥。其一，监管立法缺失，农业保险法规、农村养老保险条例、农村医疗保险条例、制种保险条例、知识产权保护保险条例、信贷保险条例等保险法规体系不完善，削弱了保险业在粮食生产各环节的风控功能。在农业保险法规方面，现行法规是2013年施行的《农业保险条例》，这是农业保险立法的突破，但在实践中仍存在保险企业违法违规惩处中行为界定不明、道德风险治理中法律依据不足等问题。在农村养老保险和农村医疗保险法规方面，一是根据《中华人民共和国社会保险法》进行监管，二是根据2009年施行的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》和2016年颁布的《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》等政策条例进行监管。二者存在同样问题，即没有专属且完整的法律体系约束，缺乏监管的准确性和强制性。在制种业保险与专利保险立法方面，这两个险种的发展历史较短、经验不足，缺乏保险立法的案件基础和资料储备，暂时依据财产保险法规进行监管，导致监管缺乏准确性。在信贷保险立法方面，信贷保险涉及银行和保险企业两大金融主体，因此其风险监管较为复杂，尚未形成成熟的监管法规体系。

其二，监管体系混乱，体现在监管机构的设立和机构间的协同管理问题。在农业保险监管机构及其协作模式方面，我国农业保险监管主要由各级银保监机构负责，中国银保监会财险部负责拟定农业保险的监管规章，属于宏观的非现场监管手段，微观的现场监管由其派出机构负责，林草局、农业农村部协助监管。但农业保险尤其是粮食作物保险政策性及特殊性很强，相比一般的财产保险，在保险标的性质和风险因素来源等方面差异较大，由中国银保监会财险部进行统一管理的模式缺乏监管独立性，容易形成监管空缺。在农村养老保险和农村医疗保险监管机构设立方面，绝大部分地区没有形成专设的基金监管机构对养老和医疗保险基金进行管理和信息披露。针对农村医疗保险的监管独立性问题，2016年城乡居民医疗保险并轨以来，城乡医疗保险均由国家医疗保障局进行监管，农村医疗保险监管缺乏独立性。在制种保险、专利保险、信贷保险监管机构设立方面，这些险种均由中国银保监会财险部进行监管，短时间内难以设立独立的监管机构进行单独监管。

（二）保险企业面临的现实困境

1.保险赔付率高影响了粮食安全中险企的承保意愿。粮食安全战略目标提升、农业保险推广力度加大，我国的农业保险增长迅速。2011—2020年，我国农险保费从174.03亿元增长至814.93亿元，年均增长率为40.9%；财险企业总保费从4779.00亿元增长至13583.69亿元，保费年均增长率仅为20.5%，农业保险保费规模增速显著高于财险业务。但在保险赔付率方面，相较财产保险总体赔付率稳中有升，农业保险的简单赔付率则持续走高，从2011年的47%上涨至2019年的历史最高点78.5%（如图3所示）。简单赔付率的比较表明，农业保险的风险管控能力较差，如果加上展业费用、查勘理赔开支等其他成本，农业保险整体处于无盈利甚至亏损状态。

农业保险赔付率居高不下的原因可从保险企业和农户两端进行分析：一是保险事故发生前，保险企业的风险识别与风险管控能力较差，经营农险业务的少量人手难以承担繁复的验标工作，传统的风险管控手段也难以识别和应对多变的自然风险；保险事故发生后，由于自然风险的多变性和巨灾性，查勘定损工作的频率高、任务重，不借助保险科技手段仅凭借人力难以实现精准理赔。二是参保农户在保险事故发生前的道德风险难以控制。在粮食生产日常环节，由于保险企业缺乏有效风险管控手段，农户出于已经投保心理故意疏于日常风险管理，选择由保险企业兜底事故损失。保险事故发生后的保险欺诈难以杜绝，农险业务开展以来，由于查勘定损手段失效、理赔流程存在漏洞，骗保行为屡禁不止。赔付率持续走高背景下，以追求最大利润为经营目标的保险企业承保农业保险的意愿不强，对粮食安全生产环节造成了较大风险暴露。

2.保险产品缺陷，降低了粮食安全中多元风控能力。种植业保险、医疗保险、养老保险、小额信贷保险、制种保险和知识产权保险等险种，能够切实抵御农业生产全流程中的多元风险，促进乡村振兴，稳定粮食安全。但在保险实务中，由于产品开发投入不足、政府财政补贴力度不足等因素，这些险种在产品设计、保额和保障范围设置等方面存在缺陷，限制了保险业对粮食安全战略中多元风险的控制能力。

一是保险险种设计问题。特色农业保险、小额信贷保险、制种业保险和知识产权保险等新险种，在险种设计、产品更新方面投入不足。在特色险种设计上，由于其具有很强的地域性和产品性差异，与大宗农作物保险在承保对象、承保内容等方面具有较大差异，费率厘定和条款设计的投入较高，尽管国家多次发文鼓励发展地方特色农业保险，但其供给数量仍难以匹配粮食消费升级引发的特色农产品生产增长幅度。在制种保险和相关知识产权保险的险种设计上，农险业务盈利能力较差，政策性较强，一般保险企业承保意愿不高，制种作为农业中较为特殊且规模较小的一环，难以吸引保险企业开展制种保险业务；知识产权保险的发展处于试点起步阶段，针对种企研发成果的制种专利保险供给严重不足，难以实现对制种业的全流程风控。二是保险额度和保障范围设置问题。三大作物收入保险和完全成本保险的试点推广和产粮大省全覆盖目标，体现了国家对稳定农业生产、保护农民利益、实现粮食安全的决心。但除保额充分的农业收入保险试点外，大部分地区传统农险的保额设置过低，难以覆盖农业生产物化成本，难以适应农户对农业生产的最低收入期望。在保障范围设置方面，美国的农作物收入保险提供灵活可选的保障范围，以油菜收入保险为例，农户可以选择50%—85%的保障范围，分别对应不同的保额和保费补贴比例。而我国农作物收入保险保障范围固定，不能根据农户的风险偏好进行保障范围的选择，限制了保险收入保障功能的灵活发挥。

（三）农户面临的现实困境

1.农户投保意愿不高加重了粮食供给端的风险暴露。我国保险普识教育不足、保险条款复杂、险企违规操作频发及财政补贴制度（如价格支持政策）对保险的替代作用等因素，共同造成了农户投保意愿不高的保险困境。农业保险作为保障粮食生产端的主要风控手段，由于投保意愿不强导致的农业保险缺位，势必为农业生产留下巨大风险敞口，从而对粮食供给端稳定造成巨大威胁。

一是保险教育不足造成投保意愿不强。保险企业和地方政府对保险的宣传力度不足导致农户对保险的认知有限，甚至因为违规经营对保险产生抵触心理，影响其投保意愿。二是保险条款复杂造成投保意愿不强，保险条款拟定由保险企业完成，由于保险标的、所在地区、生产条件和风险因素等要素差异，农业保险合同并不像一般财险合同具有相对固定的条款内容，农业保险条款复杂多变，农险企业在展业中未能准确履行保险条款的解释义务，造成农户的误解，并在保险事故发生后引发纠纷，进一步影响公司声誉。三是财政补贴政策对农业保险的替代作用造成投保意愿不高。以最低收购价政策为例，由于稻谷、小麦、玉米等作物有最低收购价政策，即使粮食市场供给过剩导致粮价下跌，市场风险仍有最低收购政策兜底，形成了对农业保险的替代作用。产粮农户出于侥幸心理选择最低收购价政策管理种粮风险，但此政策只能抵御粮食生产的市场风险，无法解决粮食生产过程中的自然风险暴露，可能造成农业生产收入损失，威胁粮食供给的稳定。

2.农户收入水平较低，限制了其风险抵御能力。收入盈余作为储蓄和风险准备，能够衡量居民抵御各项风险的能力。2021年我国农村居民可支配收入为18931元，人均消费支出15916元，实现3015元的人均盈余，仅为城镇居民收入盈余17105元的17.6%。农村居民的收入水平限制了其对农业经营风险、疾病风险和养老风险等风险的抵御能力，从而影响农业生产稳定，进而威胁粮食供给稳定。

一是抵御农业经营风险能力不足。出于储蓄动机和风险自留考虑，农户购买农业保险的能力和意愿不强烈，导致农业生产环节自然风险及农产品销售环节市场风险暴露，风险事故发生导致农业经营收入降低，将进一步挤压农户收支盈余，影响其生活质量和生产积极性。二是抵御疾病风险能力不足。相关研究表明，“因病返贫”在农村返贫成因中占70%以上，农民疾病风险抵御能力不强或缺乏，导致农业生产稳定性不足，“病时无法投入农业生产，病后难以恢复农业生产”，成为农户面临疾病风险和农业生产矛盾时的真实写照。三是抵御养老风险能力不足。尽管国家一再上调基础养老金最低标准，同时鼓励农村居民根据自身经济水平按照12个缴费档次参与农村养老保险，大部分经济水平较差的地区基础养老金水平仍难以覆盖养老生活开支，且由于“养儿防老”观念、传统储蓄观念，以及可支配收入盈余较低的客观因素，养老保险在农村推广受限，且农户经营农业生产的收入较低、稳定性较差，容易产生养老保险“断缴”现象。

四、保险业支持中国粮食安全战略实施的政策建议

（一）针对政府层面的政策建议

1.深化保费补贴率差异性改革，保障主粮产区生产稳定。目前的费率补贴差异性仍不足以协调大部分地区经济水平较差、但粮食生产任务较重的生产矛盾，建议国家就不同地区和产业、不同险种和保险保障程度两方面深化保费补贴率差异性改革，从而增强粮食主产区的农业生产保障水平。

一是根据地区和产业细化差异性保费补贴率安排。现行《管理办法》对东、中西、东北部总体经济水平和农业生产负担进行了差异性安排，但未能就分区内部的经济和农业水平差距进行差异性安排。为了提高财政补贴的精准性，保持粮食生产的稳定性，建议中央财政以省区为单位对农业保险补贴率进行分级。本文提出根据经济发达程度及财政支农能力、农业生产负担程度及风险发生频率等指标，对省区级农业保险补贴率进行细化安排的建议（见表2）。《管理办法》对农业整体提供统一的保费补贴政策，但在农业生产和保险经营实务中，畜牧业和种植业之间存在较大风险差异，种植业遭受较高的自然风险，而养殖业遭受较高的人为风险，具体到种植业和养殖业内部，各经营产品的风险特征仍具差异性，因此应根据不同行业不同产品的风险特征差异，对保费补贴率进行差异化安排。

表2 省区级农业保险补贴率细化安排政策建议表

二是根据险种和农户风险保障程度，细化差异性保费补贴率安排。根据农业保险险种及政策地位差异，中央财政应对其进行差异化保费补贴安排。对于高保额、高保障的收入类保险，作为保障农业生产经济效益，兜底农户收入水平的重要险种，其政策性强于一般农业险种，中央财政应当适当加大此类险种的保费补贴比例，以实现2022年中央一号文件中提出的产粮大县收入保险和完全成本保险全面覆盖的政策目标。2021年《管理办法》提出要发展地方特色农业保险，丰富农产品供给，畅通粮食消费国内循环，但并未对此类保险做出财政补贴的差异化安排。中央财政应建立特色农业保险补贴体系，包括特色农业的认定机制和风险特征划分机制，实现地方特色农业保险的差异化补贴安排。借鉴美国农业保险发展经验，根据农户选择风险保障程度的高低，中央财政应当对不同的保险保障程度进行差异化费率补贴。如美国农作物收入保险（Revenue Protection，RP）对保障程度设置50%—85%的浮动范围，农户选择的保障程度越低，获得的保险补贴比例越高；选择的保障程度越高，则获得的保险补贴比例越低。这一细化的保费补贴政策提高了保险产品供给的灵活性，满足了农户的差异性风险偏好，体现了政府财政补贴的兜底和导向作用。

2.加快保险监管体系构建，支撑粮食安全风险管控。粮食安全风险来源广泛，政府部门与保险企业应针对不同风险，合作构建由相应保险产品组成的风险管控体系，稳定粮食安全各个环节。对于存在的保险监管立法缺失和保险监管机制混乱问题，立法和监管部门应当加快法规体系建设和保险监管体系构建，尽快实现对粮食生产全环节的风险管控。

一是加快保险法规体系建设，包括对农业保险法规、农村医疗和农村养老法规、制种保险条例和知识产权保险条例进行拟定和修改。农业保险法规应当就农业保险市场准入条件、市场秩序、保险双方权利义务和行为约束等内容作进一步修订，规范解决农业保险实务中理赔环节产生的分歧和纠纷，稳定农业保险保障功能。农村医疗保险和养老保险立法应当就农村医疗保险和养老保险风险特征、相关待遇及赔付水平的差异，建立独立的法律规章，以实现法律监管独立性。制种保险和知识产权保险条款复杂，监管难度大，中国银保监会和法律部门应加快拟定制种保险和知识产权保险法律条例，规范制种保险市场，完善制种专利保护，突破制种技术的“卡脖子”难题。

二是完善保险监管体系设置，包括农业保险监管机构、农村医疗和农村养老监管机构、制种保险和知识产权保险监管机构的设立，以及部门间协作监管模式的建设。信息是监管的关键，美国由掌握大量农业信息的美国农业部下设风险管理部门（RMA）对农业保险进行管理，我国农业保险监管模式的构建可以借鉴美国经验，形成农业农村部提供信息、中国银保监会现场监管的协作监管体系。农村医疗保险和农村养老保险应由独立的农村社保监管机构进行管理，实现保费的统一收取管理和基金盈余、投资动向等信息的公示，确保监管的独立性。制种保险和知识产权保险的监管应当有别于普通财产保险监管，由银保监会财险部门牵头，负责非现场监管规章制订和现场监管工作安排，制种业相关部门与知识产权局协作，提供专业信息服务，共同形成监管机构布局和监管协作模式。

（二）针对保险企业的政策建议

1.切实提升风控能力，增强粮食安全风险可保性。针对农业风险的多变性和巨灾性，保险企业应当着力加强风险控制能力，包括原保险合同中的风险管控能力和农业巨灾风险分散能力。提升保险企业风控能力，能显著提高农业风险可保性，提高其承保积极性，从而实现对农业生产的主动风险管理，保障粮食供给的安全。

一是利用保险科技实现农业保险智慧化。在农业保险实务中，采用“3S”技术对农业保险标的进行精准信息采集，减少在测亩环节的人工投入；采用“物联网＋5G”复合技术，实时监测农业生产情况，提升风险感知能力，实现事前有效防灾减灾，事后损失成因快速分析；采用大数据和人工智能技术，深入发掘分析农业生产数据和保险理赔数据，提高农险经营数字化程度；采用区块链技术加密储存农业生产中各项数据，可以有效控制保险欺诈，解决保险理赔纠纷。建议在农险领域构建各项保险科技协同的智慧化农险体系，显著提升保险企业对原保险合同的风控能力。

二是完善农业巨灾风险分散体系，通过农业再保险、农业保险共保体和巨灾风险基金等手段进行风险分散。鼓励保险企业通过农业再保险手段分散农业巨灾风险，避免大灾赔付造成的巨大支出波动，保障保险企业资金稳定。相比商业再保险，政府提供的政策性农业再保险能够实现对巨灾损失的多方分散。提倡保险企业通过加入农险共保体分散农业巨灾风险。农险共保体由多家保险企业共同组成，成员利益一致、地位平等，共同实现对巨灾风险的自动吸纳，主动管理巨灾风险。发生灾害事故造成巨额损失时，农业再保险和农险共保体的保额不足以覆盖原农业保险合同赔付支出，建议由国家建立巨灾风险基金弥补此缺口，以便保障极端情况下农业保险有序运行，平滑地方财政支出。形成由农业再保险、农险共保体和巨灾风险基金组成的三元巨灾分散体系，有效分散巨灾风险，提升保险企业承保和风控能力，进而稳定粮食供给安全。

2.科学优化险种设计，构建粮食安全多元风控体系。险种优化设计包括完善现有险种和开发特色新险种两方面，险种的完善和创新能够有效覆盖粮食安全风险，保障粮食安全战略顺利实施。

保险企业应尽快完善现有险种，对保险金额、赔付责任等合同要素进行调整，以适应粮食安全各环节的风险管理需要。保险金额的设置需要综合考虑农户的缴费能力和风险保障需要，根据农产品价格变动和农户支付能力进行灵活调整。以农作物收入保险为例，江苏省武进市的水稻收入保险试点实务中，初期设置的保险金额为1800元/亩，试点后期下调至1600元/亩，这是基于水稻价格下跌和农户降低保费的共同考量。农业保险赔付责任的划分也应当考虑农户的风险保障需要和保险企业的承保能力。以天气指数保险为例，在茶叶、水果等温度敏感的产业投保该保险的实务中，保险企业通常设置临界温度值，若气温长期低于该值，对由此造成的损失给予赔偿。如何灵活调整该温度值成为划分损失责任的关键，设置过低则不符合农户的风险保障需要，设置过高又造成保险企业大量赔付支出。人工智能技术的应用可以有效解决保险责任划分和保险定价难题，采用人工智能技术将损失数据录入定价模型并进行反复训练，能够精准识别和量化风险，明确责任划分并实现精准定价。

保险企业应积极开发特色农业保险、制种保险、知识产权保险和农村小额保险新险种，以满足粮食安全各环节风险管控的需要。保险企业应当响应政府的号召、服务地方农业发展，因地制宜开发特色农业险种，如南部省份水热条件充足，适宜开发柑橘、荔枝等特色水果保险；西北部省份牧草资源丰富，适宜开发肉牛、滩羊等特色畜牧保险。针对制种保险产品供给严重不足问题，应不断加大制种保险产品的推广和创新力度，借助政府扶持政策加快实现制种保险对粮食安全的深入保障。保险企业应加快专利保险试点步伐，开发制种专利保险保障种企核心利益。基于农户收入和风险抵御能力双低的现实要求，开发人身意外伤害险、小额重疾险、小额信贷保险、小额定期寿险等小额保险，有效保障农户人身财产安全，提高其生产积极性。

（三）针对农户的政策建议

1.提高保险宣传展业水平，倡导农户管理种粮风险。首先，政府和保险企业应当充分发挥政策性保险的先导作用。增强政策性普惠“三农”保险政策宣传与承保，以政策保险为切入点，提升农户商业性保险的投保意识，实现政策性保险“保基础、广覆盖”与商业保险“保具体、高标准”的有机结合，切实提升农户风险管理意识和风险抵御能力。其次，政府和保险企业应当加强合作，提高保险宣传能效。政府负责发挥基层村委组织的政策信息传播势能，转变传统风险管理思想，扭转农户对保险的误解与偏见，实现涉农保险政策的精准触达，完成“应保尽保”的风险管理目标。保险企业应当加大保险产品推广力度，深度挖掘农村保险市场，同时借助“抖音”“快手”等热门流媒体平台进行保险信息传播，提升保险知识和险种的推广效率。最后，保险企业应加强保险服务能力和基层机构建设水平。针对保险合同条款复杂性带来的展业障碍，应着手简化保险条款，切实履行保险条款解释说明义务，有效提升农户的投保意愿，改善投保体验。针对农村基层保险网点缺失带来的展业障碍，保险企业应当加快基层保险网点建设，实现保险机构基层全覆盖。同时，加强网点和基层村委组织的交流合作，使保险机构成为基层村委组织的技术后盾，基层村委组织成为保险机构的宣传窗口。政企协同不断提升保险产品的展业服务水平，提高农户的风险管理意识和投保意愿，积极管理种粮风险，切实保障粮食生产能力。

2.努力增加农户收入盈余，不断提高其种粮风险抵御能力。收入盈余是农户投保的直接资金来源，政府应当切实增加农户收入盈余以保障其投保能力，进而提升粮食生产风险抵御能力。农户收入盈余包括收入和支出两方面，国家统计局2021年农村居民人均消费支出数据显示，食品烟酒支出、居住支出和服务性支出具有刚性，在总支出中占比较大，因此提高农户收入成为增加其收入盈余的关键。一是通过农业振兴加强务农收入，妥善解决农户财政补贴依赖性过强的“等、靠、要”难题。务农收入增加不能仅依靠间接的政府补贴，应切实提升农业管理能力，提高农业收入水平，实现向农业产业链要收入、向农业降成本要收入的主动收入提升。二是通过资源挖掘开辟特色农业收入新来源。除传统农业收入外，农村还有大量“沉睡资源”，特色农业的发展对解决粮食多元需求，畅通粮食国内消费，缓和粮食安全供需矛盾具有重要意义。地方政府应加大特色农业挖掘力度，提供专属补贴扩大现有特色农业生产规模，构建“专属补贴+农业保险”的双重保障制度，增加农户农业收入。三是完善政府支农政策，增加农户转移性收入。政府支农补贴作为农业支持政策的基石，对提升农业生产效益意义重大，各级政府应稳定和持续增加农业生产补贴，有效增加农户的种粮收入。