系统论视域下的行政审批局改革:结构、动力与走向

寇晓东 郝思凯 张兰婷

关键词：行政审批制度改革;行政审批局;系统分析;数据驱动

一、问题的提出

行政审批制度改革是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是行政体制改革的重要突破口。党的十九届四中全会《决定》提出，“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”，表明存在以调节政府与市场关系为核心的“放管服”、行政审批、营商环境和市场主体“四位一体”的逻辑关联。2019年中央经济工作会议指出，“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”。从系统论出发深化新时期行政审批制度改革，这也符合党的十九届五中全会精神，即把“坚持系统观念”作为“十四五”发展必须遵循的原则。

随着“放管服”改革不断深入，行政审批制度改革在地方探索中主要形成政务服务中心（下称“政务中心”）和行政审批局（下称“审批局”）兩种实践模式。与政务中心通过“三集中三到位”改革、“受审分离”及互联网技术等提升审批效能相比，审批局侧重通过以相对集中行政许可权为核心的“审管分离”式体制变革实现效能提升。2019年初，习近平在河北雄安新区考察时，充分肯定“一枚印章管到底”的审批局模式。截至2019年12月底，全国21个省、5个自治区和3个直辖市建立了审批局，各级审批局共有922个，势头良好。在显著提升审批效能的同时，审批局改革仍面临多重挑战，其中，审批局与原职能部门在权限、责任、履职及信息上的关系和联动问题是焦点之一[1][2]。改革之后，审批局要面向多个职能部门进行工作协调，沟通成本较高，特别是改革把原来基于部门审管一体的线性审管信息流，变为基于政府整体审管分离的集散式信息流，带来审管信息不对称。尽管已有“审管信息双推送”等相应制度安排，但审管联动的实际效果很难达到“倒逼监管转型”的改革目标。因而亟须创新审管联动机制，打通审、管之间数据共享和工作互补的通道，实现对市场主体的全过程监管[3]。

大数据时代，深化审批局改革、创新审管联动机制的关键是“让审管数据说话”。通过强化和优化审、管之间的数据衔接与互动，尽快形成高水平、数据驱动的审管联动，避免因为审、管职能脱节导致审批局改革停滞的局面。显然，依托利用审、管两方面信息积累的数据资源，探索构建由数据驱动的系统性、协同化审管联动优化路径，就成为深化审批局改革的当务之急。事实上，这种理论探索也契合党的十九届四中全会和五中全会接续提出的从“推进数字政府建设”到“加强数字政府建设”的贯序要求。为此，立足系统论来全面认知并把握审批局改革，并在此基础上探讨由数据驱动的高水平审管联动优化路径，成为本文的核心关切。

二、文献回顾

整体而言，国内行政审批局的研究态势大体可分为初始（2008年-2009年）、停滞（2010年-2013年）、增长（2014年-2015年）、热点（2016年-2018年）、稳定（2019年至今）几个阶段（图1），这与审批局改革实践所经历的地方单点探索（成都武侯，2008年）、地方多点探索（天津滨海新区、宁夏银川、湖北襄阳高新区等，2014年）、国家层面两批次的试点推进（2015年、2016年）、地方全面推进（2017年至今）几个阶段高度契合。鉴于此，以下主要对近年来的研究文献择要回顾。

对行政审批局改革本质的研究。行政审批局是以“放管服”改革整体目标为职责的政府机构，具有天然改革属性，是从审批层面促进监管的体制突破[4]，为打破审管一体的管理体制、构建新型监管体制扫清了障碍，也为行政许可权回归公共目的提供了可能[5]。尽管审批局成立之初，就有对其改革模式、行政效能、专业能力等的质疑，但实践证明审批局改革是推动政府职能转变、提升审批效能、改善营商环境的有效路径。该模式不仅吸纳了“最多跑一次”改革中“互联网+政务服务”等技术支撑[6]，还体现出职能重组、结构重构、过程再造、体制完善等多元价值[7]。

对行政审批局改革困境的研究。当前，除面临改革顶层设计不足、法律法规调适滞后等共性问题，各地审批局改革还不同程度存在职权划转标准不一、审管责任划分不清及“信息孤岛”等问题，制约了该模式价值的发挥。究其原因，宏观上改革存在双轨逻辑的博弈，表现为中央主导的“顶层逻辑”（理念导向、依托职能部门、清理审批内容）与地方发展的“属地逻辑”（发展导向、依托政务机构、重构审批机制）之间的张力[8];中观上改革内含制度与技术两个变量，分别影响审批内容规范和审批方式优化[9]，其协同程度影响着改革成效与进程;微观上改革涉及的政府部门间信息的流动线路较为繁杂[10]，在信息生成、信息内容及管理上存在矛盾冲突，亟待优化整合。

对行政审批局改革优化路径的研究。针对上述问题的解决，学者们普遍认为需要强化、创新审管联动机制[11][12][13]。这既需要审、管双方在厘清各自权责的基础上加强分工合作，更需要面向制度与技术的协同，着力突破审批局与职能部门间的信息矛盾，加快推进审管联动的信息路径创新。当前各地审批局的审管联动实践，总体聚焦于审管信息双推送，同时大都建有审管会商机制，并在需要时开展联合踏勘等活动。从审管信息的生命周期看，已有实践初步解决了审管责任边界和事后信息交流，并对许可过程中受理、审查环节的审管关系也有涉及;但对审管信息累积后的数据利用有所忽略，特别对于改革后职能部门的监管能力因素考虑很少。而落实改革很大程度上取决于监管能力[14]。为此，需要关注基于监管能力的事后审管信息交互，以及基于审管累积数据（大数据）的审管无缝衔接[15]。

综上，已有研究对行政审批局改革的作用、价值、困境、问题等做了探讨，认为深化改革需要创新审管联动机制。但相关内容更多关注“审管部门分立”的应对，忽视了“审管职能耦合”的实质，从而缺少监管导向及数据思维的改革路径揭示。具体而言，尽管理论界从责权关系、信息流动、监管能力、数据利用等视角提出审管衔接的问题与建议，实务界围绕审管责任划分、审管信息双推送等做出审管联动的制度安排，为审管联动研究提供了一定基础。但两方面的思考更多把审、管作为分立的两个部分来看待，虽然考虑了两者的关联性，却忽视了它们作为改革整体的部分间关系的平衡性及其所支撑的改革整体功能发挥，其实质是对由审管分离和审管联动耦合而成的审批局改革系统性的忽视。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

为此，本文将从系统论视域来认知和考察行政审批局改革，以审批与监管关系作为基本参照，通过将审批局改革进程划分为审管分离与联动、审管协同两大阶段、三个环节，来探究不同阶段及环节中权力与责任、制度与技术以及知识、信息与数据等改革核心要素的关联关系与互动逻辑，在此基础上揭示审批局改革的演进方向与图景，以期为改革的深化提供有益参考和借鉴。

三、对行政审批局改革的系统阐释与构建

狭义的系统论指系统科学哲学[16]，广义的系统论包括系统思想、系统理论、系统方法等，侧重对具体对象或特定问题的系统分析。结合前述中央会议精神与本文研究目的，这里对系统论采取广义理解，主要从系统分析角度对行政审批局改革进行分析界定和系统构建。

（一）行政审批局改革的生成、演进与秩序

行政审批局改革肇始于2008年12月成都市武侯区的大胆探索，但限于当时对《行政许可法》第二十五条内容的不同理解乃至法理争议，武侯区审批局改革的做法和经验，在全国范围内并未得到积极响应或扩散，表现为在随后五年时间里没有出现第二家类似的实体性质的行政审批局。这种“单点突破”的改革局面，在2014年发生了改变。

2014年5月20日，天津滨海新区在前期推出行政许可“权力清单”的基础上，成立行政审批局;9月28日，襄阳高新区在学习借鉴上海自贸试验区相关经验基础上，通过“政府授权、部门委托”方式成立行政审批局;10月28日，宁夏回族自治区银川市在前期行政审批系列改革以及对天津滨海新区行政审批局模式学习考察的基础上，成立行政审批服务局。同年9月11日，李克强总理在考察天津滨海新区行政审批局时指出， “109个章变一个章，是政府自我革命的大动作，要让不必要的审批成为历史”，为审批局改革模式做出肯定性的定调。

随后，中央编办、国务院法制办在2015年3月和2016年6月，先后两次印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号、中央编办发〔2016〕20号），共确定在14个省（自治区、直辖市）推行推广行政审批局模式，实行“一颗印章管审批”。至此，审批局改革的推进在全国范围进入了一个全新阶段，并在实践中不断得到深化和完善。

审视这段改革的历程可以发现：武侯区审批局的成立运行，是对其原先“政务服务中心”改革路径的一次“质变”式突破，标志着我国行政审批制度改革的路径分叉，尽管此后经历了一段时期的“孤独”探索，但路径示范的意义不言自明。天津滨海新区、襄阳高新区以及银川市的主动探索，形成了审批局改革动力的多源叠加与多元联动，共同助推了这一改革路径的显性化和规范化进程，并在得到国家领导人首肯的条件下，快速由自下而上的地方探索上升为自上而下的政策导向，初步实现了审批局改革路径的创新扩散。

伴随这一扩散进程，审批局改革内含的问题也逐步显现，特别是审、管之间在工作衔接与协调配合上的矛盾日益凸显，前述文献对此已有集中讨论，不再赘述。此外，以省份为单位作改革全貌考察时，还发现尽管都在推进审批局改革，但不同省份的具体推进路径存在较大差异。如山西省和陕西省，前者的改革采取了由上而下整体推进的做法，从省级开始即成立实体审批局，市县予以跟随，改革步调整体一致;而后者尽管做出了由上而下的改革部署，但具体推进是基层的县区、开发区先行成立实体审批局，市级层面改革没有同步，省级层面未成立实体审批局，带来基层改革的诸多制约和层级改革不同步，形成整体改革的失稳风险。

这种地方改革路径的差异，形成了审批局作为行政审批制度改革路径分叉的多个子分叉，且各分叉之间及其内部层次间改革的同步性存在显著差异，由此影响到我国审批局改革作为一个过程整体的协同性和稳定性。尽管由文化观念、行政理念、基础条件、改革策略等造成的地方改革差异性在一定程度上不可避免，并能为改革带来活力和互补性等积极因素;但从形成一个更加规范的政府职责体系的改革目标来看，当前及未来审批局改革的进程应该更加追求“存异求同”，以实现改革进程整体有序和相对可控。在此背景下，亟须从系统整体的角度和高度把握并推进审批局改革。

（二）行政审批局改革的系统界定

结合行政审批局改革的实践背景及笔者前期调研，从改革生命周期涉及的主要活动过程角度对其进行系统界定，即：行政审批局改革是一个复合化的时空活动过程系统（图2），其以“放管服”改革为系统环境，营商环境优化为系统目标，政务中心改革（模式）为伴生系统，具有阶段性、渐进性、地域性、层级性以及综合性、动态性等复杂系统特征。

（三）行政审批局改革系统的构建

在此基础上，遵循系统论思维和系统分析一般框架，结合前述文献梳理及对行政审批局改革实践进程做出的系统性审视，本文给出行政审批局改革系统的时间-空间-动力三维框架构建（图3）。其中：

（1）时间维度包含审管分离、审管联动、审管协同三个环节，并可分为审管分离与联动、审管协同两大阶段;

（2）空间维度集中体现为改革的地域差异，具体可從省、市、区县构成的组织层级和改革力度大小两个子维度进行综合刻画;

（3）动力维度则由系统的结构要素和动力要素耦合形成，其中，结构要素包括权力-责任、制度（机制、规范）-技术（知识、信息、数据），是刻画审批局改革的主要静态要素;动力要素包括了权力、知识、信息和数据，具体体现为审批权力重置、审批知识合作与审管信息交互、审管数据驱动等渐进性的系统演化动力。

图2和图3共同构成对行政审批局改革的系统性阐释与框架构建，其中，前者是从外部视角来描述改革系统的一般界定，后者则从内部视角来剖析改革系统的具体构成，两者互相关联、互为支撑。在此基础上，结合前文提及的“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”这一论断，再对行政审批局改革系统做出延伸分析。所谓“全局”，指改革旨在进一步调整政府—市场关系，使两者各得其所;所谓“多目标”，指改革具有提升审批效能、倒逼监管转型、激发市场活力等多重目的;所谓“动态平衡”，指改革要兼顾审管协调、层级协作、地域联动等多维度的复杂张力关系及其平衡稳定;所谓“优化”，则直指改革要在审批效率、监管能力与市场秩序互适应的进程中形成改革的整体稳定性。以下将从行政审批局改革系统两个阶段的动力入手，对改革进程进行具体辨析。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

四、改革系统的直接动力：从审管分离到审管联动

（一）基于许可事项相对集中的审管分离

许可事项是行政许可权的直接载体，其集中或分离作为行政审批制度改革的主要表现，体现了不同阶段中改革进程的相应变化，本质上是围绕权力这一行政体制内的核心要素进行的行政许可权配置解构与重构的过程，从而带来行政方式、行政流程、资源配置等一系列变化[17]。政务中心建设初期，尽管实现了服务窗口集中，但仍由不同部门进行各自分管业务的审批，公民办事的程序、效率没有发生实质性变化。随后进行的以“最多跑一次”为代表的行政审批制度改革仍以政务中心为基础，在服务上推行一窗式的无差别受理，通过关联分析将相关事项进行整合办理，具体的审批则在后台通过并联审批等方式实现效率提升，整体而言，这一阶段的“集中”更多是物理层面的优化与协调。而审批局改革建立在以审批事项为核心的行政许可权的集中之上，在政府整体职能层面实现了审批与监管的分离。

具体而言，审批局改革的关键在于正确处理“集中”和“分离”的关系。一方面，审批事项的“集中”是改革的根本特征，蕴含多层次的内涵。首先，“集中”是在一个统一部门（审批局）的基础上实现广泛和彻底的事项整合，审批权限的转移是区别于之前改革的本质特征。该模式的整体设计基于新的权力结构体系来进行，不仅要实现公民需求的高效满足，同时也要保障机构的正常运转。其次，“集中”是在一个相对范围内来进行，审批权限的划转意味着审批工作的整体转移，而对于权限本身有特殊性或是运转的技术设备及人员要求超出审批局承载能力范围的，需要对转移的必要性进行评估并作出相应安排，即“相对”的内涵不仅指集中维度和范围的有限性，也强调集中内容的双向动态管理。最后，“集中”的实施依赖信息技术的发展程度，突破部门界限的核心在于打破信息孤岛，在实现物理集中和职能集中的基础上，更重要的是实现审批信息的共享，这样才能真正实现集中的内涵，即审管分离后的审管联动与协同。

另一方面，审管职能的分离是改革深化的关键环节，既构成实现改革目标的基础机制，也成为影响改革绩效的主要变量。针对政务中心模式存在“收发室、传达室”等碎片化问题，审管分离机制的建立是从组织结构维度来破解部门间协同困境，以实现政府职能体系的深度优化。在带来效率提升的同时，审管分离同样存在审管脱节的隐藏风险，改革速度较快会使二者难以在短时间内实现相互适应。所以，作为改革“底色”的分离机制，仍需通过制度化的体系建设与规范化的技术应用来实现审管部门间的协同发展。

（二）基于审批知识与审管信息的审管联动

改革第一阶段的核心，是围绕行政许可事项集中而展开的审管分离机制构建，通过审批权力重置实现政府职能分工体系优化。但审管分离造成的审管脱节，又成为制约当前改革的主因。此时，建立在审批知识合作和审管信息交互基础上的审管联动机制的意义得以凸显。一方面，许可事项实际运转的专业性和复杂性，无论在流程规范还是人力资源方面都给行政审批局的知识能力带来挑战，体现为许可事项受理及审查中的具体难题仍需监管部门进行支持与帮助，以保障改革初期审批局的正常运转;另一方面，改革后原有线性审管信息流要转变为集散式的审管信息流，而能否形成有效“集散”，取决于审批信息与监管信息的及时交互，即审批局与监管部门间以何种载体、频率、幅度、方式来推送审批与监管信息，从而形成责任边界清晰、信息交互及时、有效且规范的集散式审管信息流（图4）。

1. 许可受理沟通

改革初期，大量许可事项交由审批局执行，由于所涉的业务种类多、涵盖范围广，专业知识与技能的相应缺乏会造成审批局在专业性较强的事项上存在疑虑。此时，审批局会以正式沟通、非正式沟通两种方式向监管部门征求意见。正式沟通指由审批局向监管部门发函，请求对方给予帮助;非正式沟通指审批局干部、员工通过自身的私人关系，向监管部门人员进行业务咨询。具体而言，在确定划转事项后，审批局要与监管部门就事项的法律法规依据、材料、程序、专业技术标准等进行联动，以确定许可权行使规范与标准，同时审批局还会就许可材料、许可编号等资源与上级监管部门进行互动。在该过程中，审批局还需要将相关标准信息进行公开，让行政相对人参与到事项标准的确定中，从用户角度进行意见反馈，推动审批模式优化。这一工作机制是相对集中行政许可权的入口机制，也是审管联动的基本层次，需要不同主体对事项标准进行沟通协调，使事项运转更加合理高效。

在确认事项标准后，相应职权会划转到审批局。在该过程中，监管部门应考虑审批局的实际承载能力，尤其针对部分难度大或技术性要求高的审批事项，监管部门在划转的同时应给予相应的人力物力和设备技术支持，以实现事项资源的合理协调，保障审批事项划转至审批局后能够正常运转。最后，还涉及许可事项的动态调整。这是事项划转后审管联动效应的直接体现，主要指劃转后的事项在实际运行中存在较多问题时会返还至监管部门，或是由审批局对事项承担一定的监管权，即在特定事项上实行“先集中，再退回”以及在特定条件下由审批局代监管部门行使特定事项监管权。许可事项动态调整既是审批局与监管部门的良性互动，也是审管联动机制在事项层面的动态运行保障。

2. 许可审查协作

在许可事项的审查阶段，审批局在完成许可审查过程中，针对特定审查环节还需要征求监管部门意见或请求监管部门开展联合踏勘、技术评审等，监管部门则会相应反馈相对人的情况，在必要时请求延缓审批。在此过程中，审批局与监管部门围绕审批专门知识的合作也得到了充分体现。根据审批行为特别是许可审查行为独立实施的程度，可将审批局的审批行为划分为“强审批模式”和“弱审批模式”。采取强审批模式的审批局工作开展较为独立，同时凭借较强的专业能力可独自承担多数审批事项的审查工作，因而所需的知识合作有限;采取弱审批模式的审批局一般成立时间较短，改革基础与业务能力较弱，因而更多地需要借助监管部门的业务力量，通过紧密的知识合作共同完成审批工作。虽然程度不同，但两者在本质上都是由监管部门再次介入审批行为的实施当中，从而解决改革初期由于审批知识能力不对称所导致的实践困境。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

3. 审管信息交互

在做出许可决定后，审批局及时通过公文流转系统推送审批信息。审批信息的推送过程伴随管理责任的转移，不同审批局会采取不同的载体、频率、幅度、方式向监管部门推送审批信息，主要有离散和连续两种方式。离散式指审批局每隔一段时间，将审批信息统一打包，发给监管部门;连续式指审批局每办理一项业务，就将信息推送给监管部门。通过审批信息的推送，会形成责任边界清晰、信息交互及时、有效且规范的审批信息流。与此同时，监管部门一般会把监管、执法的结果信息推送到市级企业信用信息平台，实现监管结果共享。在此基础上，审批局可以使用监管信息来识别失信问题行业，从源头调控市场准入、降低监管难度，社会公众也可以使用监管信息了解企业信息、行业与市场状况，实现监管数据的共享利用。

五、改革系统的深层动力：数据驱动的审管协同

（一）基于审批数据的前馈联动

在当前的改革阶段，源于审批局的审批数据整体上局限于与监管部门的初步交互，这种流动范围的限制导致其利用效率较低。具体来看，当前审批系统内的数据流主要呈线性特征，从不同监管部门乃至一级政府整体来看，仍存在严重的碎片化问题，未能触及改革的深层次内容;而在信息公开方面，市场主体无法及时获取相关审批数据，难以做出面向市场竞争的有效决策，由此带来的市场秩序问题（如市场过度饱和）将直接增加监管部门的工作难度，进而影响审批与监管部门的良性互动乃至改革的可持续性。事实上，基于知识和信息的审管联动仅能维持改革初期审管之间的衔接问题。要实现审管动态平衡、保证政府整体审管职能的稳定性，就改革深化的本质而言，还需要进一步激活审批部门的累积数据及其价值。

首先，从审批数据汇集来看，实现“相对范围”内的审批数据统一管理是改革的重要目标。但审批数据的汇集，横向需要审批局与同级监管部门交互，纵向需要审批局与上级相关监管部门交互，其中由于数据交互标准的不同将极大增加审批局的行政成本。这也表明数据共享应该成为突破现有数据“孤岛”的主要手段，即在构建数据公开标准体系基础上，搭建相应数据汇集平台以及数据管理制度体系，以解决在数据层面的应用管理问题。

其次，审批数据具有数量大、范围广、与市场主体关联性强以及实时性等特征，蕴含重要利用价值。对此，可以审批累积所得数据为基础，对相关市场主体的行业、时空分布等情况进行专项与综合分析，再结合地域内市场容量的适度预测，将分析、预测结果及时、动态地传递给社会公众特别是潜在市场进入者，以便实现从审批端就能有效引导市场秩序，进而舒缓监管压力，以此实现审管的“前馈”式联动。此外，审批数据的跨监管部门流动及利用，同样可以成为相关部门的辅助决策工具。

（二）基于监管数据的反馈联动

监管部门作为审批局改革系统的重要组成部分，同样可以在监管数据累积的基础上积极实现审管的“反馈”式联动。具体而言，反馈联动以监管信息累积所得数据为基础，由监管部门重点对失信及受到处罚的市场主体的行业、时空分布等情况进行专项与综合分析，并基于分析结果评估相应市场风险，再将分析、评估结果及时、动态地反馈给审批局以及社会和市场主体，就能够支持审批局依法、合理地调控相关行业的审批节奏乃至准入门槛等，使审批与监管形成协同合力。在该路径支撑下，审批局与监管部门的关系将得到进一步优化，标志着审批局改革中审管关系由低层次联动向高层次协同的迈进。

（三）基于审管数据的整体联动

在前馈联动和反馈联动的基础上，针对特定区域，还可以进一步基于审、管总体数据，进行市场主体的行业、时空分布分析及行为特征提取，探索构建从市场微观主体的属性—行为集合到市场宏观动态秩序演进的计算机模拟模型，并基于不同情景开展政策模拟研究，提出审批局、监管部门及市场主体间实现有效整体联动的路径策略及政策建议。

图5给出了包含前馈联动、反馈联动和整体联动的数据驱动的审管协同路径的完整示意。

六、改革的四维图景：从单点创新走向界面重构

行政审批局改革作为深入推进“放管服”改革的有益探索、深化行政审批制度改革的创新路径以及改善营商环境的直接载体，在较短时间实现了相关各级政府权责职能体系重构，显著提升了行政审批及政务服务效能，有效激发了各类市场主体的活力与动力。与此同时，行政审批局作为我国进入经济新常态、迈向高质量发展大背景下由下而上、又自上而下的改革产物，其发育、发展须在我国经济治理持续优化这一系统性的动态过程中予以通盘审视。

前文在对行政审批局改革进行两阶段划分的基础上，集中分析从审管分离到审管联动这一阶段的权力重置、知识合作及信息交互机制，提出审批效率与监管能力应该互相适应，以保障改革的有序推进，然后针对改革的深入推进，从审管数据综合利用视角提出包括前馈、反馈及整体联动在内的数据驱动的审管协同路径，作为行政审批局改革第二阶段的前瞻性框架。与此同时，以当前我国区域经济发展正在呈现的“南北”差异为背景，不难发现其中“北方”地域在推进行政审批制度改革时更多采取了行政审批局路径。对此，笔者希望结合对若干地域审批局改革的综合观察，再从“点”“线”“面”“体”四个层次对改革前景做出一定讨论。

（一）改革的“点”：限度、成本与评估

自行政审批局改革实施以来，提高审批效率一直是改革的核心绩效指标，为此“最短时间”“最少材料”“最简流程”等改革措施纷纷涌现，很大程度上既推进了改革，也达到了便企利民的目的。但就行政许可的实质而言，其作为市场准入的前置条件和基本门槛的作用，不能受到忽视，特别是其作为调节政府与市场关系的法定行为的严肃性，不能受到损害。换句话说，特定行政许可事项总是需要特定的办理材料、流程和时间，不可能无限压缩。从这个意义上讲，审批效率的提高有其总体限度，不能持续作为评判改革成效的主要尺度，否则可能帶来数字攀比、造成改革的形式化。事实上，只要坚持以人民为中心的立场，就不难发现应该把企业、群众办事的满意度作为评判改革成效的核心标准。只要绝大部分办事企业和群众对特定的审批效率满意、接受，就说明审批改革达到了预期效果。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

提出审批效率提高有其限度的观点，还涉及改革成本的因素。任何效率的提高，都需要基层审批局投入相应的人力、物力和财力，当成本投入带来的效率提升达到其临界水平（边际效应递减）时，就需要考虑投入的暂缓或暂停。此外，不少基层审批局面向新开办企业推出的免费刻章等政务服务，是否符合市场经济原则也值得商榷，特别是在中央要求地方过“紧日子”的政策环境下，对于这样的非普惠式公共财政支出需要慎重对待。对此，一方面可以加快电子印章的推广使用，另一方面应该研究如何制定更多普惠式服务项目，把有限的财政资源花在“刀刃”上。在这个过程中，就需要对前期各类改革举措及其成效进行投入-产出评估，分析哪些措施的力度可以适当降低、加以维持或是重点加大，从而真正把有限的改革资源善加利用，实现改革效益最大化。

（二）改革的“线”：由单点突破转向综合集成

首先，对于缺乏审批改革顶层设计的地域而言，需要更加注重和强化改革的顶层设计。如陕西省在省政府层面涉及行政审批服务改革的部门相对较多，包括职转办、审改办、营商办、政务公开办、电子政务办等，一定程度上造成了改革整体推进的协调成本高、难度大。而山西省于2018年10月正式成立省级行政审批服务管理局（加挂省政务信息管理局牌子），统一承担全省政务改革和管理、行政审批服务管理、政务信息管理、优化营商环境等职责，从而能够相对顺利、高效地推进全省审批制度改革。此外，山西省委办公厅、省政府办公厅于2019年12月联合印发《关于在全省各市县开展相对集中行政许可权改革的实施意见》，对该省审批服务改革做出全面部署并详细规定路线图和时间表，使改革有据可依、有路可循。在这个方面，中央如何在“国家政务服务平台”基础上，更好统筹推进“北方”的审批局改革和“南方”的“最多跑一次”“一网通办”“数字政府”等改革，也需要尽快地提上议事日程。

其次，国务院在2020年9月就政务服务“跨省通办”做出全面部署，提出要“打破地域阻隔和部门壁垒，促进条块联通和上下联动”，并“鼓励区域‘跨省通办先行探索和‘省内通办拓展深化”，同时要求“提升‘跨省通办数据共享支撑能力” “加强政务服务机构‘跨省通办能力建设”。这一方面体现了中央政府对包括行政审批改革在内的政务服务优化的通盘设计，另一方面也表明审批局改革需要进入“综合集成”式的系统性改革新阶段。以陕西省西安市为例，2020年6月，西安高新区审批局、西安曲江新区审批局联合推出政务服务“两区通办”，首批涉及工商注册、纳税服务、公证服务、公积金等95项具体业务，两区企业群众可选择就近办理业务;8月，莲湖区、碑林区、新城区三个主城区的审批局领导及业务科长召开首次协调会，研究按照市审批局要求推进行政审批政务服务事项“三区通办”工作。这些实践说明，无论是从深化自身改革还是从落实中央要求角度，地方以及基层审批局改革正在自觉或不自觉地进入“条块联通、上下联动”的新阶段，确有必要更加注重改革的联动性和协同度。

第三，伴随审批局改革在多地持续推开，相关改革经验和创新做法也在不断涌现。如何让好的创新经验实现快速、有效的扩散，也是改革新阶段要着力解决的问题。如西安市审批局在2019至2021年度连续评选了全市共30个政务服务改革创新案例，涉及审批流程优化、审批服务标准化、引进质量管理、延伸服务体系、提升办事体验等，而市本级也贡献了“15分钟政务服务圈”“网上中介服务超市”等创新举措，但面临的一个突出问题就是这些创新经验如何得到有效统合并在市内外快速扩散。此外，延安市审批局作为陕西省唯一一家市本级改革试点，在前期做好实体审批局建设的基础上，探索推出“六个一”工程建设项目审批模式（特别是建成运行了与国家住建部、省住建厅系统相联通的工程建设项目审批管理系统），并得到国务院职转办肯定。鉴于工程建设项目审批是审批制度改革中的重点和难点问题，所以延安市提供的新模式及其审批管理系统，就有必要性和可行性在陕西省内复制推广。

（三）改革的“面”：审批效率、监管能力与市场秩序的改革“三角形”

前文已提及，在审批局改革的第一阶段，经由审管分离到审管联动后，要注意形成审批效率与监管能力之间的互适应，否则容易出现审批改革单兵突进而监管转型不到位的审管脱序状况，使得依靠审批局改革倒逼监管转型的目的不能顺利实现。为此，在改革整体节奏的把握上，要特别关注审批效率提升与监管能力提升之间的匹配关系，保障一级政府履行审批与监管职能的协调性、同步性，实现审批改革与监管转型的高度协同。在此前提下，由审批改革形成的“宽进”效应和由监管转型带来的“严管”常态才能相得益彰，共同为广大市场主体营造公平、公正的健康发展与充分竞争环境，从本质上打造出能够有效激发市场主体活力和动力的良好市场秩序。在这个意义上，由审批效率、监管能力与市场秩序构成的审批改革“三角形”，才是认知、理解和把握改革推进的完整图景。

需要特别指出的是，当前审批局改革整体而言还未完全定型，很多基层审批局在改革实践探索中形成的一些经验做法和制度规范，仍然需要在后续改革中作必要调整和完善，从而真正使经过时间检验的一批优秀制度、机制得以保留和固化，为整个改革奠定稳固和持久的制度能力基础。换言之，当前的审批局改革在很大程度上需要一个盘整、消化期，这就为监管能力提升和监管整体转型带来一个缓冲期，也为两者的相互适应和匹配创造了一个难得的窗口期。地方政府应该主动把握这个审批改革的窗口期，通过规范完善审批局的制度建设和加速推进监管部门整体转型，为审批改革“三角形”实现更高水平的均衡和稳定创造条件。

（四）改革的“体”：基于数据治理界面的“整体智治”

当审批局改革转入第二阶段即进入数据驱动的审管协同后，一个必须解决的问题就是审管数据的互联互通和共享利用。参考“界面政府理论”[18]，在审批局改革中，审批局事实上充当了一级政府的审批界面，其他监管部门则通过进入“互联网+监管”系统形成统一的监管界面，此时，还需要一个能够归集、统筹审管数据并对之加以共享利用的功能性平台来充当所谓“数据界面”，从而形成一个集审批界面、监管界面和数据界面于一体的整体政府。这样一个整体政府，事实上已经接近黄璜等提出的“平台驱动的数字政府”形态[19]，而所谓数据界面的很多功能则需要由后者中的政务中台（特别是数据子中台）和公共数据平台予以实现。从而审批局改革将经由审批界面、监管界面和数据界面的陆续形成，对现有政府的职能体系和组织形态进行根本重塑，最终既实现整体政府的功能，也实现数字政府的形态，并在两者的有机融合过程中，逐步迈向由郁建兴等所提出的“整体智治”[20]这一中国政府公共治理的新境界。

七、结论：行政审批局改革的“归宿”

从当前国内行政审批制度改革实践来看，政务中心模式与行政审批局模式已经成为改革的两大主流路径。不同地区间发展状况以及制度环境的差异、地方竞争机制以及模式本身的特征，成为地方政府选择审批制度改革路径的主要影响因素[21]。本文基于系统论视角对审批局改革进行的审视，以及对改革核心要素及生命周期的分析，进一步揭示了行政审批制度改革的本质。区别于强调服务界面构建和维护的政务中心模式，行政审批局是基于政府权力重置对其组织职能进行优化而形成的新的审批系统，知识、信息与数据是系统演进与改革深化的阶段性核心要素。从行政审批制度改革的整体特征看，政务中心关注政府服务界面的直接优化，而行政审批局在关注政府服务界面的同时，更加强调审批界面与监管界面的改革与分离，一定程度上是对前者的继承和超越。尽管两者都有各自的独特优势和适用性，但从改革的生命周期看，它们在未来都会面临审管数据的处理与应用问题，而这也是影响行政审批制度改革深化的核心要素。

行政审批制度改革的路径分异，代表了地区差异背景下地方政府改革路径的不同，而从改革目标和发展方向看，改革的最终归宿仍然是数字政府的构建。从公民维度看，以“一网通办”为代表的线上服务体系以及以“政务中心”为核心的线下服务机构，在目前乃至未来一段时期仍然是行政审批服务的主要载体。在此过程中，行政审批局的设立更多指向政府内部职能体系的调整与优化，并非改革的最终模式。政府职能與组织界面的重组和政府服务界面完善与升级的结合，才是实现行政审批制度改革系统性再造的完整路径。与此同时，仍需充分认识到行政审批局作为基层政府创新实践，对于我国的行政审批制度改革具有重要的探索意义和积极贡献，对于地方政府发挥“大胆试、勇敢闯”的改革精神自主性和实现改革路径的丰富性也具有重要的历史和实践价值。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC