扶持壮大宁夏村集体经济的对策研究

宁夏财政厅课题组

内容提要：近年来，宁夏在农村“三权分置”改革基础上，通过政策引导、资金扶持和产业优化布局，努力探索村集体股份经营、承包经营、独立经营及服务经营等模式，培育和壮大了一批发展前景好、带动示范性强、形式多样的农村集体经济组织，为决战脱贫攻坚和决胜全面小康提供了重要支撑。其发展路径是通过股权改革形成利益联结机制，改变以“分”为主的小农经济模式，充分发挥以“统”为主的农村集体股份合作经济优势，推动高度组织化、集约化、市场化、科技化和机械化的农业生产方式。但总体上看，宁夏村集体经济发展还存在基础相对较弱、发展后劲不足等问题，需要从发展模式和扶持方式上深入研究对策。

一、宁夏扶持壮大村集体经济的现状与困难

自2016 年开展村集体经济项目试点以来，宁夏各级财政累计投入25 亿元，分批次对全区1462个试点村进行扶持，试点覆盖率达到64.8%。截至2020 年底，全区22 个县（市、区）的组、村、乡三级集体经济组织个数达到2223 个，其中，股份经济合作社917 个，经济合作社1301 个，经济联合社5个，村集体经济组织成员数达到423.2 万人。村集体经济总收入16.2 亿元，较2016 年试点时增加7.46 亿元，年均增长16.7%。宁夏村集体经济着力在农业短板上发力，引导带动乡村新业态、新产业、新主体不断涌现，农业产业结构调整优化不断加快。2020 年，388 个村集体经济项目中，72.3%的项目涉及农业全产业链领域，14.2%涉及产业融合发展，为推动乡村产业振兴和农业结构优化升级做出了重要的探索与创新。

宁夏扶持壮大村集体经济目前仍存在以下问题与困难。

第一，“统”的职能发挥不够。在“统分结合，双层经营”体制①双层经营即家庭分散经营层次和集体统一经营层次。的落实过程中，“分”的积极性能够充分体现，但适应市场经济、规模经济的“统”的职能没有很好地发挥。一是产业聚合力不强。宁夏农村集体经济呈现出“小而散，散而弱”特点，产业项目多为种养业等附加值低、竞争优势不明显的基础产业，市场竞争大且缺乏成本和品牌优势，区域产业引领力、聚合力较弱。二是农民组织化参与度不高。村民对“集体化”理解片面，切身利益感受不明显，缺乏参与集体经济的积极主动性，对村民参与乡村产业振兴的引领能力有待加强。三是区域特色优势发挥不够。村集体经济项目对地域资源优势挖掘不够，市场拓展、品牌提升及“多元化”发展模式没有形成。

第二，“扶”的配套政策少。近几年，宁夏围绕发展壮大村级集体经济出台了相关扶持政策，取得了阶段性成果，但政策扶持范围较小，关于农村集体经济组织发展的税收、用地等优惠政策尚不完善。一是土地政策尚未落实。在土地使用方面，部分试点村发展用地指标难以落实，从而陷入有钱、有项目却无土地发展的困局。二是运行机制不健全。多数村集体经济尚处于初创探索中，农村集体经济组织市场主体地位不明确，与村委会职能交叉不清，缺乏专业化企业运营管理机制，阻碍了其正常的市场行为。三是税收扶持政策少。在税务处理上将村集体经济组织视为公司或企业，从项目建设、生产、产品销售等环节按照企业标准征税，税收负担过重。

第三，“管”的能力弱。由于村级集体经济组织体制不健全、管理不规范、经营不专业等，阻碍了集体经济组织管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员的职能发挥。一是法人治理结构不健全，利益分配不规范。多数村集体经济组织都未能按照现代法人治理要求执行决策监督、财务公开、预决算管理等，一些村集体经济组织章程不够规范，社员（代表）大会、理事会、监事会等机构作用不强，股权设置特别是利益分配制度上没有具体可行的办法，部分村集体经济长期不分红，村民没有获得感和认同感。二是财务管理不规范。因村级一般不设会计岗，由乡镇会计服务中心代理记账，村委干部兼任报账员，基层人员流动大、不稳定；乡镇代理会计多为专业素养不高的临聘人员，缺乏系统专业知识，村级台账不明晰、资金管理不规范造成会计核算信息不全面，监督缺位。三是会计制度改革滞后，2005 年起实施的《村集体经济组织会计制度》已不能适应目前政经分账、核算内容、资产计量及涉税科目等变化需要，造成村级财务管理困难、税收负担过重等问题。

第四，“才”的需求紧迫。宁夏各村级集体经济组织主要由村干部负责，普遍存在文化程度低、经营能力弱、管理经验不足、创新意识不强、思路不宽等问题，制约村级集体经济的持续发展。一是发展型人才紧缺。现实中村集体经济组织管理者解决具体经济问题的能力与素质相对欠缺，短期行为多，长远谋划少，真正懂经济、会经营的创业发展型人才紧缺。二是农业经营管理人才紧缺。随着农村改革持续推进和农经职能扩充，基层农经人员不足、流动调整大、交叉兼职多、人员老龄化、队伍结构不稳定等问题，已经严重影响到其对农村集体经济的监督、指导及培训等职能发挥。三是财务管理人才紧缺。集体经济组织普遍缺乏专业财务人员，财务核算机制不健全，大部分县（区）已经聘任代理会计，但不具备生产成本核算的能力，会计专业人才留住较难。

第五，“贷”的途径少。农村集体经济组织作为一种新型市场主体，因信贷政策及集体产权等问题，难以通过信贷融资渠道获得资金支持。一是“无法贷款”。由于村集体土地关系及资产产权不明晰、治理结构不完善等不能满足信贷条件而无法贷款。例如，集体土地上厂房建筑等无法取得产权，村集体建设用地使用权、集体资产股份等无法充当抵押物。二是金融机构创新不够。目前金融机构信贷产品主要针对龙头企业、种养殖农户，缺少对农村新型经营主体的信贷制度和产品设计，银行系统内部也缺乏对支持农业新型经营主体贷款数量、金额及利率优惠等内容的考核，服务乡村产业的意愿不强。三是“不敢贷款”。宁夏村集体经济主要以低收益、价格风险大的种养殖业为主，为避免经营风险，大多都不愿负债经营，激励和容错制度机制未跟进，创新发展动力不足。

第六，“险”的防控力低。宁夏村集体经济发展大多以试点项目带动为主，村集体对投资运营、技术、市场等风险管控能力弱。一是存在投资入股风险。有34%的试点项目为参股经营，村集体对资本引入的市场风险、融资中的连带责任及法律风险评估不够，签订资金合同用途不规范、不严谨，易产生违约风险。二是农业保险服务滞后。目前，宁夏还没有针对村集体经济收入及产业发展方面的政策性保险或商业性保险产品，风险补救措施缺失。三是村级债权债务管控存在漏洞。由于乡镇会计代理机构人员变动频繁、一人监管多个账目，对于生产经营中产生的债权债务无法做到实时管理和监督，管理者缺乏对债权债务管理的基本常识和能力，在现金管理、对外投资监管、账务及资产核算等管理上不规范，易形成债务监管漏洞。目前，宁夏村集体经济负债总额32.2 亿元，与2018年相比，负债年均增长率15.1%，高于资产增长率0.7 个百分点。

二、区内外扶持政策分析比较

本文结合宁夏扶持壮大农村集体经济情况，选取了江苏、浙江、贵州这三个在扶持方式上具有代表性的省份进行比较。

从发展模式上看，江苏、浙江依靠长三角经济区，充分利用其乡村民营经济和村镇集体企业发展程度高的优势，将村集体经济积累和开发的资产通过市场化运作形成较高的资产化收益或股权收益，实现资产变股金的“资产收益”模式。因此，江苏村集体经济逐步退出竞争性领域，主要为民营企业提供不动产租赁服务，为民营经济投资创业拓展空间、搭建平台，并通过村企合作等模式促进产业融合发展，实现集体经济与民营经济、市场竞争与政策扶持的高度融合。浙江则通过财政扶持、税费优惠、土地供给、金融服务、人才支撑等方面的政策优化，以推行村庄经营、推广“飞地”抱团、推进“两进两回”、创新增收模式、拓展服务功能、深化结对帮扶、加强数字应用、规范组织运行等发展举措，推动市场化经营，提升经营性收入占比，实现村级收支平衡。相比之下，贵州和宁夏由于乡村民营、集体经济数量少，产业基础薄弱，市场化水平低，农村集体资产、资源利用及价值提升空间有限，农村集体经济发展模式主要以特色种养、参股经营、土地合作等农业生产模式为主，在县域资源整合、发展平台搭建及农村集体产权改革等方面还存在差距，需要村集体在发挥特色优势、整合利用资源、组织调动村民、发现产业结合点上寻求突破，选择适合有效的发展模式。

从扶持方式上看，江苏、浙江、贵州都是突出县域在发挥资源要素整合和城乡统筹能力上的优势，通过加大对县域经济改革与资源倾斜的支持力度，为壮大村集体经济搭台铺路，推动城镇化和乡村振兴两大战略在县域经济节点上的有机统一。特别是江苏将县、乡、村功能重新定义，认为县级作为全域（包括村镇）优质的基本公共服务供给中心，通过“县聘乡用”实现公共服务普惠共享；乡镇作为产业集聚中心，通过“产业链提升附加值（赋能）”实现产业资源双向共享和体系联网；乡村作为产业链价值起点，通过“资源要素整合”实现乡村资源城乡共享和资源要素平等交换；数字农业作为农业新基建，推动农产品智慧供应链建设，促进一二三产业在城乡充分融合。城乡资源要素平等交换、双向流动，以此破解城乡二元结构和资源向城市单向流动难题。江苏的扶持方式更注重利益分配机制改革、资源要素整合和互流互通，用数字经济带动智慧农业发展。浙江为村集体经济赋权活能，突出市场化经营方向，推动经营机制向市场化转变。贵州以“资源变资产、资产变股金、农民变股东”为基础，整合要素，盘活农村资源资产资金。

表1 四省区壮大村集体经济扶持方式比较

从扶持政策上看，江苏通过扩大财政承担村级公共服务的支出，减少村集体的公共服务和福利开支，增加村民的股份分红，强化了基层组织的凝聚力。浙江以建立“权跟人走”的集体产权制度体系，推动农民放心进城，并通过农村产权交易市场县级全覆盖，为集体经济发展赋权活能。贵州“三变”改革则从活化要素资源入手，以县域整合协调推进村集体经济项目，组建专家服务组“会审、把脉”村集体经济项目，并通过“村集体资源抵押贷款+ 政府资金投入+ 社会资金投入”形成农村集体股份合作制经济，为乡村产业发展注入资金。宁夏以村集体经济试点项目带动，通过农村集体产权制度改革形成利益联结机制，改变以“分”为主的小农经济模式，充分发挥以“统”为主的农村集体股份合作经济优势，推动高度组织化、集约化、市场化、科技化和机械化的农业生产方式。

相比之下，宁夏村集体经济尚处于初创发展阶段，对政策资金的需求较强，村级产业发展更多地是依靠土地和扶持资金发展农业特色生产完成资本积累，农村产业升级只有在做大做强当地特色优势产业的基础上，才能寻求产业间的融合与突破。因此，要更加注重对初创村集体经济的政策资金扶持，借鉴其他省区经验，将县域经济作为扶持壮大村集体经济的发展平台，由县级政府统筹整合中央、自治区及市县扶持资金，以县域特色产业定位辖区内村集体的产业方向，解决土地流转、市场交易、人才引进、资金需求等问题，省级政府对应市县特色优势产业，从顶层设计、制度支持、政策优化、资金扶持等进行规划指导。村集体经济组织借助农村集体产权制度改革形成利益联结机制，并通过利益分配机制改革凝聚“民心”，推动以“分”为主的小农经济模式，向“统”为主的农村集体股份合作经济方向发展，做大做强村集体经济产业蛋糕，引领实现乡村产业振兴与农民增收致富。

此外，从农业安全考虑，宁夏属于特色农业强省，农业产业化发展中，枸杞、葡萄、牛羊、水稻等特色农产品提质增效问题，不能简单依靠企业及资本的投资“拉郎配”解决，更不能复制东部省区土地增值的“资产收益”模式，如果农村大量流转的耕地流入到企业、种养大户等私营个体手中，其决策受制于市场影响，会加剧农业无序竞争，导致产业结构失衡，不利于区域特色农业发展，更不利于农产品价格稳定和农业安全。村集体经济组织因其性质的特殊性，会综合考虑区域农业资源保护利用、农业产业化提质增效、及保障农业安全等重要问题，确保耕地经营权始终掌握在村民（参股农民）手中，并与中央、地方的农业发展战略保持一致。因此，扶持壮大村集体经济发展更具现实意义和战略意义。

三、扶持壮大宁夏农村集体经济的对策建议

（一）建立省域农村集体经济联合体，增强区域产业发展合力

探索建立宁夏村集体经济联合发展方式，解决区域村集体经济产业重叠单一、资金分散、品牌力弱、小而散、散而弱的问题。一是按照产权明晰、分账管理、共同发展的原则，由自治区人民政府出资组建成立宁夏农村集体经济发展集团，负责对接区内外经济社会资源向农村集体经济聚力，统筹全区农村集体经济产业布局，谋划区域产业品牌打造推广，形成规模效应、统一市场信息与物流体系建设，指导地方村集体经济产业规划、产业标准化定制与监管、经济事项与法律咨询等，协助成员组织解决资金需求、人才利用、政策协调、风险控制等。二是由22 个县（区）与自治区政府共同出资组建县级分公司，负责统筹管理县域内村集体经济组织（企业）发展事项，如县域资源整合调配、村集体经济和乡村振兴项目开发建设、区域市场开拓、信贷融资、村企合作、技术指导等服务，各分公司收益按比例分红给村集体经济组织。三是各村集体经济组织负责本村产业项目发展、生产运维、经营性资产管理、股权配置、财务监管及内控制度建设等。

（二）完善扶持政策体系，发挥财税金融撬动作用

按照2021 年中央一号文件提出的“用3 年时间基本建成比较完善的新型农业经营主体信用体系”目标任务，探索发挥金融、保险及税收政策助力乡村振兴和巩固脱贫攻坚成果的积极作用。一是加快全区村集体经济组织信用体系建设，通过新技术信息化手段，打通与银行、担保、保险及社会服务机构等合作通道，将村集体项目、资金、资产、账务、协议合同等村级发展数据与银行机构、纪检审计等对接，实现村级经济数据全程可跟踪，同时更好地撬动银行、社会资金为集体经济发展引入源头活水。二是由地方政府联合商业保险机构借鉴“防贫保”经验，研究探索以“村”为单位的“村集体经济收入保险”，将村集体直接经营性收入、资产资源发包收入、投资收益等纳入保险标的，在因不可控因素造成实际收入低于目标收入时，由保险公司负责赔付部分损失、超赔部分由地方财政等予以补助。三是参照涉农普惠金融政策，使村集体经济同等享受、同等发展，引导各类金融机构提供优质服务，开辟绿色通道、降低贷款利率等，使村集体经济组织享受同等政策优惠。四是建议从中央层面研究给予村集体经济组织现有涉农领域同等的税收减免政策，并对其所从事的非农业产业实行同等税收减免政策。例如集体经济组织类企业、员工所得税、增值税减免等税收优惠。

（三）深化农村集体产权制度改革，提升农村集体资源价值空间

在村集体经济用地政策方面，一是各市县在安排年度建设用地和产业用地指标时，优先落实村集体经济发展项目所需用地，为被征用地，安排预留指标。二是借鉴全国33 个县市区试点开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的实践经验，在符合规划和用途管制的前提下，村集体经营性建设用地参照国有土地同等入市、同权同价。三是加快建立配套的土地交易、使用及市场管理等制度，例如推动建立城乡统一的建设用地市场，加快实施农村集体经营性建设用地入市制度。四是按照自治区“四权”改革重点，发挥村集体经济资源要素优势，创新集体土地、资产、资源收益模式，促进乡村集体资产资源价值提升。

（四）发挥县域特色优势，加大资金统筹整合力度

发挥省直管县财政管理体制优势，加大财政支农资金统筹力度，优化省市县三级财政事权与支出责任，确保财力持续向基层下沉。一是建议加快建立涉农资金整合长效机制，特别是要充分发挥县级政府就近信息优势，给予县级整合资金的自主权，对同一县区范围的项目资金，允许依规统筹使用，集中财力办大事。二是建议对跨区域、跨乡镇、共建共享村集体经济项目，充分征求县级意见，由县级差别化管理，统筹安排，分步实施，推动各地集中财力打造村集体经济发展样板，形成辐射带动效应。三是建议设立乡村产业引导基金。结合乡村振兴战略，通过产业引导和支农方式创新，以解决财政支农资金分散低效为重点，探索建立财政支农资金“以投代补”机制，重点支持村集体经济产业，为农业产业化发展提质增效。

（五）加快完善产权和内控制度，建立长效发展机制

一是规范法人治理结构。健全完善村集体经济组织章程，明确相应的董事会、监事会及理事会执行层的权责设置，为集体经济组织化、制度化、市场化、规范化运行奠定基础。二是规范股权设置及收益分配制度。按照15%的比例设置集体股的经济组织，剩余股份全部量化为经济组织成员股。收益分配上按照“资产保值、同股同权”原则，应设置固定资产折旧提留，并对剩余收益设置定期分红制度，避免因长期不分红不让利，背离村集体经济组织发展初衷。三是建立激励容错纠错机制。制定发展村集体经济激励办法，落实将村集体经济增收和村集体经济负责人报酬挂钩，在确保当年村民收益分红的前提下，从新增经营性纯收益中列支一定比例资金激励村集体经济负责人。同时，加强对村集体经济负责人干事创业积极性的保护，对农村工作摸索和创新中存在的失误和错误，应与违规违纪相区别，允许改革失误，不允许假公济私。

（六）构建多层次人才引进与培养通道，为发展注入新动能

一是由自治区农村集体经济发展集团根据各县乡村集体经济人才需求，统一公开招聘人才，以垂直化方式向村集体经济组织输送培养人才，并通过企业化用人理念来规范村集体经济运行。二是通过“村企联建”等模式，探索人才双向流动机制。探索聘请“村企联建”企业董事长或职业经理人等担任村集体经济管理层，为村集体经济发展培养人才。三是探索建立职业经理人制度和乡村人才平台。由自治区层面研究出台村集体经济组织职业经理人聘用制管理办法，从乡村职业能人、返乡创业人员及市场化人才中，按照各村村集体经济人才数量需求，采取公开竞聘方式，将愿意留在农村发展产业的人才留住，聘用工资参照基层村干部实行年薪制，并结合经营性收益增长目标绩效进行年度考核奖励。将村集体经济组织作为乡村振兴人才建设和返乡创业平台，探索人才加入机制，吸引留住人才为乡村振兴注入新动能。