社区公共价值的实现机制:基于新加坡的比较分析

徐国冲

关键词：公共价值;社区治理;基层党建;新加坡

改革开放以来，随着城镇化水平的提高城市社区的比重日益增加。然而，中国城市的部分社区呈现出“冰冷”的特征，邻里之间缺乏交流且整体上缺乏共同的价值认同，如何让中国的城市社区有温度成为现阶段治理社区的一大难题。社区公共价值治理正成为一种备受关注的解决思路，也正是当下部分地区的实践趋势。中央文件《关于加强和完善城乡社区治理的意见》就“健全完善城乡社区治理体系”指出要“充分发挥基层党组织领导核心作用”，强调党组织在社区治理中的角色，基层党组织理应而且能够成为社区公共价值治理的核心主体。在主动探索如何以基层党建引领社区治理时，除了总结我国的地方模式之外也应从异国的实践经验中寻求启发。

新加坡是以华人为主的多元种族社会，与中国具有诸多相似之处，都是一党连续长期执政，两国居民在文化价值观念等方面有一脉相承之处。同时，新加坡的社区治理成效明显，其经验值得学习借鉴。人民行动党（PAP）依托于社区公共服务供给，构建了多种机制以塑造共同价值观，增强了社区居民的国家认同感与社会参与感，推动了和谐社会的建成。本文聚焦于中国社区的治理主体如何构建机制以实现公共价值治理目标这一问题，从公共价值治理的主体、要素及其所构建的机制框架下归纳新加坡社区公共价值治理的经验模式，并在以居民为中心的两国社区治理的比较中，窥探中国社区公共价值治理的有益启示。

一、文献回顾与分析框架

（一）研究文献回顾

Bozeman等人普遍认为公共价值是补充公共利益理论并能成为指导行政管理理论与实践的一个概念，其中一派是从穆尔开始的聚焦于管理问题和公共管理者价值的研究，另一派则更关注于确定和实施符合公共价值的那些价值理念[1]。本文侧重于后者。Hartley等人指出在理解公共价值这一概念时有三种途径，一是认为公共价值在如何用公共领域的贡献来解释公众福利上有所改进，二是将公共价值概念化为通过公共组织及其管理者的活动创造或增加的价值，三是侧重于构建穆尔所概述的包括公共价值、授权环境以及运作能力在内的战略三角模型[2]。基于以上三種理解，应结合社区的条件，具体分析如何在公共服务供给中创造社区公共价值及增进公众福利。

公共价值治理理论补充了新公共管理理论中不充分的价值讨论，深入探讨价值辨识、价值激励以及价值工具化三大问题。在改善已有公共价值研究时，提出要关注公共价值内容、工具、激励及约束等方面的历史发展与转型，而不局限于公共管理者一方的价值嵌入，还需进一步考察公共价值在不同群体中的变化[3]。近年来，公共价值治理研究开始讨论如何在公共管理中传递服务、实现社会产出以及维持信任和合法性[4]。社区作为可直接向居民传递公共服务，并在产出中增进社会信任以及维护治理合法性的空间，理应成为公共价值治理的拓展空间。此外，王学军等人基于概念，归纳出以结果主导的公共价值研究及共识主导的公共价值研究，指出应加强对公共价值内容和创造机制的实证研究[5]。本文遵循共识主导这一思路，通过选择案例开展实证研究。

社区治理中的价值因素也引起了国内外学者的广泛关注。Hanson等人以一个项目为例论述了社区的价值[6]，McShane分析了社区基础设施的社会价值[7]。国内有研究从价值观念、信息交易、权力结构、治理过程、治理效果等方面，探讨技术驱动社区治理所带来的变化[8];发现通过建立愿景塑造、共识形成、主体规范、协调沟通、行为监督五项机制，形成了对于社区多元主体的公共价值领导，并创造了社区公共价值[9]。此外，定明捷等指出社区服务价值、社区空间价值以及社区治理关系价值是城市社区公共价值的主要内容，并指出了社区党组织在协作创造社区公共价值上的领导力[10]，徐顽强等在构建城市社区精准治理架构时引入公共价值导向，将“理念引导、网络治理、服务有效以及价值衡量”囊括在内[11]。但现有文献集中于讨论社区整体所应承载的某类公共价值或社区某方面所体现的价值，多是探讨社区本身的价值而较少涉及如何在社区内培养公共价值，不够重视社区公共价值的创造过程及其背后的公共意义。整体而言，公共价值治理范式在社区治理的应用还不足，还需要加强实证研究以进行更为系统的分析。

结合中国的国情和特色，部分学者聚焦于党的基层组织建设、政治价值观建设、意识形态领导工作以及党建引领下的具体治理机制，论及党这一主体在社区治理上的价值取向，由此引入基层党建的视角，突出执政党在公共价值治理上的功能。无独有偶，Bryson等人也关注多个主体在共同创造公共价值过程中的角色[12]。然而，既有文献尚未系统分析社区内居民及基层组织等其他主体围绕公共价值所能发挥的作用，故在社区治理机制的研究上应补充基层党组织及居民等主体的视角。围绕公共价值治理研究的未来方向，本文基于多主体互动视角，探讨如何以公共价值为工具改进社区治理绩效，并关注社区公共价值的形成历史及其发展趋势。

（二）分析框架构建

公共价值是指涉及政府和公共服务时承担政策制定者、公共服务人员、用户或顾客、纳税人或企业家等不同利益相关者角色的人们集体的期望[13]。这一概念包括多种主体并强调要在这些主体间达成价值共识。社区公共价值是指治理主体在社区公共服务中集体达成的价值共识，既包括社区公共服务本身所承载的价值理念，更包括在社区这一空间范围内多个主体努力创造的价值共识背后的多重价值含义。至于社区公共价值的公共性，体现为这类核心价值是集体逐步创造并共同认可的，对于居民个体、邻里之间、整个社区乃至国家与社会都具有可预期的意义，包括了在公共服务供给过程中由公共价值而新增的公共利益。基于此概念构建分析框架时，至少应包括治理主体及价值要素在内。

1. 治理主体

追求以公共价值治理新增公共利益时，与社区治理相关的党和政府、基层组织、居民等主体有各自的角色划分。Hartley等人指出要探索能认可与创造公共价值的代理人与利益相关者[14]。在创造与倡导社区公共价值时，基层党组织应该作为一个核心主体并且引领方向;在促进公共价值认可时，则需要与基层组织及居民等多主体共同努力。

社区公共价值的利益相关者们应以居民为中心。因为居民与其他主体紧密联系。党和政府正为了满足居民更好的居住需求而奋斗，基层组织也为改善居民的居住满意度而努力，居民则在参与基层组织及其活动中接触与认可公共价值。

2. 治理要素

有学者在比较两岸三地的城市商品房社区时提出了空间及制度两个维度，并基于比较对象的属性将“空间”分为土地出让标准、土地开发强度以及公建配套建设，将“制度”分为物业管理制度、业主自治制度以及物业与业主组织监管制度[15]。当范围拓展至商品房社区之外，并在公共价值治理理论的启发下，可将空间的概念延伸为培养公共价值所依托的社区公共空间，将制度定义为围绕这一治理目标而进行的组织分工以及对组织之间的规范性保障。

在此基础上，还需要引入公共价值要素。公共价值理论关注于价值的界定、辨别、分类以及测量，聚焦于公共价值的辨识、激励以及工具化等问题，尤其是着重于理解核心价值[16]。Jong等人指出在应用公共价值治理理论时应围绕公共价值、合法性与支持及运作能力而实现价值的工具化[17]。基于此，本文认为公共价值要素是指在社区治理中被主体作为一种改进治理绩效的工具而培养与凝聚的几种核心价值，例如，改善的公共服务便可算为一种公共价值[18]。

3. 治理机制

为优化治理应创造出治理的必要要素，且实现要素之间良好的互动。为此，相关主体需要构建起一定的机制。这种治理机制有助于克服要素在互动时的约束条件。社区公共价值治理分析框架主要围绕三大治理主体及三大目标要素展开。在多个主体中，以党为先导、以居民为中心，并共同构建机制以实现三大要素之间的良性互动（见图1）。

在社区治理主体上，党和政府的职责内容有一定的重合，双重领导基层组织的治理，实现与居民之间的良性互动。居民既与基层的党和政府有所联系，又通过参与活动或直接沟通与基层组织有所互动。基层党组织在社区公共价值治理中居于主导地位，作用尤为突出。“主体”与“要素”之间则通过各种机制相互作用联系起来。机制基于要素之间的联系得以更好地构建，而要素在机制的作用下实现更好互动。三个要素中的两两会结合产生互动，三个要素的交叉性互动则创造出公共价值治理的必要条件。

二、新加坡社区治理的实践：公共价值治理模式

新加坡的社区治理实践呈现出显著的公共价值治理特征，体现为人民行动党引领多方在社区公共服务供给中共同追求特定的公共价值;成效则体现在公共服务供给与共同价值观相融之后实现的更高治理目标和更好的治理绩效。从空间、制度、公共价值及三个要素之间的互动来看，新加坡人民行动党构建了三大融入机制以实现政党引导下的多方参与。在形式上，新加坡人民行动党同社区基层组织的关系也并不是垂直的领导与被领导的关系。因为社区基层组织的最高领导机构是人民协会，这一机构的设立恰恰是为了避开名义上的新加坡人民行动党的领导。其实，这是“政府在台前唱戏，政党在幕后指挥”的新加坡党政关系的体现，实质上人民行动党对新加坡政治、经济和社会的掌控是“无处不在”的。而且，人民协会的主席一直是由人民行动党的秘书长（政党的领袖）即新加坡政府总理担任的。

（一）公共服务模式：政党引导与多方参与

人民行动党的引导作用尤其显著，把党支部建在社区，统领多个基层组织在发挥各自功能上切实有效，又围绕居民这一中心在公共服务供给中一起达成价值共识。在分析新加坡模式时，空间要素是指社区内政策保障下的用于公共服务的公共空间，制度要素是指追求公共价值治理目标时相关组织及组织之间的关系安排，公共价值要素特指新加坡所提出的五大共同价值观。新加坡人民行动党构建三大机制以发挥三大治理要素的协同作用，尤其又聚焦在社区公共服务供给中增进要素之间的互动，在坚持以公共价值为中心的引领下，成功将共同价值观融入社区公共服务供给[19]。

在空间与公共价值方面，新加坡人民行动党推动建立了组屋制度以及共同价值观，为社区的公共价值治理提供了空间保障与价值导向，二者依托于公共服务供给机制以实现较好的公共价值治理。新加坡社区的公共价值治理模式集中表现为公共服务供给与共同价值观融合的模式。新加坡超过80%的民众住在建屋发展局提供的组屋，公共住房计划成为住房体系的核心，而社区主要围绕组屋的分布而形成[20]，这极大地为通过公共服务供给来追求公共价值提供了空间上的可能性。社区建设中以新加坡执政党和政府为主导，以基层组织作为具体的社区管理和服务主体，使得社区能够很好履行主要的公共服务职能。在制度安排上，人民行动党主导规划着社区公共服务供给的方向，建立和联合一些基层组织以提供各类公共服务;在这过程中，注重培养社区居民的共同价值观，形成了较为一致的价值认知。

政党在公共服务模式中的引导作用主要体现在三个方面：一是空间要素上，人民行动党推行的组屋制度为社区营造提供了公共空间，为公共服务的供给提供了各种便利。二是就制度要素而言，人民行动党推动建立了一系列参与社区治理的基层组织，尤其是建立了“人民协会”，赋予其承担社区内公共服务的职责。此外，人民行动党协同其他治理主体构建了诸多机制，以促使居民接纳并践行共同价值观。这是实现公共价值治理时最为重要的一部分。在党建引领、多方参与的制度模式中，越来越多的居民在接受公共服务的过程中了解并认可所倡导的核心价值。三是从公共价值的要素来看，人民行动党构建了“共同价值观”，并将其融入社区建设中。“共同价值观”是公共价值的一种类型，成为人民行动党用于社区治理甚至国家治理的有用工具，于1991年初由政府发布，包含五大内容：（1）国家至上、社会为先，（2）家庭为根、社会为本，（3）关怀扶持、尊重个人，（4）求同存异、协商共识， （5）种族和谐、宗教宽容[21]。共同价值观包括了国家、家庭及个人三个层面，是对新加坡人价值理念的凝聚，是人民行动党对儒家伦理思想的发展。

综上，社区内人民行动党依托于良好的公共服务供给以推动公共价值治理;在政党的引导下，基层组织及社区居民等各个主体也在参与中认识、推广与践行这些核心价值，进而在價值引导下凝聚社会共识、振兴社会治理。

（二）构建融入机制：从规划到执行与贯彻

为了让治理要素更好地互动，人民行动党以公共服务供给为着力点构建融入机制。在优化社区公共服务供给时，从规划、执行到贯彻分别构建了政策引导机制、协同执行机制以及贯彻服务机制，以融入五大共同价值观，进而维护社会稳定与和谐。首先，从政策规划出发，制定与执行一系列价值一致的社区政策以保障空间要素。其次，搭建组织基础并整合社区内的服务资源以倡导与塑造共同价值观，并充分激活制度要素。再者，通过多种领域以及多种方式深入贯彻服务理念，进一步扩大影响范围及持续地塑造共同价值观，维持着三个要素之间良好的互动。

1. 政策引导机制

政策是公共价值的载体。政策引导机制是人民行动党在政策制定及执行中发挥引导作用，以政策规划统筹空间与制度要素，促使公共价值要素发挥最大的效用。一方面，制定一系列有益于公共价值治理的政策;另一方面，在执行政策时促进多要素的互动以融入公共价值。

人民行动党领导的新加坡政府制定了诸如组屋政策、医疗保障政策、教育政策等一系列政策，以指导公共服务供给的内容;制定种族混住政策、公共设施投资政策及社区福利政策，以进一步引导社区公共服务供给。在制定这些公共政策时，融入了一些与五大共同价值观之间有内在一致性的价值导向，从而激活公共价值要素。一系列相关政策贯彻着人民行动党历代领导者所倡导的价值理念，譬如，李光耀强调家庭纽带的作用，注重儒家思想并将亚洲价值观概括为“社会第一，个人第二”[22]，这点与共同价值观的“国家至上、社会为先”相符合，又具体化为政策制定中的指导思想。李显龙倡导以传播亚洲价值观来凝聚国家意识，一直以来作为执政党和政府用于提升国家认同感和归属感的工具，并成功融入公共服务供给政策的制定过程中。

值得一提的是，新加坡执行了特色的组屋制度，这为融入共同价值观提供了物质载体，并强化了空间要素的作用。组屋预留出的公共空间为社区的公共服务提供场所，为社区开展活动提供充分的空间。在围绕组屋形成的社区内，人民行动党对社区规划加以引导，并通过规定居住比例使得不同种族的民众混住在同一社区内，进而培养了种族和谐等价值观。建屋发展局（HDB）在设计组屋时以居民需求为中心，1991年便基于家庭居住类型及实际居住人数设计出“多代同堂组屋”“独立户型公寓”等房屋类型，切实考虑了家庭共同居住以及老年人单独居住的情况，体现了“家庭为根”“尊重个人”等价值[23]。

2. 协同执行机制

（1）以制度引导协同

人民行动党在引导公众参与中推广共同价值观，在完善制度要素与强调价值要素时形成了协同执行机制。一方面，人民行动党发挥领导作用，主动去整合各方力量，规划并整合各类公共资源，引导其他治理主体在公共服务中培养共同价值观。另一方面，人民协会（PA）及社区居民等主体在引导式参与中也发挥了显著作用。

在多方协同融入共同价值观的机制中，治理主体涉及人民行动党组织、建屋局等政府机构、人民协会、社区居民联络所、居民委员会、各区的市镇理事会及社会公益组织等基层组织，还有部分社区居民。在如何相融上，社区内形成了多个主体共同塑造的立体网络，PAP支持PA 及其分立的基层组织在提供公共服务中宣传共同价值观，呈现出执政党和政府主导、基层组织提供以及社区居民参与的模式，贯彻着国家至上这类价值理念。居民在其中受着潜移默化的影响。

在促进协同治理上，人民行动党引导建立新组织、提供法令保障与财政支持并指导人员构成。早在20世纪60年代，PAP就成立了人民协会，作为主管新加坡基层组织的法定机构，通过组织开展教育或体育等活动，以促使居民培养国民意识并加强种族间团结;同时，发布了《人民协会法令》，用以保障PA 作为全国性基层组织在加强公民和政府联系上的功能[24]。再者，2018年人民协会的年度报告表明，政府给以大量资金支持人民协会在社区中提供公共服务。此外，人民行动党赋予人民协会足够的权力与空间，得以优化服务并塑造价值。在PA 组织管理人员的构成上，可谓阵容庞大。2018年报告显示，主席是现任总理李显龙，副主席是贸易产业部部长，成员中包括文化部长、环境部长、交通部长等高官。这些人员有不同的肤色和性别，反映了不同种族不同背景的人民共同为居民服务的理念，也体现了各个种族的人民共同建设社区的愿景[25]。

（2）共同践行公共价值

由于多种族的建国背景，执政党等主体基于具体国情提炼了共同价值观的核心理念，践行于新加坡人的日常生活中。作为公共服务的主导供给者，人民行动党奠定了社区公共服务的组织基础，建立和支持诸多基层组织的多元供给，在与居民的良性互动中融入了共同价值观。公共服务对象在享受公共服务的过程中又在强化这种价值认知。

人民行动党领导的人民协会在践行公共价值过程中起到桥梁和核心作用。PA 的使命愿景就是践行共同价值观，切实推动公共价值要素在治理中发挥效用。自PA 成立以来，便一直致力于联合与团结不同的社区，加强政府与人民的相互信任。该宗旨从它的官网设置可见一斑，最显眼的三个模块分别为“加入你的社区、成为我们的志愿者、联系政府”，体现了该组织致力于联系政府与个人，在社区公共服务供给中鼓励公民参与，以形成共同的价值观。PA 的组织结构体现了种族平等、尊重个人等价值理念。PA 管理着新加坡的108个社区俱乐部（CC），诸如社区运动俱乐部委员会（CSC）、青年执行委员会（YECs）、妇女执行委员会（WECs）、马来西亚活动执行委员会（MAECs）、印度活动执行委员会、PA 整合委员会、邻里委员会（NCs）。这些组织本身体现着多群体、多种族的特征，践行着共同价值观。由志愿者管理的1800多个基层组织致力于了解居民的兴趣和需要，为适应居民的动态需求而不断与各种志愿组织合作。PA 坚持求同存异、协商共识的原则，经常聚集各类型的居民一起討论进而解决问题[26]。

此外，为了帮助公众更好地了解政府的政策内容，PA 在社区中心引入了AKK 倡议。居民可以通过访问任何一个AKK 信息亭以更好地了解政府的关键政策和计划。AKK 小册子包含了医疗保健补贴、住房补助、交通或教育等领域的政策内容，有英文版、中文版、马来西亚语版以及泰米尔语版，折射了种族平等思想[27]。PA 还通过兴趣小组的形式，将共同志趣的公众聚集一起，以及联合基层组织开展活动，如为了纪念国民服役50周年，在2017年4月9日共同开展了52次赞赏仪式，更好地维护代际关系，并增进对国家的热爱与守护[28]。

与此同时，社区内各种活动异彩纷呈，公众可以按需选择。比如，赛事分享活动能帮助新来的新加坡居民成为社区的一员。共同吃早餐、午间谈话及房屋参观等活动加深了邻里之间的交流和不同家庭之间的联系。近年来，PAYM 组织年轻人参与到照顾老年人的项目中，帮助老年人重新修缮房屋和为其整理食物，通过这种实践形式培养年轻人与长者之间的感情。Wecare项目则旨在为部分居民提供实用技能的培训，主要由社区中有经验和能力的企业员工志愿讲授。每年度开展的社区活动持续培养帮助别人和团队合作的精神，符合“关怀扶持、尊重个人”的价值观[29]。各社区还根据国家时事热点开展一些宣传或庆祝活动，适时深化居民的国家认同感。例如，在社区内举办的国家日活动，加深了居民与国家之间的联系，突出“国家至上”的价值理念[30]。

此外，为贯彻“国家至上、社会为先”的价值理念，极力吸纳社区居民参与公共服务。诸如公民咨询委员会、社区俱乐部管理委员会、居民委员会等基层组织都在鼓励居民参与治理，或以家庭为单位或个人单独参与。个人只需通过网上申请加入志愿者群体，没有高标准或强制性要求。居民可以根据个人兴趣和特长优势主动申请，成为其中一个项目的志愿者，还可以在人民协会官网上寻找离自己最近的社区俱乐部，以参加课程、预订设施或加入兴趣小组的形式接受这类公共服务。不断扩大社交网络并在社交实践中学习如何移植关怀及求同存异，共同维护种族和谐与社区稳定。

3. 贯彻服务机制

在公共服务供给上，人民行动党实现了空间、制度与公共价值三个要素的融合，在政策规划的社区公共空间及制度安排的组织协同模式的基础上、以公共服务供给为着力点、持续地践行公共价值;更重要的是，将共同价值观融入社区治理时构建起能够保障执行连贯性的机制。在公共服务供给的持续过程中，呈现出多领域供给、多方式活动、信息化建设以及完善硬软件设备等特征。

人民协会提供的公共服务覆盖了诸多民生领域，从多个供给领域促进共同价值观的深入融合（见表1）。在医疗领域，基层组织致力于建设一个有人照顾的社区，组织MediShield这类项目来细心关怀居民的身体健康。各区设有社区资源中心，提供了诸如轮椅、血压监测器等共用品，并鼓励居民积极捐献物品，以培养“关怀扶持”等价值理念。从教育来看，早在1990年教育部便制定和推行了一项旨在培养学生树立正确价值观的社区服务计划[31]，从设施完善和活动开展两方面提供教育服务。社区一般有提供学前教育的场所，方便社区内的孩子就读;有些是设有社区图书馆分馆的，可为青少年提供日常阅读的场所;有些地方还设有辅导中心，用于帮助适龄对象的学习。此外，社区会开设许多活动鼓励幼儿参与社区的服务，主要由基层组织发起而居民家庭参与，让孩子从小就在身体力行中接受“社会为先”的价值理念。

在体育上，由社区运动俱乐部组织开展。比如，鼓励不同种族的居民一起进行围棋比赛，结识新朋友，倡导“求同存异、种族和谐”的价值理念。有报告显示，在2017年6月23日举办的社区活动日，超过40000名居民在多样的活动中学会了如何更好地维护种族和谐;在新加坡社区运动会（SCG）上开展的多样运动竞赛中，将不同年龄和不同种族的社区居民联系在一起;在2018年持续两个月的社区运动会中，加大了与志愿福利组织的合作，在较长的活动时间内促进了不同居民、不同家庭及不同社区之间的交流融合[32]，从文化上看，社区时常举办吉祥祈福会等宗教活动，旨在培养志愿服务精神，催生共同的社区文化，践行了“宗教寬容”的理念。2016年开展的“纪念李光耀”的活动，让公民更好地了解国家历史及领导人经历，加强国家认同感[33]。此外，PA 在文化部等支持下建立了PAA，通过实施六大类项目将不同艺术和文化融入社区并鼓励不同社区之间的交流。比如，在2018年的6月至8月举办了500多场艺术活动和节目，其中还有居民和艺术家合作完成的作品[34]。

多样的活动也是显著的服务特色。人民协会每年主要开展13个项目，既有全体居民参加的项目，也有面向老年人、新来居民等群体的服务项目[35]。纵览2013至2019年的六份年度报告，人民协会一直致力于贴近居民需求，根据新形势以及居民的新需求新增一些服务项目，在这些活动中连贯性地融入共同价值观[36]。各类服务将不同种族、不同年龄及不同职业的人聚集在一起，他们在交流中学习如何既尊重个人又实现协商共识，共同增进社区的公共利益。

通过信息化手段提高公共服务的供给效率是另一大特色。社区中心所设立的公民联系中心（CCC）在改进触摸屏界面和建设更直观的登录页面中增进自助服务功能，更好地服务老年人和有特殊需求的人群。PA 也设有专门的Ins，通过新媒体及时发布一些服务的照片及信息，在与居民更好的线上互动中宣传了共同价值观。此外，PA注重完善硬件设施及软件设施。2019年，PA升级了TeckGheeCC[37]。在公共投资上，政府提供经费拨款以维护社区内用于教育、体育等领域的必需设施，这类设施的使用范围广且覆盖人群大，在潜移默化中形塑着公民的价值观。

三、中新社区治理的比较：以居民为中心的考察

基于中国和新加坡在政治体制、社会管理方面存在着极大的差异，尤其是执政党在社区治理上所扮演的角色（尽管是名义上）也多有不同。因为在新加坡，社区治理表面上是人民协会和市镇理事会作为主角，刻意淡化人民行动党在其中的地位和作用。例如，新加坡人民协会编的《社区2015总蓝图》作为社区治理的总纲，几乎不提人民行动党在其中的角色和所起的作用。从这个意义上说，将两国社区公共价值的实现机制进行简单的类比难免失之偏颇，但是可以寻找一个共性的角度进行切入。有学者指出，在社区治理关系中，以社区居民为中心的关系价值应该具有优先性[38]。基于此，对社区公共价值治理进行比较，更应把重心回归至居民这一主体，以思考如何通过机制优化主体及要素之间的互动。

（一）比较要素

基于本文的分析框架，以居民为中心展开三方面的比较：居民与其他主体的联系、居民与机制构建的联系、居民与要素互动所实现的治理效果之间的联系。在社区公共价值治理的目标驱使下，这三个方面可归结为居民参与度、价值接受度以及居民获得感三个要素（见表2）。顾名思义，居民参与度指社区在追求公共价值时居民参与治理的程度，既包括空间规划或制度安排所保障的参与机会，也包括居民参与社区治理所实现的力度与效果。后者尤其是指居民在机制构建及其参与构建活动时所能发挥的作用。价值接受度指居民在参与机制的构建中对核心价值是否逐步了解、是否选择培养、是否主动践行、是否具体化或丰富价值内涵，以及是否持续认可。居民获得感则指在综合社区空间、制度及公共价值三个要素的互动效果基础上，分析居民参与公共价值治理的主观体验感以及实际获利程度;从宏观来看，是指社区在培养公共价值过程中是否真正有益于居民个体、整个社区乃至国家与社会的融合。

（二）比较结论

基于以上三个要素的比较维度，对新加坡以组屋为基础形成的社区与我国城市社区展开比较分析居民参与度上，新加坡组屋所构造的公共空间为公共服务供给及居民参与服务提供了现实可能性，在服务领域政策以及制度安排中保障居民参与的机会。居民在主动提供或接受公共服务的过程中，实际参与了社区公共价值治理的过程。相较而言，中国大多数城市社区的公共空间主要用于绿化或几乎闲置，并未承载充分的公共服务供给功能。对苏州园区4个邻里中心的实证调查表明，一部分人在社区公共空间内主要开展的是带儿童玩耍、跳广场舞这类私人活动[39]，并未充分开展公共活动。不同城市在社区空间利用上存在同质化以及出现部分的空间异化，逐步导致社区居民归属感的缺失[40]。公民参与治理还处于鼓励与倡导阶段，对中国部分城市社区的调研结果显示，社区居民并没有参与到与自己无直接利益关系的社区事务，日常主要还是由政府主导开展一系列改善社区治理的活动[41]。有学者指出，在国内现有的社区治理模式中，政府作为单向主导者挤压着社区自治的空间，社会公益组织在进入社区服务上受阻而公民被动参与或冷漠旁观，尤其是公共服务，主要由政府主导或正在逐步委托社会组织提供，但居民直接参与的较少[42]。

在价值接受度上，新加坡居民与共同价值观的联系紧密。在“协同执行机制”的作用下，居民通过直接参加基层组织或成为活动志愿者，从而更为深入地了解核心价值观;在提供或接受公共服务的过程中，基于个人对共同价值观的理解以及在服务中的体验而进行价值判断，进而选择性地接受或践行理念，促进了价值共识的达成。“贯彻服务机制”的构建则保障了居民有机会频繁接触共同价值观内容并维系着价值认可，持续凝聚核心价值。我国于2006年提出了社会主义核心价值观。但正如研究所表明，由于“构建融入机制”的缺乏，中国大多数城市社区在融入社会主义核心价值观中表现欠佳，在宣传这类价值时停留于悬挂张贴横幅标语或设置宣传栏等硬件设施上，主要靠各个组织定期或不定时地主动宣传而非吸纳居民的主动参与和自觉了解。此外，政府在购买社区服务中侧重于与社会组织的互动，并由二者主导了社会主义核心价值观的宣传规划，居民并没有直接参与规划的机会[43]。综上，居民起初对于价值的了解度不高，在单向宣传中难以增进认可度。

在居民获得感上，新加坡社区治理较好地实现了公共价值治理所预期的国家、社会以及个体意义。随着更多居民参与到社区的公共服务供给，在提高公共服务质量的同时强化了更多人对五大共同价值观的认可，进一步发挥了公共价值对于促进邻里和谐、维系社会稳定以及增进国家归属感等多重作用。相比之下，国内城市社区大多存在的居民无交流、邻里无联系而社区无温度等突出问题需要倍加重视，由此映射出大多数居民在社区及其活动中的获得感还不足。也有研究指出，单位社区、商品房社区以及高级住宅区的居民获得感相对于底层社区空间的居民而言更低[44];对深圳市和厦门市的实证调查同样显示，目前社区所组织的活动更多的是属于仪式性参与，并未能有效地促进居民幸福感的提升[45]。

综上所述，新加坡社区的公共价值治理模式满足了以居民为中心的需求。居民有更强的参与感与获得感，积极参与到公共价值的创造中。在国家倡导下，居民对共同价值观已有一定的认知度与接触度;人民行动党政府继而在空间及制度上创造各种参与机会，便于居民通过接受或提供社区公共服务从而直接接触共同价值观，得以在培养、践行及选择上更具主动性与积极性。此外，公共服务供给中所构建的三种机制也保障居民与公共价值治理规划之间具有更为直接的纽带。再者，在运行贯彻服务机制时，通过持续鼓励主体参与以及积极宣传促进居民的价值判断与选择，从而逐步地形成较为一致的价值共识，有助于持续发挥公共价值所潜在的社会意义和治理效应。诚然，当社区凝聚公共价值时即又增进全体居民的集体效用。

四、启示与讨论

新加坡的社区承载了主要的公共服务供给功能。在社区的公共服务供给过程中，政策制定与执行、各个组织的分工与合作以及供给的具体方式等都体现并倡导着共同价值观。在政策规划、执行模式以及具体方式上注重细节，于细微处体现多种族多宗教的和谐共处，尊重个性并求同存异，增强了居民的国家意识。社区在提供公共服务时，政府部门和基层组织都在积极地宣传并有效践行共同价值观，志愿者个人也在实践中加深了对价值观的认可。社区的居民在参与中培养和深化了对这些价值的认同感。相比之下，我国大部分城市社区主要在政策引导的系统性、协同执行的广度与深度以及服务供给的贯彻性上存在较大差异，在以商品房为基础而形成的社区中公共服务供给还不充分，还在不断完善住房政策及一系列公共服务政策。公共服务供给还没有成为城市社区治理的主要内容和根本任务，并且在供给主体、提供内容及服务手段上还存在诸多不足，未能充分表达社区公众的需求。况且，居民参与公共服务供给的范围较小，在供给中培养公共价值的整体效果较不显著，在如何以多种领域和服务活动来吸纳居民的参与上还处于探索阶段。

新加坡的社区治理经验呈现出政党引导、多方参与以及机制融合这三大特征。人民行动党领导人民协会等基层组织以及社区居民参与公共服务供给，并在供给过程中共同构建了政策引导机制、协同执行机制以及贯彻服务机制，以融入共同价值观。居民在主动参与以及接受服务中选择并持续地认可这些核心价值从而更具获得感。在学习如何以居民为中心推进社区公共价值治理时，我国城市社区应该侧重于借鉴新加坡融入机制的构建经验，在公共服务供给的同时达成价值共识。具体来说，在政策引导机制上，基层党组织要重视制定和执行的社区政策所發挥的价值导向，在固定的社区空间内创新制度要素并强化公共价值要素，紧紧围绕社会主义核心价值观以达成价值共识。同时，在规划新一代住房的过程中，借鉴新加坡组屋的政策规划，通过配套硬件设备以及完善软件设施，从而在细节上塑造共同价值。在协同执行机制上，基层党组织要解决所面临的多方参与困境，扩大基层组织实现公共服务供给的空间，在公共服务过程中保障居民参与供给的机会及服务后给予反馈的渠道。在贯彻服务机制上，学习如何丰富服务领域及活动以更好地吸引居民的主动参与，并持续优化公共服务供给以及公共价值的建设。

党的十九届四中全会提出，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。而社区是国家治理的细胞和窗口，一个国家的生活密码可以在社区中显现[46]。如何发挥中国特色社会主义制度的优势、在社区治理过程中彰显党的领导，值得努力探索。一是在治理主体的互动上，基层党组织要更为主动地以政策及制度引导多方参与，更加重视居民的需求。二是在治理机制的构建上，更加重视社区政策的价值导向，充分发挥制度要素的作用，尤其是基层党组织应更大力度地引导社区组织持续优化公共服务并鼓励居民主动参与;持续探索如何在深化社区公共服务供给中强化公共价值要素的作用范围及程度，充分践行社会主义核心价值观。三是在治理要素的创造与互动上，学习如何更加充分地利用第三代商品房社区内已有的公共空间，并在向第四代住房的转型中以政策保障更有效的社区公共空间。基层党组织在优化社区公共服务的同时融入核心价值，将社会主义核心价值观的内涵具体化，推广对居民而言更易理解并更快认可的宣传方式，在推进多主体协同治理时逐步凝练价值共识、推动社会治理共同体的建设。