基于文本分析的我国公共卫生应急管理政策的非均衡性及优化研究

蔡炉明 胡象明

关键词：公共卫生;应急管理政策;政策工具;政策系统;非均衡性

一、引言

近年来，为了提高公共卫生应急管理水平，我国政府部门相继出台有关公共卫生应急管理政策法规。其中，主要有中央政府層面《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等，地方政府层面《安徽省突发公共卫生事件应急办法》《北京市突发公共卫生事件应急条例》等。2019年末，新冠肺炎疫情暴发，对我国公共卫生应急管理能力提出新要求。随着一系列政策法规的出台和实施，我国应急管理水平不断提高，公共卫生应急管理体系逐渐完善。例如，政府部门建立分类管理、分工负责的应急管理体系，形成突发事件处理流程，提升应急管理水平[1]。而政策工具是实现政策目标的技术、方法和手段[2]，政策系统涵盖了政策各个关键元素，政策工具和政策系统的运用对于政策实施效果具有重要影响作用。本文选取2003-2020年以来中央层面和地方层面236份多种政策工具的公共卫生应急管理政策文本，基于文本分析法，试图阐释其政策工具和政策系统的体系结构，剖析其政策工具和政策系统选取的主要特征及其所存在的问题，以期为优化设计我国公共卫生应急管理政策的选取体系结构提供借鉴与参考。

二、文献回顾与问题提出

现阶段，公共卫生应急管理政策得到越来越多学者的关注，成为学界的重要热点研究议题，研究文献呈现不断上升趋势。总结已有研究成果，研究主题主要集中在以下方面：一是关于公共卫生应急管理政策体系研究，如需要充分发挥政府、市场和社会主体的协同效应，构建公共卫生应急管理协同治理体系[3];强化中医药防治重大疫情应急管理体系建设，构建中医药防治重大疫情的应急管理体系框架等[4]。二是关于公共卫生应急管理政策预案研究，如加强社区[5]、医院[6]等公共卫生应急管理政策预案建设，提高应急处置能力。三是关于公共卫生应急管理政策变迁研究，剖析我国突发公共卫生事件应急处置政策变迁，需要及时更新突发公共卫生应急处置政策[7]。四是关于公共卫生应急能力研究，如构建公共卫生应急建设指标体系[8]，加强突发公共卫生事件应急培训[9]，提升公共卫生应急管理主体能力。综上，现有研究剖析了公共卫生应急管理政策主要议题，但也存在欠缺之处：一是研究对象较为局限。大多数研究从某一区域或领域对公共卫生应急管理政策进行剖析，但聚焦中央政府和地方政府层面公共卫生应急管理政策的整体性研究较为欠缺。而整体性研究能够较为系统全面剖析公共卫生应急管理政策发展现状，便于发现政策运行过程所存在的现实问题。二是研究视角较为单一。基于政策文本分析视角的研究较为匮乏，剖析我国公共卫生应急管理政策体系结构的基本特征研究寥寥无几。而剖析政策体系基本特征能够深入揭示政策体系结构，政策体系结构涉及政策各个元素以及元素之间的联系，便于阐述政策文本内容所蕴含的深层规律。

文本分析法主要是指基于文献内容，利用定量与定性相结合进行全面系统分析的一种语言分析方法[10]。政策文本分析法是通过量化分析特定政策内容和概念等在政策文本中所呈现的频次、含义和结构构成等，揭示政策文本内容所蕴含的信息、特征与启示等[11]。目前，政策文本分析的主要方法是基于政策工具视角对政策文本内容进行量化研究。譬如，新冠肺炎疫情背景下企业复工复产政策[12]、“一带一路”倡议[13]、科技金融发展政策[14]、大数据发展政策[15]等。然而，从政策文本分析视角对我国公共卫生应急管理政策进行系统量化研究鲜有。本文在总结和借鉴学界现有研究基础上，利用政策文本分析方法，基于政策工具和政策系统分析框架，系统剖析我国中央层面和地方层面的公共卫生应急管理发展政策文本，揭示我国公共卫生应急管理政策选择体系结构现状。

三、研究设计

（一）公共卫生应急管理政策分析框架

科学有效的政策选择体系结构本质是政策工具和政策系统的结合，公共卫生应急管理政策通过政策工具影响政策主体、政策对象和政策资源等。本文利用政策工具和政策系统两个维度建构公共卫生应急管理政策分析框架。在政策分析框架中，X维度为基本政策工具，代表不同类型的政策手段;Y维度为主要政策系统，代表不同政策系统选择，两者皆强调科学性和工具性。本文利用政策工具—政策系统二维分析框架，全面系统地剖析我国公共卫生应急管理政策选取体系结构的现实状况。

1.X维度：政策工具

政策工具是指政府部门为了解决政策问题而制定的政策方案、达到政策目标效果等所采用的政策手段[16]。政策工具类型分类存在相异划分标准，最具代表性的是英国公共政策学者Rothwell和Zegveld将政策工具划分为供给型、需求型和环境型，不同类型政策工具又需要进行系统细化[17]。此类划分标准被国内学者广泛运用，如金融扶贫政策[18]、政府开放数据政策[19]等，能全面剖析政策方案实施的效果和作用。本文依据我国公共卫生应急管理政策文本的现状和特点，借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具划分标准，把公共卫生应急管理政策工具类型划分为供给型、需求型和环境型。每个公共卫生应急管理政策工具类型再进行进一步细分，对其主要含义进行明确界定（见表1）。公共卫生应急管理政策工具，主要是指有关政府部门为了解决公共卫生应急管理政策问题，制定针对性政策方案，实现政策目标效果等所采取可行的具体政策手段和方式。其中，供给型政策工具，主要是指政府部门通过人才、资金、设施、机制等要素供给，提升政策主体供给状况，促进公共卫生应急管理政策实施。具体包括机制完善、配套设施、人才培养、资金投入等。环境型政策工具，主要是指政府部门为应急管理发展营造良好环境，提供相应的条件保障，推动公共卫生应急管理政策发展。具体包括宣传引导、法规监管、政务要求、目标规划等。需求型政策工具，主要是指政府通过政策选择满足有关主体的应急管理需求，设计公共卫生应急管理方面的政策方案。具体包括制度保障、平台建设、组织领导、管制手段等[20]。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

2.Y维度：政策系统

迄今为止，基于政策系统维度进行政策文本分析趋势不断加强。如集体土地建设租赁住房政策[21]、医院薪酬制度改革政策[22]等。政策工具反映不同政策类型的作用方式，但揭示政策主体、政策对象和政策效果等相对较弱。公共卫生应急管理政策量化研究需要深入剖析其政策主体、政策对象、政策问题和政策资源，而政策系统囊括政策主体、政策对象、政策问题和政策资源等元素[23]。公共卫生应急管理政策系统，主要是指公共卫生应急管理政策各元素（政策主体、政策对象、政策问题和政策资源等）和政策环境相互作用的有机集合体。其中，政策主体，主要是指对公共政策的制定、执行和监督等过程起影响作用的组织、团体和个人等;政策对象，主要是指公共政策所发生作用和影响的对象;政策问题，主要是指公共政策的制定所聚焦的社会问题;政策资源，主要是指公共政策制定与实施过程中所消耗的各类资源要素。本文从政策主体、政策对象、政策问题和政策资源方面，基于X维度的政策工具和Y 维度的政策系统，建构公共卫生应急管理政策体系结构分析框架（见图1）。

（二）政策样本选择、编码及信度检验

本文通过查询中央政府部门（如国务院、国家卫健委、应急管理部等）网站、地方政府部门（如浙江省、北京市的卫健委等）网站和“北大法宝”法律法规检索系统等，全面收集关于我国公共卫生应急管理发展的政策文本资料。为了科学系统收集我国公共卫生应急管理发展的政策文本，本文基于以下原则筛选政策文本方案：一是在政策方案时间选择上，由于2003年以前出台有关公共卫生应急管理政策文本较少和聚焦政策时效性，选取2003年1月至2020年12月我国有关公共卫生应急管理发展的政策文本;二是在政策方案制定主体选择上，选取政策制定主体为中央和省级、地市级政府层面各职能部门（不包括港澳台地区）;三是在政策方案内容选择上，选取与公共卫生应急管理发展高度联系的政策方案;四是在政策方案类型选择上，选取政策类型为通知、预案、条例、办法、方案、意见、规定等凸显政策目的文件。在此基础上进一步筛选，进而获取236份有效公共卫生应急管理政策样本（见表2）。

Nvivo是较为先进和专业的定性数据分析软件，能够对文本、网页、图片等格式数据进行充分分析，被学者广泛运用于政策文本量化研究。依据所获取有效公共卫生应急管理政策样本进行编号，分析单元为政策文本的具体内容。通过质性数据分析软件Nvivo11，利用文本分析法，基于所建构的二维分析框架，编码依照“政策编号—章节编号—具体政策类型编号”方式，对公共卫生应急管理政策工具及政策系统进行识别，得到公共卫生应急管理政策样本编码（见表3）。具体而言，一是在政策工具类型编码方面，按照“政策编号—章节编号—政策工具具体编号”进行细分编码。首先对政策文本进行政策序号编码，接着对政策文本中具体分析单元进行章节编号，最后对政策具体分析单元条款进行政策工具具体编号。二是在政策系统类型编码方面，按照“政策编号—章节编号—政策系统具体编号”进行细分编码。“政策编号—章节编号”与政策工具类型编码相同，“政策系统具体编号”为政策具体分析单元条款所属政策系统具体类型进行编号。三是在政策工具—政策系统二维编码方面，基于政策工具类型和政策系统类型编码基础上，依据两者的匹配情况进行重新编码。如1-1-1表示《突发公共卫生事件应急条例》第1个政策中第1章节中的第1条款“有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序”。其政策工具维度编码为环境型的“目标规划”政策工具，政策系统维度编码为“政策问题”。236-6-1表示《北京市突发公共卫生事件应急条例》第236个政策中第6章节中的第1条款“引发病原传播和传染病事件发生的，依照有关水污染传染病防治法律、法规的规定”。其政策工具维度编码为环境型的“法规监管”政策工具，政策系统维度编码为“政策资源”。

为了保证编码结果的信度，笔者对编码过程进行多重步骤监控和编码一致性检验。其一，确定政策分析单元的编码类型互斥原则：在编码系统中可以包含其中全部有关编码条目，并且确保所属于的工具类型唯一[24]。其二，邀请4位熟悉我国公共卫生应急管理政策且有较高编码基础的学者组成编码小组，而且向这4位编码学者进行政策具体类型内涵解释和编码规则演示。其三，随机选择20个政策内容给4位编码学者进行预编码，首轮编码的一致率为46.05%，历经两轮讨论和三次编码训练后，编码的一致率为98.21%，接着进行所有政策文本编码。其四，安排具体的编码步骤。首先，把4位编码学者分为C组和D 组，每位编码学者进行独立编码。接着，C组和D组分别在组内就编码结果进行讨论并形成小组一致编码结果。最后，把C组和D组一致编码结果进行对比和讨论，并形成最后的編码结果。其五，检验编码结果的一致性。依据编码信度公式2*E/ （F1+F2）测算信度，其中E为C组和D组编码学者一致的编码数量，F1和F2分别为两组编码学者编码的全部政策条款数量，得到最后的编码结果信度值为0.987，高于0.90。因而编码结果具有较高的信度，编码结果可以被接受[25]。

四、公共卫生应急管理政策的非均衡性分析

“均衡”概念起源于物理学，含义为一个系统的某种状态。之后在经济学中得到进一步发展，1874年著名经济学家瓦尔拉斯建立一般均衡理论[26]。该理论认为在完全竞争下，价格变化使得市场实现一种长期平衡状态。总体而言，均衡状态受到一些因素影响，难以有效实现。“非均衡”概念是经济学家在研究均衡理论中提出的，认为“非均衡”是一种现实实际所存在的常态[27]。近年来，“非均衡”概念也被重点运用于我国公共政策供需关系基本特征描述，是对经济学“非均衡”概念的合理移植。政策非均衡是政策供求关系的常态，主要涉及政府执行公共政策时所面对的政策困境[28]。政策过程中非均衡的主要特征表现在边际调适、剧变和稳定性[29]。当前中国公民社会影响政策过程的范围和效能[30]、不同主体在政策制定过程中所面临的政策博弈[31]、农村公共政策供给的技术特征[32]皆呈现出非均衡基本特征。因而，在借鉴已有研究的基础上，结合研究实际，本文认为公共卫生应急管理政策的非均衡性，主要是指基于不同视角，公共卫生应急管理政策的体系结构中，各个组成要素所占比例存在差异且差异较大，从而导致政策手段、效果、目标等之间的不平衡，最终影响政策效果发挥和政策目标实现。其突出特征包括：一是非均衡性属于非平衡状态和非理想状态，影响状态发展;二是非均衡性属于绝对概念，普遍存在。而公共卫生应急管理政策的均衡性，主要是指政策体系各个组成要素所占比例存在合乎逻辑的差异且差异较小，形成整体协调与平衡状态，促使政策目标能够如期实现。其突出特征包括：其一，均衡性属于非平均状态和相对概念，非绝对均衡;其二，均衡性是理想状态，其实现是一个渐进过程。因此，由“非均衡性”迈向“均衡性”，将成为我国公共卫生应急管理政策发展的基本趋向。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

（一）总体状况的非均衡性

总体来看，我国公共卫生应急管理政策体系结构发展呈现非均衡性特征，有关方面构成要素所占比例存在差异且差异较大，具体体现在政策文本出台地区、出台年份、文本类型的非均衡性。具体而言，从政策文本出台地区来看，呈现政策文本出台地区的非均衡性：以中央政府部门为主，地方政府部门为辅。其中，以国务院、卫健委部门出台居多（见图2）。即中央政府部门出台有关公共卫生应急管理政策文件，地方省级政府部门出台贯彻落实中央政府部门有关公共卫生应急管理政策文件。同时，地方省级政府部门根据当地实际情况，颁布地方性公共卫生应急管理政策文件。从政策文本出台年份来看，呈现政策文本出台年份的非均衡性：政策出台时间主要集中在重大突发公共事件发生之后，其他年份公共卫生应急管理政策文件出台数量相对较少。如2003年和2020年的公共卫生应急管理政策文件出台数量大幅增加，呈现顶峰状态（见图3）。原因在于2002年的非典疫情和2019年的新冠肺炎疫情的暴发促使公共卫生应急管理政策文件大量出台。从政策文本类型来看，呈现政策文本类型使用的非均衡性：通知、预案、条例政策文本类型占比64%，而其他类型的政策文本占比远低于10% （见表4）。这揭示我国公共卫生应急管理部门出台较多自上而下的战略性和引导性政策文件，重视公共卫生的应急预案、应急体制、应急机制、应急法制和应急保障系统等建设，而操作型政策数量相对较少。大部分地方政府主要执行与落实中央层面有关公共卫生应急管理政策方案，制定本地区和具体领域的公共卫生应急管理政策方案相对欠缺。政府部门的公共卫生应急管理政策文本数量偏多，企业层面和行业层面则过少。

（二）政策工具维度的非均衡性

按照所划分政策工具类型，基于表3公共卫生应急管理政策编码结果，得到我国公共卫生应急管理政策工具使用频数情况（见表5），发现我国公共卫生应急管理政策工具维度体系结构呈现内部、外部非均衡性特征。外部非均衡性体现在：政府部门主导下的政策工具使用强供给、轻环境、弱需求，使用频率差异性较为明显;内部非均衡性体现在：不同类型的政策工具内部使用存在非均衡状况，亟待进一步调整不同类型政策工具内部使用结构。

从外部来看，政策工具维度体系结构的非均衡性较为显著。三种政策工具类型的使用频率呈现较大的差异，体现政府部门主导下的强供给、轻环境、弱需求特点。供给型政策工具使用最多，总计2635条，占比45.21%，处于主导地位，是公共卫生应急管理主要政策工具;环境型政策工具使用偏少，总计1858条，占比31.88%;需求型政策工具使用最少，总计1336条，仅占比22.92%。这揭示我国公共卫生应急管理政策综合运用供给型、环境型、需求型政策工具，为公共卫生应急管理活动开展提供不同类型的举措和方式。公共卫生应急管理政策主要依靠供给型政策工具和环境型政策工具实现，需求型政策工具使用较为欠缺。

从内部来看，政策工具维度体系结构的非均衡性也较为显著。在供给型政策工具构成中，其内部构成呈现非均衡性特征。其中，机制完善使用所占比重最多（41.29%），表明政府较为注重采用机制运行等提供公共卫生应急管理活动发展的环境氛围，直接推进我国公共卫生应急管理政策体系不断完善。其次是配套设施（35.86%）和资金投入（17.61%），揭示政府偏向于利用配套设施建设、资金投入等策略来推动公共卫生应急管理活动开展，配套设施建设能够提供重要物质保障，资金投入提供强有力资金支持。而人才培养使用所占比重最少（5.24%），既表明当前政策工具使用针对人才培养等方面重视程度不高，契合应急管理中人才培养不足的问题[33]，也揭示亟待增加人才培养力度，而人才培养有助于培养专业的公共卫生应急管理队伍。

在环境型政策工具构成中，其内部构成呈现非均衡性特征。其中，法规监管（48.17%）和政务要求（29.66%）使用所占比重最多，表明政府倾向于使用法规监管和政务要求等为开展公共卫生应急管理活动提供动力。宣传引导工具使用不足（15.61%），宣传引导能够提高政府部门、企业、行业协会等有关主体的公共卫生应急管理和风险防范意识。而目标规划使用所占比重最少（6.57%），揭示當前政策制定过程中目标规划未引起政府高度重视。

在需求型政策工具构成中，其内部构成呈现非均衡性特征。其中，制度保障使用所占比重最多（71.33%），表明制度保障等策略备受政府高度重视。平台建设（13.70%）和组织领导（9.36%）是需求型政策工具中的重要措施，表明我国政府注重建设公共卫生应急管理政策实施所需要的不同类型应急平台，基于大数据的公共卫生应急管理平台建设力度需要继续加强。管制手段使用所占比重最少（5.61%），揭示需求型政策工具使用管制手段较少，政策工具约束力不足，亟须提高公共卫生应急管理中管制手段使用力度。

（三）政策系统维度的非均衡性

按照所划分政策系统类型，基于表3应急管理发展政策编码结果，得到我国公共卫生应急管理政策系统中各要素的关注频数情况（见图4），发现我国应急管理政策系统维度的体系结构呈现非均衡性特征：政策资源关注最多，政策对象关注偏少，政策主体关注不足，政策问题关注最少。

具体而言，政策资源关注最多，总计201条，占比37.08%，表明政府倾向于运用政策资源来直接推动公共卫生应急管理活动开展。其次，政策对象关注偏少，总计153 条，占比28.23%，揭示公共卫生应急管理政策的作用对象和影响范围需界定明晰。再次，政策主体关注不足，总计106条，占比19.56%。反映公共卫生应急管理政策系统中对政策主体的关注程度不够。政策主体是政策系统的核心构成部分，主要涉及参与和影响政策制定、执行、监督等过程的组织、团体和个人等。应急管理政策的成功实施需要多方政策主体协同合作，仅仅依靠某一政策主体难以有效实施[34]。最后，政策问题关注最少，总计82条，占比15.13%。反映对公共卫生应急管理政策实施过程中政策问题的重视程度不够。政策问题是构建公共政策过程的逻辑起点，政策执行的有效与否直接反映在政策问题中。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

（四）政策工具—政策系统二维度的非均衡性

基于所构建的政策工具和政策系统二维分析框架，得到我国公共卫生应急管理政策的二维分布情况（见表6），发现基于政策工具和政策系统二维度的体系结构匹配呈现非均衡性特征，匹配均衡程度有待进一步深化。非均衡性体现在：不同部分政策系统使用政策工具类型存在较大差异，如政策工具使用对政策资源的作用最强;政策工具与政策系统匹配均衡程度不高。基于政策工具—政策系统二维度，发现在政策主体和政策对象上，供给型最多、环境型为辅，需求型最少，揭示政策主体和政策对象更加依赖供给型工具，供给型工具的使用更重视为公共卫生应急管理提供所需各种要素。在政策资源上，环境型为主、供给型为辅，需求型最少，体现政策资源更加依赖环境型工具，环境型工具的使用更注重为公共卫生应急管理发展创造所需环境氛围。在政策问题上，供给型最多、需求型为辅，环境型最少，表明公共卫生应急管理政策问题更加依赖供给型工具，对环境型工具的重视程度不够。概言之，政策工具与政策系统体系结构匹配存在非均衡性状况。

五、优化建议

当前，新冠肺炎疫情仍在肆虐全球，感染人数突破新高，严重威胁世界经济社会发展。在外防输入、内防反弹压力下，完善我国公共卫生应急管理政策体系显得尤为迫切。综上所述，针对我国公共卫生应急管理政策体系结构的非均衡性问题，本文提出优化设计我国公共卫生应急管理政策选取体系结构的对策建议，实现公共卫生应急管理政策由“非均衡性”迈向“均衡性”，以期不断优化我国公共卫生应急管理政策体系结构。

（一）优化公共卫生应急管理政策体系结构，实现总体均衡

如前所述，我国公共卫生应急管理政策体系结构总体呈现非均衡性，优化其政策体系结构迫在眉睫。要促使政策各个组成要素所占比例存在合理差异且差异较小，进而实现总体均衡。其一，我国公共卫生应急管理政策的制定主体主要有国务院、国家卫健委、应急管理部等，建立健全相关部门综合沟通协调机制，进一步完善公共卫生应急协调联动机制。政策制定聚焦全局视域，提升政策工具的综合利用效率，实现政策文本出台地区和年份的均衡性。其二，建立健全推动公共卫生应急管理发展的法律法规，通过法律法规规范政府、企业等有关主体行为，提升政策工具的法律效力。其三，充分发挥企业、行业协会等有关主体的作用，建立健全各相关参与主体、行业领域之间的联合管理制度;发挥政策体系的激励作用，调动不同主体参与的主动性和积极性;试点多元化政策工具，提高政策工具运用的可操作性和灵活性。其四，完善公共卫生应急预案、应急管理体制机制和应急保障系统等政策方案，旨在优化我国公共卫生应急管理政策体系，实现公共卫生应急管理政策体系的总体均衡。

（二）优化政策工具和政策系统的结构，实现内外均衡

我国公共卫生应急管理政策工具和政策系统的体系结构呈现非均衡性特征，需要强化政策工具和政策系统的结构选取应用均衡性，发挥不同类型的政策工具和政策系统独特作用。优化政策工具和政策系统的体系结构配比，实现其结构内外均衡。一方面，在政策工具方面，实现政策工具使用体系结构的内外部均衡性。首先，合理减少供给型政策工具的使用程度，调整政策工具的内部构成。适度增加人才培养和财政资金投入等工具运用，强化公共卫生应急管理干部人才培养力度，提升公共卫生应急救援综合建设能力。建立健全财政资金投入配套制度，为公共卫生应急管理发展提供人才和财力支持。其次，适度增加环境型政策工具的运用强度，推进政务要求和目标规划对公共卫生应急管理活动的促进作用，优化环境型政策工具运用的法律法规体系，为公共卫生应急管理政策发展营造良好环境氛围。最后，积极增加需求型政策工具的运用频率，强化组织领导和管制手段使用比重;搭建公共卫生应急管理政策实施的重要平台，健全公共卫生应急管理政策发展的制度保障，为公共卫生应急管理政策发展创造必要的要素条件。

另一方面，在政策系统方面，实现政策系统使用体系结构的均衡性。一是重视政策资源使用，合理利用公共卫生应急管理中所需的人力资源、财力资源、物力资源、信息资源和权威资源等，不断强化政策资源保障条件。二是合理增强对政策主体的关注，强化公共卫生应急管理政策主体能力建设，提升政策主体之间的协作意识与能力。三是不断增强对政策对象的重视，界定明晰政策的作用对象和影响范围，强化政策制定所面临社会问题和目标群体的针对性。四是增强对政策问题的关注，明确公共卫生应急管理政策问题认定，进一步提升公共卫生应急管理政策实施效果。

（三）优化政策工具和政策系统协同，实现匹配均衡

基于政策工具和政策系统二维度，发现我国公共卫生应急管理政策的体系结构匹配呈现非均衡性特征。需要优化政策工具和政策系统协同，实现匹配均衡。此外，政策工具应与政策主体、政策对象、政策资源和政策问题相互适应，政策工具才能产生应有效果。综上，政策工具的选取需要与政策系统相匹配均衡，提高政策工具与政策系统的协同效应。具体而言，一方面，政策工具的选取需依照国家促进公共卫生应急管理发展的总体目标，在政策工具的实践中要注重政策制定连贯性。强化政策执行效果监督，使得政策目标能够如期实现。提升政策工具运用的实质效能，进而推进公共卫生应急管理体系和能力现代化。另一方面，政策工具选取需充分考虑政策系统中不同政策主体、政策对象、政策资源和政策问题，提升政策工具运用的精准度和协同性，契合实际地选取与政策系统相适应的政策工具类型。合理设置不同政策主体、政策对象、政策资源和政策问题，促进政策目标的最终实现。依据政策目标，强化政策工具运用的系统協调性。

六、结语

如前所述，本文基于政策工具和政策系统两个维度，建构公共卫生应急管理政策体系结构分析框架，全面系统剖析我国公共卫生应急管理发展政策体系结构的基本特征，发现我国公共卫生应急管理政策体系结构运用存在非均衡性问题：一是总体状况呈现非均衡性，需要优化我国公共卫生应急管理政策体系。二是政策工具维度呈现非均衡性，需要优化政策工具结构构成。三是政策系统维度呈现非均衡性，亟须优化政策系统结构构成。四是政策工具和政策系统二维度体系结构匹配呈现非均衡性，亟待优化政策工具和政策系统协同，实现两者匹配均衡。目前，新冠肺炎疫情仍在肆虐全球，全球感染人数激增，需要进一步完善我国公共卫生应急管理政策体系结构，实现公共卫生应急管理政策由“非均衡性”迈向“均衡性”。当然，本研究也存在一些不足，可能受到检索时间限制和检索政策文本误差的影响，期望后续研究进一步拓展政策文本，提高公共卫生应急管理政策文本研究水平。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0