慈善标准化建设的多元逻辑与实现路径

张其伟 徐家良

关键词：慈善超市;标准化;多元逻辑;实现路径

一、问题的提出

以2016年《中华人民共和国慈善法》颁布为标志，我国慈善事业正迈入高速高质发展的新时代，现代慈善观念和慈善法律体系逐步确立，慈善组织的培育与监督机制也不断完善[1]。然而，尽管中国慈善事业整体呈现良性发展趋势，但在规范性、公信力和有效性层面仍然存在不足，突出表现在资源动员、应急协调、信息公开等多个方面[2]。造成上述问题的原因之一，是中国慈善领域的标准化建设滞后，未能充分总结归纳已有实践中的优秀范例并进行复制推廣，难以为整个慈善行业建立良性秩序。

标准具有将可支配的资源和需要调节的对象清晰化的功能。正如斯科特在《国家的视角》一书中所言，“清晰性是国家机器的中心问题”，标准化便是使具体问题和目标对象清晰化的重要手段之一[3]。作为实质上的“软法”，标准相比于法律，具备程序上的便捷性和内容上的具体性优势，所调整的关系范围更广泛、形式更灵活，因此在实践中被大量使用，客观上已经成为融于国家治理体系的重要工具。学界也将标准化治理视为增加社会治理制度供给、推动社会治理规范化建设的重要手段[4]，以及后疫情时代基层社会治理的转向路径[5]。

相比于近年来乡村治理等领域标准化的广泛运用，慈善领域的标准化建设则显得乏善可陈：尽管民政部早在2009年就于社会福利和慈善事业促进司之下设立全国社会福利标准化技术委员会，但其主要聚焦的是养老服务和儿童福利等方面的标准制定，对于慈善领域的标准关注程度有限[6]。近年来慈善领域开始涌现出部分标准，如信息公开层面，中国慈善联合会发布的《慈善组织信息公开指南》和《慈善组织新闻发布指南》，以及项目运作层面，中国慈善联合会制定的《公开遴选公益创投运行指南》和上海市民政局制定的《社区公益服务项目招投标指南》，然而这些标准并未涉及组织层面，且由于出台较晚，执行情况并不明朗，对于慈善领域的组织化参与主体参考意义有限。

组织化是现代慈善的重要特征之一[7]。对于慈善行业的标准化研究，无法跳脱对于组织主体的关注。基于此种思路，本文将研究视角聚焦在慈善领域的特定组织形态———慈善超市之上。作为国家政策倡导发起的实体，慈善超市是基层慈善活动开展的重要阵地，在理想状态下与基层社区构成二元共生关系，能够影响基层治理格局[8]。然而，作为慈善事业发展和基层治理精细化的双重理想制度工具，慈善超市的标准化建设进程受到哪些逻辑的支配？ 最终依靠哪些具体路径实现？ 本文试图通过对已开展慈善超市标准化建设的S市实践进行历时性动态分析，呈现标准化加诸慈善领域组织主体的演进历程与脉络，为慈善标准化建设提供现实参考。

二、文献综述与分析框架

（一）文献综述：标准化、慈善与基层治理

作为起源于工业管理和科学管理的概念，标准化最初具有强烈的技术指标特征，以泰勒所提出的“最优生产标准”最为典型。按照《现代汉语词典》的界定， “标准化”是指“为适应科学技术发展和合理组织生产的需要，在产品质量、品种规格、零件部件通用等方面规定统一的技术标准”，同样强调的是生产维度。但当从市场领域引入社会领域之后，标准化在保留目标导向的同时，跳脱出技术的限制，更为强调秩序的建立。如在《标准化工作指南》（GB/T20000.1–2002）中，标准化被界定为“为了在一定的范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动”。

我国慈善事业自改革开放后快速发展，尽管法律体系的不断完善已使中国慈善获得较为良好的制度空间，但其仍然涉及不同维度的秩序冲突[9]。如何通过标准化使我国慈善事业的各类参与主体形成稳定秩序，成为学界关注的问题。在慈善服务层面，服务是慈善价值的具体体现，亟须国家或行业组织制定服务标准与流程等规范要求[10]。在慈善募捐层面，规范募捐平台认证标准被视为规范网络募捐活动的方法之一[11]。在信息公开层面，中国慈善组织信息公开已经呈现出公众本位、过程透明、理性透明等新特征，但仍须通过推行标准化制度加强组织透明度建设[12]。

从上述研究可以发现，标准化建设在慈善事业的各个领域都被视为提升整体发展水平的重要手段。但既有研究多从应然角度阐释慈善标准化建设的必要性和可行性，未能有效总结实践中的慈善标准化尝试，导致慈善标准化领域的经验研究存在明显短板。

相比于慈善领域的标准化建设，对于标准化在社会治理尤其是基层治理当中的实践运用已有诸多实证研究予以关照。学者将标准的制定及执行过程视为国家渗透基层社会的过程，国家藉此提升对地方的监管和控制能力[13]。基层治理的标准化研究更为聚焦于特定运用场景，以枫桥经验和安吉经验为代表的乡村治理是学界重要的考察对象：浙江省诸暨市枫桥镇在创新基层治理体系的过程中，将标准化与精细化治理、智能化治理及乡村自治等领域有机结合，进而有效推动了基层治理的现代化转型[14]。浙江省安吉县在标准化治理理念的引导下，从治理主体、治理路径、治理内容、治理效果及如何检验四个层面，制定《乡村治理工作规范》，实现了乡村治理的系统化和精细化的转型[15]。而在城市地区，深圳市福田区制定社区党建、居务及政务标准化清单，从而优化了基层治理机制，实现了社区治理的减负增效[16]。杭州市上城区政府公共服务标准化中的“信息技术”和“现代管理手段”的结合对规范“自由裁量”起到了重要作用[17]。有学者由此提出，标准化在城市基层治理实践中有利于实现治理主体的多元化和治理目标的公共性[18];同时可以不断完善城市治理制度体系，提高精细化治理水平[19]。

上述研究对于我们理解标准化建设的意义和价值提供了重要参考，但现有微观层面研究侧重于归纳基层治理标准化的成功经验，而对于实践中的多元主体互动关系缺乏深入剖析。更重要的是，这些研究大部分将标准化建设作为一种静态的情境，没有仔细考察标准从生成到执行过程中的推动过程，以及由此对相关主体所产生的影响。因此，现有研究普遍局限于结构———功能层面，使得标准化建设流程被人为简化，而未从能动性层面审视标准化建设的实践路径。这为本研究的开展进一步提供空间。

（二）分析框架：慈善标准化建设的多重逻辑与演进流程

与商业或其他社会领域自下而上推动的标准化建设不同，慈善标准化建设带有更强的行政化色彩———地方政府主导标准从制定到应用的过程，因此对其实施观察的视角也无法停留在传统的社会自治层面，而需要采取更贴近事实的、关注行政体系的理论工具。从这一思路出发，本文选择多层级行政发包理论作为理论基础[20]。作为一种全景式的观察视角，该理论对于我国不同层级之间的政府互动关系具有较强解释力，且已被运用在社会组织发展等慈善相关领域中[21]。本文以作為发包方的S市民政局、作为承包方的基层街镇政府，以及同时作为标准化建设对象和具体执行方的慈善超市运营者三大主体为出发点，讨论慈善标准化建设中的多元互动。

在考察慈善标准化建设的主体互动逻辑之前，有必要厘清标准化进程所蕴含的多元逻辑。在公共服务和社会治理等领域，已有一批学者对于标准化的逻辑进行梳理：基本公共服务的标准化被认为是一种制度化过程，存在传达公共服务合法性与公平性的政治化逻辑，协调大型组织复杂分工的管理化逻辑，以及理论化、客观化公共服务具体需求和提供机制的制度化逻辑[22]。在社会治理领域，标准化与福柯所论述的现代国家“治理术”相似，遵循制度建构、技术嵌入和行为规训等逻辑，能够带来统一规则，提升治理效能并实施组织控制[23]。亦有学者认为，标准化遵循着秩序、体系、科学和效益等多重逻辑[24]。上述逻辑之间存在某些张力，导致形式上科学化的标准体系，可能在实践中无法带来治理效能的提升。

综合从既往研究中提炼出的标准化逻辑类型，以及与慈善政策执行中的政治、行政、社会三重逻辑框架[25]相结合，本研究总结出慈善标准化建设中的三种潜在逻辑样态：一是政治层面的行为规训逻辑，指的是相关主体依托标准确立治理场域内统一的规则架构体系，将国家意志贯彻于标准规范对象，保证其行为的可控;二是行政层面的技术嵌入逻辑，指的是相关主体依托技术手段对于治理目标进行化简处理，从而使治理目标明确化，并能够有效衡量其治理参与效果;三是经济社会层面的效益提升逻辑，指的是相关主体通过标准化吸收及聚合各类资源，通过资源的有效再分配，实现减少投入、提升社会效益产出（见表1）。

多元主体的互动关系贯穿标准化建设的整个流程。因此，本研究根据过往标准化研究的通行思路，划分出标准生成———政策执行———评估验收三阶段流程，来考察不同阶段各类主体的运作逻辑。标准的生成或曰制定过程，是政府治理意图深入基层社会的体现。这一环节通常由政府自上而下推广，与商业领域自下而上产生的标准构成明显区分，因此该阶段主要考察作为发包方的市级民政部门基于何种策略和思路形成标准化文本。标准成文之后在治理体系中的执行，是政府部门和治理对象对于文本进行分解，领取治理任务“脚本”并用于指引行为的过程。因此，该阶段分析主要围绕政府和慈善超市经营方的互动过程展开，重点关注不同区域基层政府及运作主体如何将文本转化为具体任务并投入实操运作流程。对于标准化建设的评估验收则是依据事先拟定的评估体系，由发包方委托第三方开展。因此，该阶段重点关注不同层级政府在使用评估指标时对原初标准进行延伸或规避的情形。

以上述分析框架作为研究思路主线，从2016年至2020年，研究团队实地参与了S市慈善超市建设工作的整个流程，不仅在起草慈善超市标准化文件中承担重要角色，还曾连续两年对S市慈善超市发展状况进行跟踪研究，在系统评估该市慈善超市整体发展状况的同时，获取了慈善超市标准化建设在各区推行情况的一手资料，并以访谈或座谈的形式，对于220家慈善超市经营者及街镇政府的相关负责人进行访谈，形成本研究的基础材料。

三、慈善标准化建设进程中的逻辑演绎

（一）行为规训先行与有限技术嵌入：标准生成阶段的主导逻辑

在经济领域，标准的生成与商品贸易全球化密切相关[26]。尽管标准的适用对象、范围和执行成本存在较大差异，但其从本质上来说都是多方为取得正当性、推进特定事业发展而采取的调和措施，因此需要总结长期实践的经验才可形成标准。与经济领域的标准化相比，治理领域的标准化具有更为明显的自上而下特征，其实质是国家治理意图在基层的深入[27]。S市慈善超市标准化的进程具有明显的自上而下色彩，在标准生成阶段即已显现。

自2003年S市第一家慈善超市开业以来，S市一度对于培育慈善超市投入了较大精力，希望依托这一载体激发基层公益参与活力，使其在承担社会救助职能之余，也成为便利社区居民生活的服务提供者。但经过十余年的发展，在标准化启动之前，绝大部分S市慈善超市仍由基层政府负责运营，不对外开放，只通过发放粮油帮困券、救助卡或是救助票等形式对所在街镇的困难群体进行救助，难以对接社区居民的日常生活需求。为了扭转此种局面，2017年4月，S市民政局在前期摸底调研并组织多方研讨的基础上，结合本市基层治理的实际情况，讨论并通过了《S市慈善超市创新发展三年规划》（以下简称《三年规划》），将“推行慈善超市标准化建设试点”作为工作目标的第二条，仅次于“实现慈善超市街镇全覆盖”。而在《三年规划》的主要任务中，“实施标准化工作，推动可持续发展”也被列在第二位，并明确提出“出台慈善超市设施和服务规范”这一计划。与此同时，《慈善超市设施和服务规范》（以下简称《慈善超市标准》）编制工作正式启动，并在历经8个月的起草、协商与讨论后于2017年12月定稿。

S市《慈善超市标准》呈现出强行为规训逻辑和有限技术嵌入逻辑。强行为规训逻辑体现在该标准对于慈善超市的性质定位方面。按照《三年规划》的设想，慈善超市不再仅仅被视作政府发放救助物资的平台，而是定位为同时具有物质帮扶、志愿服务和商品销售功能的社会服务机构，服务对象也从困难群众扩展至所有社区居民。但后续出台的规范化文件却被定名为《慈善超市设施和服务规范指引》，《三年规划》中所设计的服务与经营并重目标，最终还是退回到服务为先的定位中。这也为后续标准化文件的执行明确了方向。

有限技术嵌入逻辑则体现在，慈善超市只有部分指标被明确量化，形成一系列可衡量的标准：慈善超市的整体建筑面积必须大于30㎡;营业区面积必须占到整体面积的50%以上;慈善超市名称须采取全市统一格式，即“所在街镇+慈善超市”命名;慈善超市全职工作人员数量不少于2人，且聘用专职的负责人和收银员;慈善超市每周开放不少于5天，每天不低于8小时。

可以发现，这些指标普遍瞄准的是标准化建设中最一目了然的基础条件，在后续的评估检查中也最容易进行监测。同时，大部分慈善超市原有的开放时间和场地面积都能满足要求，避免了后续更换场地或调整作息时间的麻烦。相反，涉及具体服务和经营产出的指标则普遍未进行量化目标设计，采取了规范层面而非结果层面的表述，如困难群体救助部分强调“慈善超市应帮助困难群体改善基本生活”;商品销售部分则强调“慈善超市的相关销售工作应符合DB31/T778文件中的基本要求”。

标准生成阶段的这一逻辑组合，反映出S市民政局对于慈善超市基本规则体系建构的决心，尤其是统一店名店招的要求，对于推进慈善超市的模板化具有重要意义。同时，有限技术嵌入逻辑则反映出标准制定中规范优于效率的考量：除非效率本身就是标准制定的目的，否则最终达成的标准并不一定是最具效率或技术层面最为先进的标准。相反，标准可能代表的是所有选项中最低层次的共性特征之集合[28]。

标准化文本生成过程中，作为发包方的S市民政局虽处于主导地位，但还是通过多种形式获得来自其他主体的意见：Z研究院作为高校智库被引入标准起草过程中，完成了标准的初拟和前期修改工作;在后续执行阶段会承担重要作用的街镇即慈善超市经营者，也通过座谈或问卷调查的形式获得了反馈意见的机会。稍显遗憾的是，作为慈善超市服务对象的困难群体或社区居民，未能参与到标准制定过程。尽管在标准制定过程中，服务对象处于缺位状态的现象并不罕见[29]，但作为慈善领域具有公益性的标准，此种缺憾有待填补。

（二）行为规训异化与自主效益提升：政策执行阶段的主导逻辑

与通常意义上自愿性的执行不同，治理场景下的标准执行具有强制性特征———标准作为政策工具包的一部分被应用于治理场景[30]。名义上作为治理参与主体的社会力量在执行阶段经常只能处在被动接受地位，无法对执行过程施加直接影响力。在S市慈善超市标准化建设过程中，发包方市民政局依靠行政力量对标准进行强制性推广，具体执行则落在了作为承包方的街镇政府和慈善超市经营者身上。

过往研究指出，通常标准都兼具超定性（overdetermined）和残缺性（incomplete），为了协调多元化的利益，标准中需要留出一些剩余空间，由执行方通过自主活动来使标准发挥作用[31]。

但与此同时，过于宽松的标准同样可能沦为无用的摆设，因为过大的浮动区间会导致标准所倡导的一致性完全丧失。因此，标准执行中的重要法则之一，是把握灵活度与刚性之间的平衡，并赋予标准使用者恰到好处的能动性。在与技术贴合紧密的标准中，将标准执行融入技术规则是一条可行的路径，但在技术属性较弱的慈善领域，技术元素的缺失使得标准失去了可以依凭的准则，基层官员的自由裁量很大程度上决定了标准的执行程度。

由于各区以及具体街镇的实际情况存在较大差异，行为规训即便仍是慈善超市建设的重要目标，也在不同地区产生了逻辑多元化。对于具有明确量化要求的指标，各街镇积极执行，尤其要求店名非地域命名、店招图案不符的慈善超市立刻进行调整，街镇将市民政局拨付的资金交给慈善超市完成此项工作，即使是之前刚更换过招牌的慈善超市也必须重新调整以符合要求。

对于没有明确量化要求的指标，各街镇采取了迥异的做法：一些过往对慈善超市并不了解，但致力于通过慈善超市社会化运作来发挥其社区治理职能的街镇政府采取了放权措施，允许慈善超市经营者独立处理内部事务，只需定期向街镇社区事务受理中心汇报进度即可;而过往长期采用街镇自办慈善超市，且没有经营活动和意向的街镇，则采取了一些简化手段来应对标准化要求。两种较为突出的手法分别是街镇自营和虚拟委托。街镇自营指的是由街镇沿袭传统，由行政编制内人员担任慈善超市负责人，慈善超市除更换店招外，仍然只是承担社会救助领域的政府助手职能，未开展实际性的商品销售，即使一周开门5天，大多数时候也无法获得销售收入。虚拟委托是指部分街镇与普通商业超市签订协议，将慈善超市的店招悬挂在普通超市旁边，并在普通超市内开设象征性的义卖柜。普通超市为持续在当地开展经营，或出于负责人自身的公益情怀，为街镇的公益活动提供一定程度的捐赠资金，但这些資金来源于超市自身货品的销售收入，慈善超市的职能完全被稀释于普通超市之中。

与此同时，接受委托运作慈善超市的社会力量，则以标准化建设为契机，策略性探索营利形式，呈现出一定程度的效益提升逻辑。企业经营的慈善超市表现尤为突出，以M 区H 慈善超市为例，该超市在标准化建设进程中，被当地个体经营者P先生所承包。为了实现自我造血，H慈善超市在困难群体救助之外，全方位扩展了商品销售、志愿服务、便民服务和慈善文化传播功能。他们凭借扩容后的场地，以标准化文件中的服务要求为基准，提升了慈善超市建设水准。

“与之前慈善超市明显的改变就是，我们被换到了马路边的闹市区，超市的场地变大了，并且有了很多货架，上面摆满了很多商品，我们还和区里的自闭症儿童服务中心合作，销售自闭症孩子绘制的手袋，另外，我们这里还有艾灸、打气筒、针线包供社区居民使用，我们的人气越来越旺。今年开始，我们每天在不同社区办起了社区早市，很受居民欢迎。” （20201118M 区H 镇慈善超市店长访谈）另一类在标准化建设中获得发展的则是外来社会组织主导运作的慈善超市。与本地内生的社会组织相比，这些组织接受委托进入S市运作慈善超市有更强的营利意愿，而非简单接受基层政府委托行使服务功能，因此也会更加遵从效益提升逻辑。此类慈善超市的典型是A 区T 组织运作的四家慈善超市。作为国内较早开设线上慈善超市的机构，T组织将互联网思维运用于线下慈善超市经营，通过一站式包邮购物到家、碳减排二手物资循环利用以及打造商居联盟平台等形式，实现了与社区居民的黏合，成为该区样板式的慈善超市。

（三）技术嵌入简化与行为规训习得：评估验收阶段的主导逻辑

由于慈善标准化建设较为显著的治理属性，这项工作如同其他公共政策一样，需要接受评估，通过综合性、全方位的考察，给予评价、判断和总结[32]。在标准化建设的运转过程中，如果不能建立有效的信息收集和反馈机制，则可能导致标准化推进过程的失控。同时，标准的评估验收通常伴随着发包方将可量化指标与奖惩体系的结合，从而对承接方实施激励或威慑。

随着标准化建设执行的持续推进，S市民政局也连续三年引进第三方机构对本市慈善超市进行年终评估。年终评估指标由S市民政局慈善事业处和第三方评估机构共同制定。在指标的选取上，相较于《慈善超市标准》要更为简化，主要包括慈善超市的营业时间、运营主体、店名店标规范性、场地面积、物品丰富程度、运营效益、服务功能发挥等方面。但是，在实际评估过程中，市民政局将慈善超市的店名店标、营业时间等作为评估慈善超市运营情况的主要指标，对慈善超市的其他指标完成情况并未做硬性要求。这给了部分慈善超市临时性调整应对评估的空间。J区J慈善超市的应对措施具有一定代表性。“去年市里面派人过来评估的时候，我们超市店标是不符合标准的。区里面的领导还特地提醒我们，但我们没当回事。今年评估的时候，在群里听说有别的区几家慈善超市在评估时被直接指出店标有问题，我们才想起来马上去改，第二天找人换了块新的店标上去。店里面货架上的日常用品，也换成了扶贫帮困物品，再给不同功能区贴上标签，好应对评估。”（20200123J区J镇社区事务受理中心负责人访谈）可见，评估指标的倾向性造成了对于慈善超市经营者行为的规训。规训的效应广泛体现在街镇政府和慈善超市的行为中：经过两到三年的评估工作之后，许多慈善超市通过分析评估结果已经知道市民政局最为看重的考核内容，在考核期来临之前会迅速改变平时正常营业状态，以符合评估要求的姿态面对第三方评估人员的现场评估。第三方评估团队的负责人特别总结道： “其实经过这两年的评估，大家都知道了只要店名店标、营业时间、场地面积以及工作人员数量上不出错，那么慈善超市的评估就不会有大问题。所以在一定程度上造成了大家的一种惰性，大家明白除了硬件搞好之外，活动次数只要到位就可以，形式上上面不太管，至于销售情况他们也不怎么问。”（20200409第三方评估机构Z研究院负责人访谈）从结果来看，此种评估设计的直接后果是慈善超市建设的技术嵌入简化，亦可称为“数目字化简”：标准化文件中要求的、较易衡量的评价指标通常达标率较高，如84.4%的慈善超市店名店招符合标准，92.0%的慈善超市场地面积符合标准，74.4%的慈善超市工作人员配置符合标准。最重要的是，慈善超市的总体街镇覆盖率达到99.1%。但与此同时，服务与经营指标的测量则流于形式化：尽管87.4%的慈善超市声称具备商品销售功能，但通过对收入情况的检索可发现，截至2020年1月，S市199家慈善超市中，年收入大于或等于10000元的有49家，占比约25%;年收入超过24000元，即月收入超过2000元的慈善超市仅有33家，占整体比例不足20%。而2000元的月营业收入，甚至难以覆盖一名专职工作人员的月工资。

仅从形式上看，S市慈善超市评估很容易被视作无效;但从另一个角度考虑，正是这种聚焦少量关键指标而在大多数维度宽松化处理的模式，使得仍处在发展初期的慈善超市能够获得一定的自主空间，按照所在街镇的实际情况安排服务及销售活动。同时，基层干部只要确保慈善超市的少部分“硬”指标达到要求，就可以通过上级的考核，在接包过程中不会因为体制压力而对慈善超市工作产生过多干预甚至进行处罚，一定程度上也保证了慈善超市能够持续运作。

四、慈善标准化建设的实现路径

（一）行政力量推广：慈善标准化建设的一般化路径

标准本身作为技术要求并不具有强制性，但在法律法规或政策文件直接或间接赋予强制力后，便可具备显性的约束力[33]。在慈善标准化建设进程中，如果只是单纯地制定《慈善超市标准》，将难以实现持续开展标准化建设的目标，其结果可能与中国慈善联合会所制定的一系列团体标准一样，停留在文本层面。然而，当《慈善超市标准》被融入一系列的制度建设手段之中，则可以利用行政力量实现在治理场域内的一般化。

观察S市慈善超市标准化推动过程，一个关键的节点在于《三年规划》的先行出台。作为2017年S市慈善领域的一号文件，《三年规划》具备了纲领性文件的特征与效力，其中载明的慈善超市标准化工作试点，为后续开展标准化建设创设了制度空间。更重要的是， 《三年规划》脱胎于S市市政府于2015年制定的《关于促进本市慈善事业健康发展的实施意见》，其中将慈善超市建设作为发展慈善事业的导向之一列入工作任务。因此，S市慈善超市的标准化建设嵌入了當地民政部门的重点工作中，因此标准化文件能够迅速出台并获得执行。

另一方面，S市慈善超市的标准化建设获得民政部门自上而下的条线推广，慈善超市标准化建设在街镇具体落实到社区事务受理中心之上。因此，慈善超市标准化当中各项可量化指标是否得以执行，成为了社区事务受理中心相关工作人员的重要考核指标。不仅S市民政局会依据相关指标决定其绩效评价，区民政局也因上级压力而重视该项工作，多个区都由区民政部门与慈善超市经营者直接签订服务合同，约定服务内容和评估方式，从而进一步强化慈善超市标准化建设自上而下的约束力。

（二）基层适度自主：慈善标准化建设的可持续化路径

过往研究指出，宽松化且具有高度调适性的标准相比于固化标准具有更好的效果，标准的使用者需要通过一定的自由裁量行为，来确保标准不至于在变动环境中失去适用性，且可以吸引更多外部主体投入标准化共建中[34]。在S市标准化建设进程中，赋予基层主体足够的自主性，是标准化能够持续推进的关键因素。

在标准化建设启动之前，大部分由街镇基层政府直接运作的慈善超市在基层治理中的功能发挥十分有限。而随着慈善超市标准化建设的启动，S市民政局在“层层发包”的治理机制下，赋予各区以及街镇政府较大的灵活性和弹性来开展慈善超市建设。除了既定的所有街镇慈善超市全覆盖，以及名称、场地面积、开放时间等少数硬性指标之外，服务和销售层面都是建议性标准为主，允许基层根据本区域现实选择慈善超市发展模式。基层政府由此获得了较高自由裁量权，能够通过将慈善超市引入基层社会治理整体格局来激活其作用，并产生持续支持慈善超市发展的制度激励。

标准化建设中赋权基层的一个典型例子是服务指标的自主演绎。部分区慈善超市在与基层政府签订的合同中虽然设定了便民服务这一指标，但只是初步约定了服务的类型和数量，并不会规定每场服务的具体内容，对服务内容是否合理也没有具体的评价标准。街镇因此可以依据自身需求，将慈善超市的活动与其他活动相结合。在一些服务和销售相对不活跃的街镇，基层政府转而将慈善超市作为化解基层矛盾的窗口平台来发挥作用。这些慈善超市大多由街镇直接运作，其中所“聘用”的专职人员实际上是居委会退休干部。他们与社区居民相对熟悉，每天在慈善超市的营业时间内就开门“迎客”，主要负责聆听居民的抱怨并予以适当安抚。由于慈善超市内人流量有限，又是相对封闭的空间，一些简单的矛盾就在此种适合交流的环境内得以化解。这成为部分慈善超市在基层治理中的意外的新功能。

慈善超市标准化建设中对于基层的自主性赋权，反映出即使是追求统一的标准化工作，也需要充分认识到差异性的客观存在事实。差异性已经成为复杂社会的基本特征，一套治理体系如果拒绝和打压差异性，会面临反噬风险;尤其对于多元行动者及其合作行动合理性的否定，很可能会导致治理体系的失灵[35]。S市民政局以及街镇政府正是在充分认识到这一点的基础上，较为妥当地应对了标准化建设进程统一性与弹性化之间的张力。

（三）多元社会参与：慈善标准化建设的拓展路径

与工业或商业领域的标准化建设不同，慈善领域具备较强的民间性，其最终是否获得成效的一个关键指标，在于能否激活社会力量参与。“民办官助”也被认为是中国慈善发展的合理定位[36]。S市慈善超市标准化建设进程中的多元社会主体参与，既保障标准化文本得以顺利执行，也彰显出慈善的民间性本质。

社会化运作是S市慈善超市建设的重要价值定位，在《三年规划》中S市就明确提出“加强社会化运营，整合各方资源”。《慈善超市标准》则要求S市慈善超市进行社会服务机构登记，暂不具备登记条件的可委托社会力量进行运营，也可与具备法人身份的慈善超市联建联营。实践中，至2020年初S市慈善超市约有55%由企业或社会组织负责运作，而大部分经营状况较好的慈善超市采取了社会化運作模式。

社会力量参与对于标准化建设的推动作用体现在两个方面。一方面，社会力量能够有效拓展基层政府原本有效的可支配资源，使慈善超市建设具备更为优良的资源环境。前述个体经营者P老板和社会组织T机构运作的慈善超市都属于此列。这些社会力量不仅能够发挥主观能动性，开拓慈善超市新的销售渠道和服务领域，还会充分利用自身社会资源，吸引外部捐赠及志愿服务，对慈善超市形成长期支持。以T机构为例，其所运作的A 区N 慈善超市连续四年获得来自日本企业的物资捐赠，而主要原因就是捐赠方对于T机构运作模式的认可。

另一方面，社会力量对于经营活动的重视，也使慈善超市的超市属性得以凸显，从而实践标准化建设的初衷———让慈善超市改变过往“一潭死水”的局面，成为真正自我造血的基层治理主体。如果没有社会力量的参与，S市慈善超市标准化建设中将出现效益提升逻辑的缺失，简单的可量化指标最终只能再次引导出一批为完成上级交办任务而形式化存在的“僵尸”慈善超市。社会力量运营慈善超市的存在，使公众真正能够享受标准化建设所生产的成果。

五、结论与讨论：推广慈善标准化建设的可行性策略

基于对S市慈善超市标准化建设实践的流程探索，我们发现了慈善标准化建设中的一条逻辑主线：在标准生成阶段，作为发包方的S市民政局行为规训逻辑占据支配地位，有限的技术嵌入则反映出规范优先于效率的标准化建设导向;在政策执行阶段，作为承包方的基层街镇因实际情境的迥异导致了规训行为异化，社会力量的参与则使效益提升逻辑有所凸显;在评估验收阶段，具有倾向性的评估指标对于慈善超市行为产生规训作用，但同时愈发简化的技术嵌入则使慈善超市产生了更大的自主空间。回溯S市实践，可发现行政力量推广、基层适度自主和多元社会参与构成了当地慈善超市标准化建设的可行路径。

慈善超市标准化建设对于整个慈善行业的标准化建设能够产生哪些借鉴意义呢？ 基于对S市实践的动态观察以及对慈善领域的充分认知，可尝试从如下切口入手，推动标准化在慈善领域的实施进程：首先，由政府主管部门牵头推动慈善行业标准化建设。事实上，我国的标准化建设实践中长期都依靠政府主导，尤其中国加入世界贸易组织之后的技术标准建设，更是在法制管理的轨道下，由国家标准化管理委员会牵头、各级政府积极引导才逐步实现了标准体系的建立[37]。在标准化尚未形成规模和主流趋势的慈善领域，过往的成功经验值得借鉴。单纯希望依靠行业组织来完成此项工作，可能面临激励缺失、公信力不足等一系列问题，对于既有社会秩序可以产生的影响力度有限，由此产生的标准体系也难以作为治理工具得到有效运用。

其次，强化社会力量在标准化建设中的参与。社会化参与不仅体现在标准执行阶段慈善组织运作者或慈善活动组织者的民间化，更重要的是在标准生成阶段引入社会力量，从源头确保标准化文本的生产过程听取了社会意见。由于标准化所要求的技术属性和专业属性，绝大部分标准不仅需要资深行业实践者予以指导，还需要具有充分观察积淀的研究者参与其中[38]。这是确保标准科学性的重要前提。在慈善行业标准制定过程中，实践者和研究者的同时入场，也应成为后续标准制定的常态。

最后，探索将现有团体标准上升为国家标准，将是未来慈善行业标准化建设的重要努力方向。由于团体标准乃至行业标准在我国的标准化体系中都只是推荐性标准，对于不予执行的相关方难以产生约束效力。只有尽早出台慈善领域的国家标准，才能切实推动慈善行业标准化建设，以更为制度化的进路促进慈善行业的秩序与规则构建。