数字技术与城市社区互嵌治理

陈桂生 徐铭辰

关键词：数字技术;城市社区;技术赋能;互嵌治理;“两津联动”

一、数字技术与城市社区互嵌治理的提出

“推动社会治理和服务重心向基层下移，更好提供精准化、精细化服务”是党的十九届四中全会对社区治理提出的新时代要求。作为社会治理基本单元，城市社区在公共服务智慧化供给[1]和城市治理数字化转型进程中扮演着愈发重要的角色。社区治理模式的迭代升级是有效提升社会治理效能、推动国家治理能力现代化的题中应有之义。

因地理和物理的双重限制以及治理理念、工具和制度的相对滞后，传统社区治理在主体互动性、参与主动性[2]上付之阙如，而难以持续突破治理“瓶颈”。随着大数据与人工智能等数字基础设施的完善，数字技术孕育的“数字化治理”思维及其应用场域渐渐嵌入线上政务、社区服务、城市治理等多组织场景。从制度到内容、从理念到方式，城市社区治理助推并演进了基层治理现代化能力建设。在数字经济与技术赋能的新融合下，作为内驱力的数字技术正不可逆地再造着公共治理流程，迭代着市域社区治理模式。与此同时，数字政府赋予“治理”以整体性变革内涵[3]，从制度到技术、从工具到行为的融合，全方位地呈现出政府治理升级与社会技术发展的共生互嵌特征。

技术与治理的互嵌是一个系统工程，它既是数字赋能的技术变革，也是流程再造的制度演进。在数字治理理论研究与实践探索的双向推动下，原本分属两个领域的数字技术与城市治理逐步走近并进入对方，其价值耦合与效能融合的互嵌功能也随之得到催化。从其功能上讲，数字技术与城市社区治理互嵌不仅有效耦合了技术与治理间的双向驱动，而且加快了社区治理智慧化和国家治理能力现代化进程。数字技术嵌入城市社区治理既是技术理性的内在逻辑，也是社区治理中行动者网络化共治的价值所在;社区治理嵌入数字技术则基于居民意愿和治理生态的现实需要，适用并引导数字技术向社区治理作纵向深层次、横向跨领域的拓展与迭代。

随着治理实践的深入探索，数字技术业已广泛应用于公共部门并极大地推进了组织效率、程序正义与公共服务供给质量[4]。技术赋能与智慧治理的互嵌为智慧社区治理提供了理论可能，技术供给者、理论研究者和实务工作者由此协同开展了数字化社区互嵌治理探索。治理智慧化、主体协同化的数字技术优势为更智能开放的公共治理拓展了应用空间[5]。佛山市张槎街道的“智慧城市管家”项目耦合了数字化技术与传统公共服务，智能化治理回应了多样化的社区需求[6]。构建“即时反应、双线联动、数据分析”工作机制，以党建引领、居委会主导的上海市宝山区“社区通”智能服务平台创新了技术和制度融合的上海数字治理“最小管理单元”模式[7]。上海市静安区则以城市网格化中心为基础，深度融合了新一代数字技术与社区治理，通过“社区大脑”推进着数字治理与精准服务[8]。

源于数字技术与社区治理的契合与互嵌基因，以信息互联为基础的数字技术通过系统化制度设置与协同机制，充分释放了网络结构中的社区治理效能[9]。作为支撑手段，数字技术从治理理念、组织制度的切口嵌入，赋权更开放的多元参与的合作治理[10]。自我延展的数字技术在“技术通行权”赋能中实现嵌入并反哺治理[11]，并由此成为回应社区治理问题的驱动性力量[12]。人工智能赋能城市社区治理的“双回路模式”[13]等数字技术加速了社区治理由传统技术驱动的“链接”向数字技术引擎的“互嵌”融合的治理生态演进[14]。技术嵌入下的社区治理着力于多元化、精细化治理目标的同时，通过吸纳并检验数字技术的“治理价值”而“督促”治理技术变革[15]，而智能技术与治理结构间的互动也不断增强着技术契合城市治理的迭代方式[16]。

毋庸讳言，数字技术与城市社区治理互嵌尚存诸如主体合作愿景耦合缺失[17]、工具理性和价值理性失衡[18]、“被执行的技术”陷阱[19]等问题。诚然，国家治理与技術交互图景为技术治理研究提供了新视角[20]，学界聚焦技术与治理互嵌的相关研究成果较为丰富，但在如下两个方面仍有深入研究价值。一是研究视角需拓宽。既有研究侧重于政府平台、数字经济的视角探讨将数字技术运用于国家治理的一般性价值与路径，而与治理实践的结合尚有欠缺;类似地，从基层社区视角分析数字技术与城市社区互嵌治理的文献数量不多，基于案例探寻数字技术下的城市社区治理研究也相对较少。二是拓展中国化的数字治理研究并由此推广可示范经验。综观国内的技术与治理研究，关于网络治理、技术赋能的中国国情和语境的有效支撑仍需夯实，西方理论的中国化与本土化方面也有待深入，特别是基于实践探寻数字技术与城市社区治理的互嵌之道研究更是既紧迫又必要。

近年来，作为世界智能大会举办地的天津市在数字政务、智慧城市建设等领域成果显著。如与新加坡对外合作局和世界标准化组织合作制定并成为指导生态城市智慧城市建设的纲领的6类30项指标73项具体任务，发布了世界首套可量化的22条控制性指标和4条引导性指标的“城市运管智能化”体系，获“2020政府信息化管理创新奖”的“政务一网通”平台。天津智慧城市治理持续讲述了中国化的“智慧政务”创新故事，“两津联动”智能化社区治理系统就是其数字化社区治理创新之一。利用“网络+数据”技术，“两津联动”实践通数据、改流程、打通服务堵点，孪生了数字化治理“一张图”、服务群众“一端通”的“数治”平台。从单元到模块、从关联排程到派发任务而形成的高适应性数字社区治理内含着政策学习、制度模仿的“可示范基因”。由此，数字技术与城市社区互嵌治理的天津经验，拓展了其他类似属性城市社区因地制宜地作“大而全”或“小而精”的借鉴选择。本文拟通过解构天津“两津联动”的数字化社区治理创新实践，试图从数字技术与城市社区治理结构、治理范式及效能共享空间等维度阐释其行动逻辑，从“小切口”对现行技术与治理的互嵌困境寻求可示范的治理经验和可落地的优化路径。

二、数字技术与城市社区治理互嵌机制：“两津联动”的天津实践

“两津联动”的数字技术与城市社区治理互嵌实践表明，从“经验判断”到“数据分析”、从“群众跑腿”到“数据通路”、从“被动处置”到“主动预测”、从“物理联动”到“数联驱动”，“两津联动”互嵌系统创新了“技术赋能与智慧治理”的社区治理机制。学理上，我们一般从要素间的结构关系及其运行方式的维度对“机制”作定义与解释。一方面，在要素结构维度，技术与治理互嵌的“两津联动”结构主要由治理制度空间、数字技术赋能、互嵌治理场域中的行动者及其策略等三个子系统有机构成。另一方面，在运行方式维度， “平台结构、制度方式和层级空间”的“两津联动”过程则清晰反映着其“技术驱动+制度源动”的互嵌运行逻辑。

（一）技术与治理互嵌的“两津联动”要素结构

在社区制度与数字化技术双向嵌入的治理场域中，技术与治理互嵌的“两津联动”在制度确权和技术赋能的作用下，赋权治理需求方、技术供给方和利益相关者等数字化社区治理主体作出诸如组织协同、功能整合以及智慧服务等一系列社区治理行动策略（如图1所示）。

1. 制度空间

从数字化社区治理的互嵌逻辑看，技术赋能是其必要条件而非充分条件，超越数字技术的治理制度变迁因而也成为数字化治理题中应有之义。一般而言，城市社区数字治理的智慧效应的发挥需要设置调节行动者、社会资源运行的一系列秩序，即规范社区智慧治理运行的制度空间。这一制度空间既要赋予社区治理行动者以行为权能，明确规则流程和解决问题的规范方式，又要约束权力运行失范及其违约责任。

一方面，制度为数字技术嵌入智能社区治理框定了作用边界。“两津联动”模式下的社区治理制度约束着数字技术“智能化”嵌入的方向、内容与行为方式，驱动着数字技术对接智慧城市规划和社区智慧治理目标。它内在地要求技术供给方将数字社区治理与城市公共服务体系具化并“下沉”至制度层面，以此“螺旋式”助推制度规约下的社区智慧治理进程。另一方面，制度也为社区治理行动者划定了“禁止”与“可为”边界，对其数字化参与“资格、权能、责任、义务”的内容进行了“确权”。这样，社区治理主体在可预期的行为激励下将会更一致地选择话语共商策略。治理需求方、技术供给方和其他参与者协同完善社区决策、夯实“指尖社区”监督等行为方式，都指向了提高智慧社区治理效能的制度目标。

数字技术与城市社区治理互嵌不应仅被视为一个技术性处理社区事务和提升城市数治水平的概念性描述，而更应被看作一个技术创新基层治理模式与城市治理能力相融合的制度过程。从制度变迁角度看，城市社区智慧治理的制度增效可以从行政权力内含的强制性、在社区组织威权影响下居民遵从的权威性和基于理念自我趋同的认知性等三个维度开展。其理由在于，数字技术的嵌入能程度不同地熨平治理“命令—控制”型规制内在的制度刚性，权威性规则有利于向行动者输入技术协同观并系统输出为某种自觉遵守的行为范式，而认知性制度则推进了社区行动者在既定框架内技术性参与社区治理并自发构建智慧社区“精神共同体”进程。

2. 数字技术赋能

相对而言，数字技术与城市社区治理互嵌更关注其智慧功能，其中，技术赋能是创新互联网、大数据分析、云计算等信息技术开发与应用场景，实现数字化社区智能治理的重要抓手。“两津联动”制度创新，实际上也是一个通过数字技术嵌入推进社区治理制度优势向治理效能转化的进程。一方面，数字化技术叠加社区治理制度，日益成熟的数字技术与基层社区智慧治理体系耦合共生。数字网络为智慧治理创造了物质技术条件，“社区运行一网统管”的数字化平台丰富了“市-区-街-社区”四级流转工作体系，不断被应用的个体化智能设备则加速了信息媒介和数字技术嵌入社区治理。由此，数字技术嵌入不仅为创新性决策提供了巨大的想象空间[21]，也有力拓展了数字化城市治理空间。

另一方面，数字技术赋能城市社区治理场域中的“行动者”理性地作出合乎数字治理逻辑的策略行为。作为智能社会演进的内生动力，数字技术嵌入多樣化社会治理工具的同时，也为数字社区治理系统提供了非制度性支持。“津治通”利用数字技术手段服务基层社区治理，不断提高着基层治理精细化水平;而作为“政务服务一网通办”的“津心办”平台，则将就业创业、医疗卫生、交通出行等多个“热门”领域的政务服务延伸至智能移动设备，实现了指尖查询、掌上通办。数字技术赋能了社区居民便捷地以利益相关者的身份融入智慧社区治理的政策过程，促进政府、社会组织与社区居民之间形成协商对话的网络平台，突破既有社区沟通的空间物理壁垒，如个性化定制、仿真推演、AI交互服务等数字孪生化应用场景对社区自治空间的拓展。总之，技术嵌入的“两津联动”治理正不断地从制度变迁视角增进着基层治理资源配置和管理服务效能，由此探索并构建着融通线上线下的新型社区伙伴关系。

3. 互嵌治理场域中的行动者及其策略

从互嵌治理内容讲，技术实践性与制度支配性是治理权能构成的两端。数字技术着眼于提升数据共享与流程再造，技术赋能则拓展了治理制度的智慧效应;治理规则赋予主体以资源配置资格，组织制度及其结构则旨在纠偏“社会技术实践”[22]诱因。由此，基于智慧引领、制度协同和能量激发等治理机制的叠加耦合，技术与治理互嵌的“两津联动”构建出了一个以公共治权为逻辑起点、以互联网等数字技术为工具、以行动规则与治理政策为制度边界的社区数字化运行“场域”。在此场域中，“两津联动”的治理需求方、技术供给方和利益相关者等众多社区治理行动者具有理性决策的能力。

着眼于城市智能愿景与社区秩序使命，以政府、街居为代表的治理需求方引领着智慧社区治理与技术安全服务的有序运行。其行动策略是以合同形式将部分公共产品或服务外包给技术企业或社会组织，通过市场竞争提高社区服务供给水平。社区居民则通过履行对服务提供者的缴费义务而获得数字化服务，以选择继续或终止物业服务等理性策略来监督社区服务质量。比如，线上“吹哨”，线下“报到”，开通“民情日志”为网格员减负; “市民随手拍”App便利了居民自行上报社区事务与治理线索，基层问题智能上报后快速对接了网络化协商共治流程。

与传统社区治理不同，“两津联动”场域下的资源运行方式不再简单地呈现为科层制垂直结构，横向社会协同的“去结构化”意蕴同样得到了技术的体认。作为技术供给方的服务企业，通过“数商”建设和技术更新向治理需求方提供安全优质的技术服务，以技术嵌入行动策略锚定居民认可、企业美誉度和服务收益的增进。“两津联动”让城市治理“网”和政务服务“网”在指尖上两网合一，城市大脑技术性地提供了惠民直达、惠企直达和跨省通办等民生服务的数字化解决方案。数据共享、资源联动与组织功能再造等技术削减了传统社区治理中诸如权责边界不清、拖沓推诿等不作为顽疾。进言之，“两津联动”实践中的数字技术赋能着社区居民治理参与形式、渠道、规模的透明、公开和可追索，它还有助于消解公信力危机。

（二）技术与治理互嵌的“两津联动”运行方式

利用数字技术，“津治通”与“津心办”的后台数据无缝对接，“两津联动”实现着组织运行与制度增效的迭代升级。如图2所示，从结构、方式和空间三个维度，数字技术与城市社区治理互嵌的“两津联动”践行了从居民自治、精准治理到效能共享的耦合机制。

1. 结构互嵌：数字赋权与应用延伸的居民自治

在互嵌结构上，“两津联动”平台中的数字技术对社区居民和社区组织产生了迥异于传统治理方式的“赋权”功能，即经由数字赋能的居民通过信息获取、诉求表达、决策参与等行动方式调整着原有治理结构;而数字赋权的结构性功能与目标性需求则指引着“两津联动”的技术方向与赋能延伸。

在某种意义上说，数字技术内在具有的“赋权”特性不断促进着社会治理结构的变迁。通过激发社区居民参与热情，数字技术培育了其管理社区事务的能力与责任，在改善城市社区服务质量、增强治理能力的同时，强化了数字技术与基层治理的深度互嵌。一般而言，社区问题预警、发现与处置能力直接體现了基层治理成效。为此，需要融通“津治通”与“津心办”的“两津”平台，以场景牵引和数字赋能摸索“技术‘穿针’、数据‘引线’、赋能落地”的数字化自治方式，进而推进社区治理重心下沉。

“两津联动”平台使社区居民以意见表达与利益诉求等方式更便捷地进入社区治理结构。在“市民随手拍”功能模块以及社区线上论坛中，居民对社区环境建设、便利服务事宜建言献策或发表看法。这种交流反馈是社区居民有效行使民主监督权利的一种结构性参与。与此同时，居民自治组织也可以借助“津治通”平台更便利地监督社区事务运行，而社区城市智慧中心整合辖区社情民意、数字化处理居民意见后，网络化地提交给居民代表大会审议。事实表明，以引导居民对社区议题进行网络化协商和技术性处置为目的的“居民议事”模块，在推动社区居民自治目标实现的基础上，也致力于推进“两津联动”系统中的技术与治理互嵌进程。

线上线下“两津联动”数字化双轨有效链接着居民与社区，精准触达居民生活末梢，由此，重心下移的治理结构在基层社区不断落地生花。在数字赋权的结构性需求导向的指引下，居民自治领域内的相关数字技术得以拓展与延伸。目前，基于技术与需求导向构建出的“提出议题-初步审定-多方商洽-确立项目-监测实施-绩效评估-反馈立约”的程序链条已在“两津联动”平台下的市域内多个社区试点运行。技术与治理互嵌的“两津联动”使得自下而上的议题提出与事务处理变得更加有章可循。

网络化社会中，数字技术为社会资源的生产与分配、关系模式以及权力格局的变革提供了赋能支持。一方面，随着关系网络的去中心化趋势，社会机构的传统权力不再天然地位居控制地位，技术“赋权”下居民自治功能显著提升。另一方面，技术与治理互嵌也推动了数字技术随居民自治的结构性需求拓展而不断延伸。

2. 工具互嵌：技术赋能与优化迭代的精准治理

在互嵌工具上，基于技术应用赋能，城市社区治理不断向精细管理的智慧治理愿景跃进。由分治迈向共治，从一元到多元、从混合到协同、从具象到模拟、从线上数字到虚拟现实，图景式呈现了“两津联动”系统化互嵌和迭代社区治理的天津脉络。

实现技术与治理的多方位互嵌，数字技术的赋能方式尤为重要。“两津联动”实践表明：在理念、制度和手段层面，数字技术应用与智慧化社区治理互构共生了诸多模式创新。依托“数”

治思维，“津治通”耦合了社区治理、政府监管、城市运营等跨域系统，“津心办”融汇着信息归集和数据共享。为加快城市社区数字化建设，以技术与治理互嵌的“配方”，“两津联动”平台推进了天津市“政务服务一网通办”“社区运行一网统管”[23]的城市社区“智治力”效能。

利用大数据手段，“两津联动”建立社区治理工作数字化办公体系，搭建了市域一体化社区治理数字化平台。根据用户角色配置相应的应用功能，以用户需求为导向满足了社区治理体系中各类人员差异化行动目标;基于云计算技术构建从发现、派遣、处置、办结、决策分析的社区治理问题闭环化协同工作体系，以问题导向的治理触发机制，实现社区治理从被动接受向主动发现转变;利用数字孪生技术，“津治通”搭建了“社区治慧中心”，通过即时通信、信息控制、互动讨论等手段向相关职能部门定向推送。它不仅精准设置了特定区域与时段的信息处理和整合系统，也在归并居民需求的前提下有效测度了村居组织及其干部的治理能力和治理成效。比如，社区智慧医疗、智慧养老、智慧教育等多领域个性化居民诉求为数字技术治理应用的导引。总之，技术与治理互嵌的“社区智慧中心”为精准回应居民诉求、高效提供智慧服务、赋能社区治理发展提供着重要支撑。

3. 空间互嵌：数据互通与智慧再造的效能共享

在空间互嵌上，“两津联动”的技术革新为城市社区治理中的串联政府层级、缩短管理链条、联通数据资源等治理效能提供了现实可能，数字技术为共享条块分割的信息拓展了框架。相应地，空间优化治理效能共享目标则引领了技术智慧化嵌入路径，并由此推动社区智慧服务水平。基于四级联动工作体系的支撑，“两津联动”平台数字化了党建引领、综合整治、社区治理、数字城管等多层级治理信息。比如，协同处置系统和移动端智能App按事项清单作及时任务分发，通过共享平台受理、分析研判、分置交办、多维监督、回馈解说等机制设置，缓解着社区工作事务芜杂、程序琐碎、协调困难等负担。由此，数字技术与治理过程的互嵌实践，既增强了跨组织的四级联动能力，也增进了跨职能的协同效率。

以网格事件协同为基础，数字技术支撑的“两津联动”平台融合了公安探头以及城管、人社、卫健等多通道数据，致力于智慧社区建设的风险预判、事件研判与问题处理。“两津联动”的天津实践已将社区网格管理员采集、巡查、服务等常规工作纳入“津治通”平台，而对于权责范围外的某些事务，网格员通过“问题上报”板块，将问题以文字描述、图像或视频展现等形式，按问题所属类别转至街道网格中心。街道网格中心则负责协调管理、服务部门处置，由此建成街道“微循环”。倘若街道因权限而暂时无法处理的，将进一步上报区级网格中心，由区级网格中心统筹多层级、多部门资源作协调处理。当然，在事务处置完毕后，网格员会进行回访、核查等工作以确定问题处理的满意度。

总之，有序运行的“两津联动”实践体现了技术与治理互嵌下的政府引导、多元参与、层级协作、共建共享的城市社区治理特征，其治理创新成效显著。相应地，技术导向的政府层级串联、多类别资源联动，以及空间优化治理与效能共享目标，也驱动并引领着数字技术赋能的智慧化方向。

三、“两津联动”运行中技术与治理互嵌的困境

数字化平台的建设与运行实践表明，以数字技术和城市社区治理互嵌为工具， “两津联动”

平台基本实现了居民自治、技术赋能和资源共享的有机耦合与共生发展，但也存在着诸如“数治”制度体系不健全、传统组织体系阻滞资源共享以及数字人才支撑匮乏等限制数字技术与城市社区治理互嵌效能充分释放的障碍。对此，我们必须加以审视并做解析。

（一）“数治”制度体系尚待健全

在数字技术与城市社区治理互嵌过程中，“以数治事”的“数治”制度体系为数字技术与城市社区治理的互嵌发展提供了保障与可能性空间，但也应接受既有法律制度、规范标准和运行监管等体系约束。《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》与《国家信息化发展战略纲要》等顶层设计擘画了“数字化、信息化、智能化”的社区治理发展方向，而各级政府也尝试更多地将数字技术诉诸治理体系与能力的提升。目前，“两津联动”下的社区与数字技术治理互嵌仍存在如下体系再造的帕累托改進需求。

其一，数字技术嵌入治理的实施细则的可操作性。在技术与治理互嵌深入探索的当下，仅凭诸如《天津市促进数字经济发展行动方案（2019-2023年）》《天津市关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》等规章制度，可能难以引领数字化社区治理发展。由此形成因具体操作规范、实施细则缺位而陷入规划、建设、运行、控制的技术治理应用碎片化困境。其二，数字嵌入治理的技术应用标准尚待统一。调研发现，数字技术应用规范宽严失度，技术标准接口也不完全一致。社区治理智慧中心平台的子系统间在技术建设规范、数据处理程序和评价指标体系等方面的指导性标准分歧，也程度不同地限制了城市社区治理的业务和数据的串联整合。它们不仅增加了信息处理成本，也不同程度地阻碍了治理效能共享。其三，数据嵌入治理的风险监管制度阙如。

一般而言，数字时代下的非静态信息资源是提升治理效率的关键，动态更新机制的缺失与数据失真概率正相关。这样一来，监督俘获体系下的信息安全漏洞不仅制约社区治理目标的达成，还存在负示范数字化城市治理的风险。

（二）传统组织体系阻滞资源共享

组织体系即各类组织在日常工作中的分工结构及其协作关系。在科层制组织体系中，技术应用标准差异和专业化技术特征，为职能部门相对独立地整合数据资源提供了可能，由此大大弱化了其在横纵两个向度的协作意愿与机会。

首先是数据公开机制的缺失。受传统条块分割体制的阻滞，出于本位主义和利益分割，各组织机构将其掌握的数据资源视为“部门资产”，专注于打造“各司其职”的专属数据库。此外，天津数据信息管理部门尚未明确出台数据公开激励措施，导致各部门不愿主动向其他部门提供数据信息，信息内在的随机不定性难以消除。因此，垂直条线的结构建设有余而横向耦合不足，因“信息孤岛”“信息烟囱”而产生数据失真与茧房效应时有发生。其次是协作机制有待健全。数字技术加持下的社区事务获得了更及时有效的处置，居民满意度也由此提升。但调研也发现，日趋复杂的社区事务为数字技术与社区治理互嵌增加了难度，特别是在多部门协同处理较复杂事务时难免有捉襟见肘之虞。部门利益固化、行政程序冗杂的传统组织体系弊端在数字时代下的社区治理中被不断放大，部门间协同过程阻滞、协商效率低下制约着社区治理效能的共享。最后是创新机制欠活跃。来自居民需求、市场倒逼和社会发展的治理挑战与日俱增，电商、AI产业等数字经济与数字货币、电子支付等新业态的蓬勃发展都增加了城市社区的治理难度。考察“两津联动”的天津实践发现，在“体”的维度，“津治通”“津心办”平台毕竟是构建于“隶属关系”不同的两个“物理分野”的系统上;在“用”的维度，“两津联动”系统所涉及的社区事务类别还不够精准、内容还不够丰富，分类处置和因应管理设计也尚存差距。因此，整合“津心办” “津治通”两大平台资源，将数字化的家居、教育、商务等领域拓展性融入数字治理系统，并由此提升社区治理体系与能力的机制创新值得进一步期待。

（三）数字人才吸纳缺口

作为以数字技术为支撑的社区治理一体化平台，搭建于数字化技术及其应用之上的“津治通”与“津心办”运行过程是一个系统工程。其间，专业人才队伍不仅是“智慧治理”技术效能子系统的主要构成，也是数字技术与城市社区治理互嵌的核心要素。以人民为中心的城市治理的关键在于“人”的管理和服务[24]。进而言之，数字化治理人才队伍规模及其水平直接反映着社区互嵌治理效能，数字化人才匮乏及其吸纳不足也在很大程度上制约着数字技术赋能与社区治理的互嵌效应。

一是现有数字社区治理专业人才存量不足。数字化时代下原有静态化政务工作内容已逐年减少，而动态化的管理事务逐步成为社区治理的重要工作。实践表明，虽然“两津联动”数字平台已覆盖绝大多数社区，但天津市域数字化治理型技术人员仍相对匮乏。访谈发现，除负责平台研发与运营的相关政府部门和事业单位外，基层社区的数字化技术人才队伍建设依旧任重道远，在规模和结构优化上都大有可为。社区智能平台故障的排除大多需要多组织层级反应后依规检测、修复，社区普遍不具有与保障与运维能力相适应的较高级技术人员。调查数据显示，当前的专职社区工作人员的年龄虽有年轻化的趋势，但也不可否认其数字技术与应用能力的不尽如人意。二是疏于对既有管理队伍的数字化水平提升。个别社区治理依旧陷于如居民纠纷的调解、基层政策的执行等旧有居委会服务职能的窠臼，互联网思维下的“数”商并未全方位再造社区治理理念。究其原因，基层政府“失位”于数字治理理念和大数据工具等数字技术治理培训，是其人员低水平徘徊的根源之一。三是数字化治理人才增量吸纳能力孱弱。技术与治理互嵌效能的释放需要大量具备经济管理等理论知识、掌握互联网思维和拥有数字技术的复合型人才的接续。受人才市场、就业环境和基层社区技术型人才“招聘难”“留人难”所限，即便如人才政策标杆的“海河英才”行动计划也尚未呈现其扩散效应。事实上，大多数街道与社区不同程度地面临着数字治理技术人员匮乏、复合型专业能力不足等抑制数字技术与城市社区治理互嵌发展的人才难题。

四、数字技术与城市社区治理互嵌的优化路径

在数字时代与“双循环”转型发展的叠加下，社会事务的复杂性与不确定性为城市治理带来了更多挑战。处于探索阶段的数字技术治理及其应用，不断增加了政府治理的确定性。“两津联动”的技术与治理互嵌的天津经验表明，数字技术与城市社区互嵌治理既顺应着城市发展要求，也有力推动了基层治理体系和治理能力现代化进程。以前述问题为靶向，为进一步提升数字技术与城市社区治理互嵌效应，应从治理制度体系规范化、协同共治关系系统化和技术官僚转型数字化的维度着手作进一步的策略性思考。

（一）夯实规范化的互嵌治理体系

一般认为，治理制度体系的规范化是数字技术与城市社区治理互嵌效能释放的必要条件。制度体系建设永远在路上。近年来，城市社区智慧治理在制度内容、制度程序、制度执行和制度回应等维度的建设上卓有成效。但把织密织细的制度形成网络体系，并第一时间接通“电源”以助力打通智慧城市效能“最后一公里”，尚待提上议事日程。相对地，就数字技术与城市社区治理网络体系而言，技术应用标准与信息监督体系、制度体系融合的网络建设更为迫切。因此，从这两个切口发力，以规范化的制度体系建设提升治理效能是亟待解决的任务。

一是着眼于技术应用标准与信息监督体系的确定与统一。为降低后台信息集聚与分析成本，串联与整合城市社区治理的各项业务和数据是可选工具集。为此，需要制定技术与治理再融合和进一步互嵌的技术标准与评价指标，为社区数字化发展与治理框定行之有效的结构化体系。与此同时，数字技术应用和数据资源使用的监督机制也是不可或缺的。数字化“实时监测”大数据应用有助于城市社区治理风险的及时发现和问题的精准应对。一方面，通过规章制度的严格执行，严防信息泄露事件发生;另一方面，也应构建信息安全的监测、预警、处理、反馈等闭环监督体系。如此一来，全方位的数据筛选与信息监管，既最大化地消弭数字化建设可能产生的技术漏洞与社会安全风险，也起到了提升数字技术与社区治理互嵌效应的作用。

二是着力于制度运行和顶层设计的对接。“两津联动”的天津实践表明，在数字技术的开发应用过程中，智慧治理制度体系为技术与社区的互嵌治理提供了规划设计和规范运行的空间，将新思维、新工具、新方法纳入治理过程，不断增强了社区决策科学性和治理有效性。党的十九大以来，数字中国、智慧城市发展等理念为数字技术与城市社区治理互嵌指出了战略方位并提供了方向指引。有效对接和细化数字政府建设的路线图是优化社区治理互嵌的当务之急。为此，地方政府应依据城市自身技术条件与治理水平，制定并落地全面推进城市数字化转型治理的统筹发展目标是“互嵌治理”题中应有之义，这是确保数字治理制度“基层创新” “管用”而不“松散”的有效抓手;按照市域内社区数字基础设施的建设状况、资源禀赋作推拉力分析，因地制宜地细化数字技术与社区治理互嵌的实施细则，确保制度“精准”而不“虚胖”。此外，要着力完善技术与治理互嵌的制度保障，将数字化社区治理的运营纳入法规层面，要出台保障性的政策法规并做到法律规章建设与执行力并重，合力于智慧社区治理决策、执行、监督全流程、多领域的制度体系建设[25]，确保制度“规范”而不“任性”。

（二）耦合系统化的协同治理关系

理论与实践表明，官僚体系下的组织机构设置已相对滞后于当前多元互动、便捷智能的数字化治理目标。如何推进基于数据资源共享和治理制度协同共治，是在现行组织体系下扩大互嵌规模、提升互嵌水平的必由之道。为此，我们认为打通组织间横向壁垒或纵向藩篱、以数字技术再造来优化组织间协作，和数字技术与社区治理互嵌下的系统化协同共治关系构建，这是正相关的函数关系。

一是建立动态化数据互联机制。从横纵两个向度推动各级各类政府部门、社区组织间的数据互联互通，促进数据资源的挖潜和效能增值。各级政府应以“清单”思维，通过规章制度的形式，明确部门数据开放与共享的职责范围，以开放和公开为原则，以“数据通”“系统通”“部门通”的方式放大数据红利，拓宽服务群体参与社区治理的数字化参与渠道[26]。通过政府横向部门间的数据互联，推动“一站式、全流程、全覆盖”的服务体系和跨部门、跨层级、跨区域的“并联审批和协同应用”[27]，最大限度地减少“数据孤岛”“信息烟囱”效应。

二是完善系统化协作机制。自下而上的治理方式与基层自治属性在逻辑上是自洽的。通过数字化技术嵌入而畅通民意表达渠道，以点带面拓展社区治理幅度与深度，为系统化构建协同共治结构提供外部拉力。在组织结构关系再造时，还应充分考虑社区治理事务涉及的组织环境、程序与参与者，统筹组织资源和社会资本，增进信息收集、分类筛选、信息控制与事务处理等多流程有序再造，推动数字化社区治理过程中的数据思维和协同共治关系的系统建设。

（三）注重数字化技术人才引育

人是社会关系建设中的核心构成要素之一。一方面，系统化的数字社区协同治理关系离不开数字人才的智慧赋能;另一方面，基层社区互嵌治理也内在地要求既有社区队伍的智能化重构。由此，作为数字技术与社区治理的能动变量，“数”治队伍的数字化技术官僚转型成为必然要求。为此，应以数字政府建设目标为“灯塔”，通过夯实存量人员“数”商培训与“因人施策”的增量人才引进，进一步提升技术人才的治理赋能空间。

一是加强对体系内人员队伍的管培。积极探索所在地高校科研院所、数字技术企业、工信网管部门的联合培训机制，通过讲座、交流、参观、调研等形式，多层次全方位地提升现有社区工作人员数字治理思维与执行力。对社区治理的决策者而言，提升数字化语境下的应急处变能力、数据分析能力，精准理解并掌握数字治理领导艺术，有助于其城市社区治理决策的前瞻性与科学性，增进技术与治理的互嵌水平;对负责运管和维护的执行人员而言，定期举行数字理论培训、专业性技术观摩与程序性模拟实践，不仅能夯实其数字治理思维并帮助其系统掌握技术赋能的工作方法，而且能使其熟练操作智慧治理的智能终端App和一体化数字管理平台。通过人员管培实施到位，不断助力数字化技术官僚转型，将会使技术与治理的社区互嵌从挂在“墙上的制度”落地到“治理的行动”。

二是统筹安排数字人才吸纳，为技术与治理的互嵌注入新动能。相对于北上广等发达区域而言，欠发达城市开展数字人才“筑巢引凤”进程还有不小的难度。为此，人才行政编制和管理部门以及相关用人单位应适当倾斜绩效评价体系、薪酬体系和晋升机制，为差异化引进数字治理人才提供政策导引。以创新要素和创新能力为标准[28]，注重物质上和精神上的双重同频激励，切实落地专业人才利益分配权，通过增强职业认同与情感归属来推进数字化人才的长效培育。

五、结语

党的十九大以来，随着我国社会经济的智能转型与数字技术的迭代升级，城市社区治理的数字化考核日益凸显。一方面，数字技术与城市社区治理互嵌在成为其赋能增效有力支撑的同时，也倒逼着各级城市政府在理念、范畴、内容、手段、流程等多维的基层数字治理中转型;另一方面，数字技术在治理逻辑的检视下也被赋予了升级与发展的内涵。在网络强国、数字中国、智慧社会的战略部署下，做好数字技術与城市社区治理互嵌探索是当下时空张力的题中之义。近年来，一些城市在技术与治理的互嵌上业已获得诸多有益探索，但仍存在诸如技术实现成本及其分担、信息采集归并的风险及其配置、治理主体间的权利义务及其平衡等不可回避的“最后一公里”治理难题。诚然，此类问题的破解将不断厚实中国治理体系现代化底色。因此，关注于基层实践的数字技术与社区治理互嵌的研究仍有待深入研究，着眼于完善数字生活服务生态的治理创新也需要进一步探索。