“放管服”背景下高校科研经费管理研究

赫燕彦

摘要：为实现创新驱动发展战略，自2012年以来，国家出台了一系列科研经费“放管服”政策，将科研人员从繁杂的事务性工作的解脱出来，潜心研究，助力科技强国战略。随着近年来科研经费投入的增加，如何管好、用好科研经费，平衡好“放权”与“监管”的关系，提高科研经费使用效益，是高校和科研院所面临的重要课题。高校作为科研活动的重要参与者，能否实现政策落地，对于激励科研人员推出更多高质量的科研成果至关重要。本文从科研经费改革相关政策文件入手，分析了十八大以来科研经费管理改革的主要“亮点”，并对照高校科研经费管理实际，指出高校在科研经费管理改革中，仍存在经费管理制度修订不及时、科研经费管理信息化程度不高、科研财务助理存在实施困难、缺乏系统的科研项目绩效评价体系等问题，提出了完善科研经费内部管理制度，加快推进科研经费管理信息化建设，建立科研财务助理队伍，健全科研项目绩效评价体系的对策，以期为进一步推进科研经费“放管服”改革提供参考。

关键词：高校;科研经费;放管服;监管

党的十八大以来，党中央提出了创新驱动发展、建设世界科技强国战略，把科技创新作为国家现代化建设全局的核心。据国家统计局网站显示，2013-2020年中央财政科学技术支出达2.3万亿元。在科技体制改革之前，2012年中央财政科技支出为2210.43亿元，到2019年已达到3516.18亿元，增幅59.07%。2020年，国家通过调整财政支出结构安排科学技术支出3216.48亿元。持续增长的财政资金投入为科技创新提供了有力支撑。高校作为科技创新的重要参与者，科研经费投入总量和强度也在大幅提高。随着科研经费投入的快速增长，能够管好、用好科研经费有利于深化科技体制改革，促进科技事业发展。近年来，国家围绕预算编制、预算调剂权限、预算科目的开支范围及标准、科研仪器设备采购程序、结转结余资金管理、建立科研财务助理机制、提升科研管理信息化水平、完善科研项目管理内部控制及绩效评价机制等目标，出台了相关的政策，高校如何将改革政策落到实处是科研经费管理的重点和难点。

一、科研经费“放管服”改革政策概述

2014年3月，《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），是深化科技体制改革的具体措施，涵盖科研项目管理和科研资金管理，是科研管理改革的指导性文件。该意见提出劳务费可用于开支项目临时聘用人员的社保费用;会议、差旅、国际合作与交流在不突破总预算的前提下可相互调剂;结余资金可留归项目单位在规定的期限内使用。

2016年7月，《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50號）为进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，激发广发科研人员的创造活力，允许简化预算编制，将差旅/会议/国际合作交流合并为一项编制预算。同时，下放预算调剂权限，除设备费、劳务费、专家咨询费、会议/差旅/国际合作与交流不允许项目承担单位自行调整外，其他直接费用之间均可相互调剂;提高间接经费比例至20%、15%、13%不等。绩效支出不再设比例限制;劳务费不设比例限制;结余资金可由项目承担单位使用，超过2年未使用完的按规定收回。科研单位自行制定差旅、会议管理规定;可自行采购仪器设备;强化绩效评价，创新服务方式，推行科研财务助理。

2018年7月，《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发

〔2018〕25号）规定可以合并财务验收和技术验收;进一步下放除设备费以外的直接费用预算调剂权限;允许科研急需采购的仪器设备不进行招投标;进一步强化项目绩效评价，推进绩效评价结果应用;开展科研管理改革试点。

2021年8月，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）指出，精简预算编制科目，直接费用按业务费、劳务费、设备费编报;进一步下放预算调剂权限，设备费预算调剂由项目承担单位审批，其他直接费用预算调剂由项目负责人根据科研活动需要自主安排;扩大经费包干制实施范围;结余资金不再收回。进一步提高间接费用比例至30%、25%、20%，对于数学等纯理论研究型项目提高到不超过60%，同时规定间接费用可全部用于绩效;将社会保险补助、住房公积金等纳入劳务费开支范围;推进无纸化报销试点;探索“预算+负面清单”管理模式;强化项目监督检查，减少过程检查，取消科研项目结题财务审计。

二、科研经费“放管服”改革中存在的问题

纵观历次科研经费管理改革的若干意见及措施，体现出国家以人为本、尊重科研规律、尊重科研人员、减轻科研人员负担、扩大科研经费自主权、完善科研人员激励机制的总体原则。但仍然存在着某些改革措施需要进一步深化、细化等问题。

（一）科研经费管理制度修订不及时、落实不到位

近年来，虽然国家层面出台了一系列为科研人员“松绑”的政策文件，然而由于各个高校对政策的理解、把握不透彻，在执行上存在一定的偏差。例如，有的高校能够根据现行规定，结合本校实际，制定切实可行的政策文件作为执行依据，并做好政策的宣传解读工作;有的高校及时修订了本校科研经费管理办法，然而对政策的宣传不到位，宣传手段单一、落后，制约了科研人员享受改革带来的“红利”;有的高校并未制定相关的政策文件，变“参照”为“依照”。为确保改革政策落地，各高校均应结合自身实际，进一步修订完善经费管理政策、采购管理政策、报销规定等，如新政策允许高校自行制定科研人员出差乘坐交通工具的方式和等级，自行制定科研类会议参会人数、天数、开支标准;高校可自行采购科研仪器设备;对科研急需采购的仪器设备可不进行招投标程序。这些政策的尺度如何把握，如何平衡“放权”与“监管”，做到“接得住、管得好”是高校普遍面临的难题。

（二）科研经费管理信息化程度不高

在调查中发现，高校科研经费管理信息化程度严重落后于科研管理需求，高校科研系统与财务系统平行运行、互不交叉，各职能部门互相独立、垂直管理、缺乏沟通的现象十分突出。从管理实践来看，科研管理部门主要负责科研项目的日常管理，包括项目申报、立项、预算调整审批、项目结项等;财务部门负责科研项目的财务管理、预算执行、会计核算、结项审核，指导项目负责人规范经费使用、提高资金使用效益;审计部门负责科研项目的结题审计;纪检部门负责科研项目监督检查。科研人员在办理各项业务时需要多部门跑腿，重复提供科研材料，报销流程繁琐，严重影响了科研人员的积极性。例如，在科研项目立项阶段，通常是经费到账信息后，财务部门向科研管理部门出具相关单据，科研管理部门出具立项通过书、项目申报书等资料，财务人员在财务管理系统中按财务项目编码规则立项并入账，科研管理部门通知项目负责人启动经费报销手续，信息传递过程冗长。此外，科研管理部门在办理经费报销审批手续时，往往因不清楚科研项目余额及支出科目余额盲目签批，造成无预算或超预算审批，对于是否符合财务报销规定亦无准确的判断，因此产生较高的退单率，加剧了科研人员与财务人员之间的矛盾与误解。在项目结项审计时，科研人员需要再次向审计部门提供一套科研项目以及经费使用相关资料，造成重复提供，增加了科研人员负担。解决这种被动局面的根本方法在于打破信息孤岛，建立信息共享机制。

（三）科研财务助理实施存在困难

建立科研财务助理最早在中办发

〔2016〕50号文中就有提到，至今已有6年。经调查发现，已有部分高校制定了相应的管理办法，对科研财务助理的聘用方式、职责分工、薪酬以及绩效考核等作出了规定，但在实施中还存在以下困难。一是科研财务助理的薪酬主要来源于科研项目资金，有的高校给予少量补偿。有的科研人员为了节约经费预算，选择自己承担科研项目事务性工作。二是科研财务助理一般为合同制，通常“谁聘用，谁负责”，人员流动性较大，科研人员出于信息安全角度，不愿意聘用科研财务助理。三是科研财务助理业务水平参差不齐，有待进一步提高。

（四）科研项目绩效评价体系有待完善

国办发〔2021〕32号文对间接经费中的绩效支出进一步放权，提出间接经费可全部用于绩效支出，而对于间接经费的比例也再一次提高为30%、25%、20%;数学等纯理论基础研究项目，间接经费比例提高到60%。绩效支出比重的提高激发了广大科研人员的潜力，然而对高校的监管要求也进一步提高。目前，大部分高校对间接经费中的绩效支出仅从规范资金使用角度制定了发放办法、发放程序等，对于如何组织科研项目绩效评价并未给出实施细则。

三、新形势下高校科研经费管理的对策建议

现行的科研经费管理体制已不能完全适应科研经费“放管服”改革要求，高校应以国家出台的科研经费“放管服”政策为指引，推进科研经费管理转型升级，促进改革措施落地生根。

（一）完善科研经费内部管理制度

高校应当加强顶层设计，强化法人责任。高校科研管理人员应当学懂、弄通、做实国家层面出台的制度体系，建立符合本校实际的管理制度，关注政策变化，及时修订完善、查漏补缺。制度应涵盖科研诚信、审批管理、预算管理、支出管理、采购管理、资产管理、绩效评价等方面。高校科研经费管理人员还应加强对政策的宣传与解读，借助微信公众号等网络途径，采用图片、视频、知识问答等形式使政策更加通俗易懂。高校应探索建立科研经费管理委员会，由主管校领导、科研管理人员、财务人员、审计人员、纪检人员组成，旨在打破信息沟通屏障，加强交流与沟通，全方位、高效率地为科研人员服务。建立科研经费内部控制制度，探索实行“负面清单”管理模式，将事后检查转变为事前、事中、事后监督，强调过程管理。制定科研项目管理“负面清单”及科研项目报销“负面清单”，为科研人员的科研行为划上“红线”“底线”。

（二）加快推进科研经费管理信息化建设

高校应加快财务管理系统升级。一是尽快推进网上报销，并将相关报销制度嵌入系统。科研人员在填报报销内容时，系统可自动弹出经费管理办法、标准、项目或科目可用额度，避免超标准、超限额支出。例如，科研人员在填报差旅费时，系统可自动匹配出差地的住宿费标准、差旅补助标准，自动计算报销合计数。科研人员打印出报销单走完审批流程后交财务部门，因网上报销系统已初步审核，减少了现场沟通、补充报销资料的时间成本。科研人员还可通过系统查询报销进度、项目余额等信息。二是探索实施手机报销App。手机具有操作性强、便捷性的特点，通过手机科研人员可随时随地查看财务报销制度、提出报销申请、跟踪报销进度，还可将报销审批流程融入手机报销程序，省去了纸质材料审批线下多部门传递的时间，实现信息多跑路、科研人员少跑腿。三是加快推进会计凭证影像化，方便广大师生查找、调阅原始凭证，提高凭证查找效率。

高校应建立科研综合服务平台，实现业财融合，一站式服务。传统管理模式下，科研人员需要奔走于科研、财务、资产、审计与纪检等部门，科研人员“跑断腿”现象突出。大数据时代，要建立互联互通的一体化服务平台，实现数据共享，系统共建。科研综合信息服务平台对接科研管理系统、财务管理系统、合同管理系统、采购系统、资产系统、审计督查系统等，确保职能部门间沟通顺畅、资源共享，彻底改变信息线下传递低效率的管理模式，促进高校科研服务水平迈上新台阶。

（三）建立科研财务助理队伍

高校应建立一支专业的科研财务助理队伍，彻底科研经费“报销繁”，让科研人员潜心做研究。在科研人员聘用方式上，采用与学校直接签订聘用合同的方式，延长聘用期限，一般为3-5年，给应聘者一种稳定的预期。在经费来源上，根据国办发〔2021〕32号文规定，科研财务助理的薪资、保险、公积金不再通过科研经费予以解决，项目承担单位应统筹资金来源。建立科研财务助理共享机制，即一个科研财务助理可以同时为多个科研项目服务，这就要求科研财务助理应具备更加专业的业务水平，高校应不断加强业务培训。高校财务人员、科研管理人员应定期组织对科研财务助理的业务讲座与宣传，为他们在项目申报、预算编制、经费报销、财务决算等方面提供专业的指导，并解答他们在日常工作中遇到的问题，帮助其建立工作笔记。科研财务助理还可通过多种互联网终端开展业务学习，提高服务的专业性和熟练性。建立科研财务助理绩效考核机制，根据考核结果给予相应补贴。

（四）健全科研项目绩效评价体系

高校應当分析科研项目实施情况、经费使用情况，将评价结果作为项目调整、后续项目支持的依据，引导科研经费向优秀人才和团队倾斜，提高科研经费使用效益。绩效评价体系包括项目绩效评价和经费绩效评价，项目绩效评价可以从组织管理、产出质量、成果转化、原创价值、人才集聚与培养等方面展开，经费绩效评价可以从科研投入、预算执行等方面展开。绩效指标分为定性指标和定量指标，根据科研项目的不同类型，建立分类绩效评价指标体系。建立与科研项目绩效评价结果相适应的奖励机制，对绩效评价结果优秀的团队和个人予以奖励，从而充分调动科研人员的积极性。

四、结束语

科研经费“放管服”是一项系统工程，新形势下如何打通“最后一公里”是高校面临的重大问题。高校应积极探索科研经费改革路径，使“放管服”政策惠及每一位科研人员，为我国科技事业发展作出更加突出的贡献。

参考文献：

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