地方城投公司转型中的融资模式探讨

牟仁才

摘要：城投公司的出现和发展，对城市的基础设施建设和经济发展都起到了极大的推动作用，但是城投公司融资模式单一，企业资产质量良莠不齐导致城投公司难以拥有企业的独立自主性，融资运作中没有形成规范的运作方式。此外，也尚未形成完善的风险预警与应急处理机制。随着监管趋严，城投公司急需向市场化转型，摒弃传统融资模式的弊端，结合市场化特点和各类融资模式的特点，进行合理创新，拓宽融资渠道，增强自身的市场竞争力，摆脱城投公司目前面临的困境，实现真正的可持续发展。本文通过分析城投公司传统融资中存在的融资规模、融资模式单一等问题，对转型过程中的融资模式提出了相关建议。

关键词：地方城投公司;融资模式;市场化转型

地方城投公司是我国经济发展到特定阶段时产生的经济组织，随着城投公司的发展和完善，其在各地方经济体系中的重要地位也已经显现出来。虽然城投公司建设的项目大都属于非营利性、公益性的类型，但这些项目的完成提升了城市的现代化，建立了便利的交通网络，可以侧面为招商引资等创造条件，进而促进城市经济发展，间接地拓宽了地方财政收入的来源。由此可见，地方城投公司是基础设施建设、公共服务建设、民生保障工程的強力推手，同时它也为地区经济的发展奠定了基础。

在政府和各级监管机构不断出台相应监管政策，监管日益趋严的背景下，如何提升城投公司自身的竞争力，实现地方城投公司的转型，尤其是如何在转型过程中改善城投公司当前的融资局限性，更好地作为市场化公司的角色发挥作用，值得社会各界加以关注。

一、城投公司的功能

2015年之前，城投公司只是作为地方政府融资平台，主要承担投融资相关工作，功能定位较为单一。随着地方债务问题逐渐显现，对城投公司的各项监管措施相继落地，要进行地方政府隐性债务风险的化解，地方融资平台公司的转型是必不可少的部分。

在转型之前，地方城投公司通过融资、投资活动，进行城市基础设施项目的建设，推动了我国城镇化的建设进程，从城乡道路、桥梁、铁路、机场、高速公路等方面建立起了便利的城市交通网络，也在水利、通讯、供电、供气等产品上完成了居民的日常生活保障，全方位地加强了城市的建设和现代化。伴随着城投公司的市场化转型，一些新的功能角色也逐渐出现，城投公司不仅要在城市建设和产业项目市场化融资中承担主要角色，还要进一步参与基础设施的建设和运营，同时也要在地方优势产业培育和产业升级中起到推动作用，城投公司在进行转型之后，虽然明确划清了政企的界限，却承担了更多的责任，转型后的城投公司既身负国有控股的公益性，又有着较灵活的现代企业机制和身份。如今，全球经济仍然处在中低速增长轨道上，国际局势变幻莫测，我国正在加快构建“国内国际双循环”的新发展格局，在这个关键阶段，地方城投公司也将承担起地方政府调节区域经济、调节产业、对政府投资的项目进行市场化运作的责任。

二、城投公司传统融资模式存在的问题

城投公司融资规模日渐庞大，针对地方融资平台的监管体系尚未完善，使得地方城投公司在对地方经济产生积极影响的同时，也不断产生着企业定位模糊、经营管理效率低下、融资受限等一系列的问题。随着我国经济进入新常态，以往传统的投融资模式已经不再适应我国经济的现状，一些地方城投公司无法再保证融资模式的合理性，融资模式的不足使得融资工作无法顺利、有效的开展，城投公司的市场化转型已经刻不容缓。

（一）融资运作规范性差，债务规模庞大

传统的融资过程中，城投公司由于有政府背书，在资本市场中，城投公司的融资业务深受金融机构的追捧，由于这种非理性的追捧行为，加上很多地方政府对城投公司举债的决策过程科学性的缺乏，使得平台公司超规模融资现象相当严重。

一方面，很多政府投融资平台过度包装，以求伪装成运营状况良好、现金流量充足的公司，通过粉饰的财务报表不仅无法提高公司的偿债能力，反而会引起一系列重复融资的事件发生。同时，各类金融机构为了盈利出现“多头授信”现象，使得城投公司“多头借贷”，债务规模逐渐庞大。另一方面，部分平台公司使用“借新还旧”方式进行融资，一旦出现债务违约风险，风险将会急剧扩散，甚至蔓延至整个金融体系。

（二）监管趋严，融资渠道单一

目前，由于城市基础设施的项目多属于非营利、公益性的项目，政府仍然是城市基础设施建设的主要投资方，由于这一特性，一般项目使用的融资方式并不一定适合城投公司承建的项目，这导致我国地方城投公司一直以来都面临着资金来源渠道较为单一的问题。同时，对于这些非营利的公益性项目，城投公司只有建设权，建设完成后实际经营权由别的部门掌握，使得资金投入后并没有实现收益，也就很难依靠公司自身进行对外融资。

现阶段，城投公司仍然主要通过银行贷款的方式实现融资，项目建设期间，城投公司缺少收入来源，又要偿还贷款利息，很容易陷入“借新还旧”的循环之中，更有甚者，只能变卖自身资产用于偿债，同样会陷入一种恶性循环，现金流量严重不足，导致公司的日常正常运转受到影响。虽然我国市场经济体制改革不断加深，我国的资本市场也愈发成熟，但是实际上，我国融资体制仍处于落后水平，融资壁垒厚的同时投资歧视现象也依旧存在，随着我国宏观经济政策的不断进行调整，地方城投公司也会逐渐进入可持续性更强的发展阶段，可要想在短期内改变银行贷款在城投公司融资来源中压倒性分量的现状依然有很大难度。

（三）资产质量良莠不齐，有效资产较少

城投公司在多年的发展历程中，积累了很多资产，但是账面上的资产总量虽大，实际的资产质量良莠不齐，有效资产不多。一是在许多项目的建设期间，由于存在行政命令的要求，时常存在一些“抢工期”的现象，导致项目的建设推进得很快，无法获取完善的手续，最终导致项目建成之后没能实现确权的情况，因此有很多在建工程并没有按时转化为有效资产。二是由于城投公司建设的项目具有的公益性质，项目建成后并没有产生稳定的现金流，项目建成形成的资产虽然记录在城投公司的资产负债表中，实际上经营管理权却并不由城投公司拥有，资产没能实现应有的效益。三是公园、广场等一些纯公共产品的基础设施在建成后虽然转变为城投公司的资产，但实际上只能作为无效资产看待。

（四）市场化运营能力差，偿债能力不足

由于城投公司主要负责地方基础设施类的公益性项目的投资建设及运营。难以从项目中获取持续的现金流，偿债资金来源主要依靠土地、财政预算资金以及债务置换等。一方面，偿债资金的来源方面依赖政策，特别是土地等资金来源很容易受到宏观经济政策的影响，具有较大的不确定性;另一方面，城投公司自身的市场化运营能力较为缺乏，公司项目投入大、收益小，自身造血能力不足，同时在负债方面又没有进行合理的规划，导致了城投公司先天和后天的偿债能力都有所匮乏。

（五）法律规范不健全，风险控制机制欠缺

在对城投公司的监管中，近年来，政府和各级监管部门相继推出了一系列监管措施，但是法律体系有所缺乏，规则体系尚未健全，监管机制尚不完善，对融资平台的业务开展方式、公司运作规范、投资方向的确定和限制等都没有进行细节性的规定。同时，针对城投公司债务的风险预警和防范机制也不完善，监管措施未落到实处，监管力度不足，出现问题时问责不严，多重因素使得城投公司缺乏有效的融资风控机制，导致城投公司在风险管理方面还有许多短板。虽然城投公司的市场化转型正在实施，但短期而言，地方城投公司仍然处于政府的实际控制之下，想要在短期建立统一的风控机制较难。

三、城投公司融资模式的转型新思路

（一）更新融资理念，明确定位合理创新

要更有效地进行融资模式的创新和改革，必须要先从理念上进行“更新”，要跳出传统思想的束缚圈，敢于探索和创造更加适应时代现状的融资模式。首先要对当前正在使用的融资模式进行优点与缺点的全面评估和分析，扬长避短，再根据项目的实际状况合理合规进行新融资手段的选择和使用。城投公司在融资工作中，要结合自身业务特点、项目情况、与日常业务或项目建设相关合作企业的情况以及当地金融机构的情况等，从思想层面探索解决当前的创新性问题，寻求更多解决当前融资困难现状的方法和渠道。

融资模式和机制的创新同时也要适应市场环境的发展，城投公司要明确市场定位，对公司自身的内部治理结构进行适当调整，合理进行权责分配。进行融资前，城投公司要对创新模式进行评估，加强与政府和其他机构的交流，特别是要加强与法律中介机构的沟通，充分发挥创新融资模式的作用优势，以期达到预期的最好效果。

（二）增强自身造血能力，形成良性循环

要实现城投公司的融资模式转型，首先要提升城投公司自身的盈利能力。城投公司自身盈利能力的提升，不仅会使其获得更高的授信额度，在此过程中的信号传递也会有利于城投公司灵活选择更低的利率进行城投债的发行。在自身财务状况优化的同时，融资成本也会降低，逐渐形成良性循环，有利于城投公司的长远发展。

要切实提升地方城投公司的盈利能力，需要更多地引导城投公司进入经营性项目或准经营性项目的建设中去，逐渐剥离地方城投公司项目融资与建设的“公益性”特征。在转型过程中，要充分发挥城投公司以往在城市基础设施建设中积累的经验，同时也要加强对城投公司潜在价值的挖掘，充分发挥城投公司的优势与潜能，创造更多的收益与现金流。

除提升城投公司自身的盈利能力之外，还需要打破刚性兑付，打破地方政府隐性担保的固有印象，同时推进财税改革，通过增大地方政府的财政透明度，让隐性债务显现出来，帮助金融机构进行清晰的判断。通过财税改革的推进，完善市场定价和约束机制，推动城投公司的市场化转型。

（三）扩大融资渠道，灵活运用市场化融资模式

城投公司的现有融资模式仍然依靠以政府作为担保人的银行贷款为主，单一的融资模式极大限制了融资规模，使得城投公司面临着很大的项目风险。改变单一融资模式现状，拓宽融资渠道，将以间接融资为主要融资方式的模式转变为直接融资、间接融资相结合的模式，是城投公司转型发展中的重中之重。

通过选择多元化的融资工具以拓宽融资渠道，可以利用资产证券化、企业信托、社会私有资本融资等方式获得资金支持。资产证券化通过将有未来预期现金流但流动性不足的资产进行归集重组，将其转变为可以流通的有价证券。此外，通过允许私有资本参与城投公司项目的建设，优化股权架构，也有利于城投公司融资模式多元化发展。多元化的市场投资主体的参与，将推动城投企业项目融资得到多渠道的解决，实现城投公司的良性发展。

（四）建立规范化的融资管理体系

規范化的管理体系，一方面会有利于公司充分发挥整体优势，减少操作风险等事件导致的重大负面影响，另一方面有利于企业员工及时找准各自的位置，各司其职，加强团队合作，提升工作效率。

首先，要加大人才招募，引进专家，加强与金融机构的合作，进行金融市场、优质产业、宏观经济、公司运营状况等信息的整合和分析，建立完整的分析机制，结合实际情况，制定适用于自身的融资结构和融资方式。同时利用上述信息做好公司的宣传工作，改变以往作为传统城投公司时几乎没有对外宣传工作的状况，提升自身的知名度，以便于在融资谈判中处在有利地位。其次，对融资资金的到位与使用时限的匹配程度进行提升，避免出现资金集中到账导致的阶段性资金短缺和阶段性资金余额过大的状况，提高资金的利用效率。最后，针对融资时可能出现的各类风险，要建立起规范化的制度进行风险的预防，设立合理的风险指标阈值，完善风险预警机制，定期对融资活动中可能出现的各类风险进行评估，做好面对各类风险的预防方案，以及突发事件发生时的应急管理措施。

（五）整合资源，做大平台

要促进地方城投公司进行高效的转型，除了从各公司自身能力的提升外，还需对已有的各类资源进行整合，使得地方投融资平台的资源得以发挥最大的效用。一方面，对国有资产进行整合，将一些经营性资产注入平台，提升资产的规模和质量，从而提升公司的投融资能力，降低公司的融资成本。另一方面，对平台进行重构，对各平台公司进行评估，根据与环境的匹配性进行分类重构，拉高企业整体价值，加强资产优化重组，提高运营效率。

通过这种平台间的整合，将现有的城投公司转型升级变成多家有清晰定位、有支撑性主业、有合理负债规模和结构、有可持续发展能力的企业，形成大型的国有企业集团，充分发挥资本集聚效应，令其能更好的在城市发展和公共服务等领域发挥自身的作用。

四、结束语

综上所述，城投公司对地方财政和地方经济发展都有着很大影响，随着市场化转型的提出，城投公司的功能也发生着一些变化与拓展，在原有承担公益性项目建设的基础上，还要承担起在经济不确定性不稳定性较大的形势下协助政府进行地方区域经济调节的责任。要更好地发挥城投公司应有的功能，扮演好新型市场化城投公司的角色，必须对传统城投公司的经营模式中的经营方式进行扬长避短。就融资模式而言，要改善融资模式单一的现状，从思想层面、工具层面、管理方式层面进行创新，创新融资模式，拓宽融资渠道，同时要厘清政企界限，明确权责分工，提升城投公司自身的盈利能力，加强融资管理体系的规范化建设，全方位促进企业自身循环通畅，提升企业竞争力，在实现自身良性发展的同时协助政府进行产业调节、经济调节的重要任务。

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