公路水路领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革分析研究

葛灵志 翁燕珍 刘 斌 蒋桂芹 姚春宇

内容提要：科学合理的政府间财政事权和支出责任划分是深化财税体制改革的重要举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。本文重点分析了公路水路领域财政事权划分现状，针对中央和地方发布的改革方案，深入剖析了公路水路领域中央与地方财政事权划分改革方案的主要内容、特点以及改革推进存在的困难和问题，最后提出了针对性的对策建议。

一、引 言

科学合理的政府间财政事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的起点（刘尚希等，2017），是深化财税体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。2019 年6 月，国务院办公厅印发了《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《改革方案》），是国务院首次较为系统地规范和明确中央与地方政府提供交通运输基本公共服务职责的纲领性文件，标志着交通运输领域财政事权划分改革工作取得了实质进展，对于构建现代综合交通运输体系、推进交通强国建设具有重要意义。

关于中央与地方财政事权和支出责任划分的文献比较丰富，研究也各有侧重，一般围绕事权与支出责任、事权与财权、事权与财力等关系着手构建分析框架（王国清等，2000），针对优化中央和地方财政关系提出思路和建议（陈伟伟等，2019），同时认为拥有什么事权就要承担相应的支出责任（白景明等，2015），意在强调事权与其物质保障之间的对应关系，遵循党的十九届四中全会决定中“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”的总要求。虽然交通运输领域是财政事权和支出责任划分改革的重要领域之一，但相关研究论述很少，并且主要聚焦于《改革方案》实施前的研究，对交通运输领域财政事权划分改革提出政策建议（于树一等，2018），或者针对特定地区的财政事权划分进行分析（伍昊等，2019），缺乏对《改革方案》出台后系统的评估分析。基于此，笔者结合中央和地方发布的改革方案，重点聚焦公路水路领域，深入剖析中央与地方财政事权划分改革方案的主要内容、特点以及改革推进存在的困难和问题，研究提出针对性的对策建议，为进一步做好交通运输领域财政事权划分改革实施和深化工作提供有益参考。

二、公路水路领域财政事权划分现状

从公路水路领域财政事权划分现状来看，目前我国长江干线航道、中央管理水域的水上安全监管和应急救助系统由中央统一负责，财政事权和支出责任均在中央，且采取中央垂直管理体制；港口实行属地化管理和市场化运作，地方负责辖区内港口公共基础设施建设，中央对主要港口和地区性重要港口的公共基础设施建设提供财政补助；公路、其它内河航道实行以地方为主的管理体制，中央负责行业管理，拟订公路、水路发展战略、政策和规划，地方负责公路具体建设、管理和养护，财政事权和支出责任均以地方为主，中央安排一定的财政补助。在支出责任保障方面，基础设施建设资金主要依靠车辆购置税和港口建设费（2021 年起已全面停征）等中央交通专项税费、地方政府财政预算资金以及利用收费公路等市场方式筹集的资金。基础设施养护资金主要依靠成品油收费改革新增收入用于普通公路、航道养护的专项资金以及少量地方政府财政预算资金，其中收费公路养护和管理资金主要依靠通行费收入。

公路水路领域现行的财政事权和支出责任划分及体制机制运行模式，有效支撑了交通运输业持续快速发展。但与满足人民日益增长的美好生活需要、与建设交通强国要求相比，交通运输还存在发展不平衡不充分，现行财政事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范等问题。主要表现在：一是政府和市场边界不够清晰，一些本应由政府承担的交通基本公共服务财政负担不够，用于交通运输发展的财政资金投入比例过低，一些领域过于依赖市场，行业债务负担较重。二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，现有支出责任保障体系难以支撑交通运输转型发展。地方过多承担了全国性大通道的建设养护管理任务和支出责任。由于公路水路领域各事项管理体制机制不同、存量资产规模大，基础性和网络性特点突出，部分边境的公路、桥梁、航道等设施还具有国家边界性，在推进财政事权划分改革时需要根据实际情况进行逐项分析研究，处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系。

三、公路水路领域财政事权划分改革总体情况分析

按照国务院关于财政事权和支出责任划分改革总体要求，结合交通运输发展实际，《改革方案》对公路、水路、铁路、民航、邮政、综合交通六个方面相关事项的财政事权和支出责任进行了划分，并进一步划分财政事权涉及的专项规划、政策决定、执行实施（包括建设、养护、管理、运营等）、监督评价等各项职责。本文重点就公路水路领域中央与地方财政事权划分情况进行分析。

根据《改革方案》，一是将现行法律法规没有明确财政事权划分的事项进行确认，包括国道、国家级口岸公路、京杭运河等。二是适度加强中央财政事权，将公路领域的“界河桥梁”“边境口岸汽车出入境运输管理”，水路领域的“国境、国际通航河流航道”“西江航运干线”上划为中央财政事权。三是将现已由中央承担的“长江干线航道”等和由地方承担的“农村公路”等改革事项的财政事权和支出责任进行了明确。具体见表1。

表1 公路水路领域中央与地方财政事权划分情况

四、省以下财政事权划分改革推进情况分析

为贯彻落实《改革方案》，各地区结合实际，根据改革方案要求，制定了省以下交通运输领域财政事权和支出责任划分改革方案。本部分重点分析各地改革方案制定情况以及主要特点，为下一步深化改革奠定基础。

（一）各地改革方案制定情况

《改革方案》要求各地区根据改革方案精神，结合本地实际，按照财税体制改革要求，制定省以下交通运输领域财政事权和支出责任划分改革方案。经统计整理分析，目前除少数直辖市外，全国其他省份均已制定并印发交通运输领域省以下财政事权和支出责任划分改革方案，明确了省与市县在公路、水路领域的财政事权和支出责任。一是从发文主体看，多数省份以省级政府办公厅名义印发或转发改革方案，少数省份以省财政厅名义单独印发（如安徽）或者由省财政厅、省交通运输厅、省发改委联合印发（如湖北、河南等）。二是从划分层次看，多数省份按省级、市县两个层次划分本地区公路、水路领域的财政事权和支出责任，少数省份（如湖北）按省级、市（州）、县（市、区）三个层次进行划分。三是从财政事权类型看，除了省级财政事权、省级与市县共同财政事权、市县财政事权外，少部分省份还存在中央委托省级实施事权（如广东），中央、省级与市以下共同财政事权（如安徽），省以下财政事权（如云南）等不同的类型表述。

（二）重点事项财政事权划分情况

根据各地印发的改革方案，本部分对公路领域中的国道（国家高速和普通国道）、省道（省级高速和普通省道）、农村公路以及水路领域中的高等级航道、其他航道等重点事项财政事权划分情况进行了梳理。具体来看：

1.国道。根据《改革方案》，国道由中央和地方分别承担相应职责和支出责任。其中对于由地方承担的国家高速公路部分，从各地划分来看，主要有三类，一是按投资主体进行划分，总体上作为省与市县共同财政事权，省与市县各自承担相应职责和支出责任（多数省份）；二是按新增和存量进行划分，将现有规划内高速明确为省级承担财政事权，新增高速明确为省与市县共同财政事权；三是作为省级财政事权，由省级政府承担支出责任。对于由地方承担的普通国道部分，从各地划分来看，主要有两类，一是作为省与市县共同财政事权，共同承担支出责任（多数省份）；二是作为省级财政事权，由省级政府承担支出责任。

2.省道。作为地方财政事权，从各地划分来看，主要有两类，一是作为省与市县共同财政事权，共同承担支出责任（多数省份）；二是作为省级财政事权，由省级政府承担支出责任。国道和省道财政事权划分主要模式具体见表2。

表2 国道和省道财政事权划分主要模式

3.农村公路。农村公路作为地方财政事权，从各地划分情况来看，基本上都是作为市县财政事权，由市县承担支出责任，省级政府给予一定支持。

4.其他内河高等级航道。其他内河高等级航道（指除中央财政事权之外的内河高等级航道）作为中央与地方共同财政事权。对于地方承担部分，从各地划分来看，主要有三类：一是作为省级财政事权；二是作为省与市县共同财政事权；三是部分为省级财政事权，部分为省与市县共同财政事权。

5.其他内河航道。作为地方财政事权，从各地划分来看，主要有三类：一是作为省级财政事权；二是作为省与市县共同财政事权；三是作为市县财政事权。内河航道财政事权划分主要模式具体见表3。

表3 内河航道财政事权划分主要模式

（三）各地财政事权划分的主要特点

从各地区改革方案制定情况来看，主要有以下几方面特点：

一是对财政事权进一步细化和创新。各地区在贯彻国家“规定动作”的基础上，按照财政事权与支出责任划分原则，结合本地区实际，主动增设“自选动作”。如部分省份在省级与市以下财政事权部分，进一步明确了公路应急装备物资储备、内河干线航道规划、运输服务新业态等职责。此外，进一步细化了部分事权和支出责任，如安徽省在中央与地方共同事权部分，结合实际，明确了省内淮河干线航道以及除长江、淮河外的其他内河高等级航道的财政事权和支出责任。

二是总体遵循既有划分格局和管理体制。经过多年的发展和调整，交通运输各领域已经形成了相对稳定的资金投入、执行实施和运营管理的体制机制。各地区结合发展和交通运输管理实际，对本地区运转情况良好、管理行之有效、符合行业发展规律的事项进行总结和确认，对存在问题的事项进行适当的调整和完善，以稳步推进改革。

三是市、县级政府依然承担较重的管理职责和支出责任。虽然《改革方案》要求适度加强省级承担交通运输基本公共服务的职责和能力，但在实际划分中，多数事项仍然由市县政府承担。以国道为例，对于由地方承担部分，多数省份将其作为省与市县共同财政事权，共同承担支出责任，特别是对于普通国道仍以市县为主承担，发展任务艰巨繁重。

五、存在的困难和问题

通过系统地规范和明确中央与地方政府提供交通运输基本公共服务职责和支出责任，提高了公路水路领域财政事权和支出责任划分的科学性，有利于加快法制政府部门建设步伐，支撑和保障交通强国建设。由于财政事权划分改革涉及中央与地方、交通主管部门与其他行业主管部门，情况复杂，制约因素较多，目前这项改革得到完全落实还存在以下困难和问题。

一是相关财政支持政策制定难度大。财政支持政策直接关系到公路水路领域财政事权和支出责任落实，其中，地方政府承担了大部分事项的支出责任。但受到疫情冲击、经济下行压力较大的影响，财政收支一直处于“紧平衡”状态，收支缺口较大，各级财政难以拿出更多资金支持改革落实到位。此外，由于新能源车快速发展，车辆购置税和成品油消费税等交通专项资金减收压力较大，影响到公路建设养护资金的保障。港口建设费2020 年政策到期后已不再延续，中央水运建设资金保障存在不确定性，影响水运可持续发展。

二是部分法律法规修订推进缓慢。针对中央与地方财政事权划分、支出责任履行、体制机制落实保障等方面，需要及时研究修订公路水路相关法律、法规及部门规章中的有关条款，为改革有序推进提供制度保障。但是由于法律法规修订立法周期长、环节多、涉及面广，造成《公路法》《收费公路条例》等部分法律法规制度修订难度大，影响到财政事权与支出责任划分及履行的制度化和规范化。

三是部分上划事项涉及的体制改革难度大。根据《改革方案》，西江航运干线等部分上划为中央财政事权事项应逐步由中央直接实施，在严格机构编制管理的要求下，造成部分上划事项涉及的体制改革难度大。同时多数事项是由中央委托地方组织实施，由于决策和执行不是同一个主体，对于地方来说是“花别人的钱办别人的事”，如果委托机制设计不合理，很容易出现“逆向选择”和“道德风险”等问题，即由于信息掌握不充分，造成中央资金分配不合理、资金使用不安全。

六、对策建议

结合交通运输发展面临的新形势新要求，为建立完善权责清晰、财力协调、区域均衡、监管有力、运转高效的交通运输财政事权和支出责任划分模式，建议如下：

一是进一步细化各级政府支出比例或补助标准。《改革方案》只是较为笼统的规定中央和地方各自的任务和职责，难以直接操作实施。需要进一步界定各改革事项具体内涵和范围，形成改革事项明细清单，并结合交通运输五年发展规划编制和调整情况，明确各改革事项的支出比例、补助标准和补助方式，形成新的投资政策和经费保障措施，测算年度资金需求，做好财政预算安排与改革方案的衔接。

二是完善相关法律法规和配套制度。推动《公路法》《收费公路管理条例》等法律法规审改工作，为改革有序推进创造法制保障。稳定车辆购置税、成品油消费税转移支付资金等交通专项资金，尽量减少优惠政策和避免专项资金使用范围的泛化，并根据交通强国建设阶段任务的不同，建立与之匹配的交通专项资金使用制度。完善成品油消费税改革转移支付资金政策，研究建立基于公路、航道养护资金需求的成品油消费税税率动态调整机制，适应清洁能源发展利用的新要求，研究探索与交通基础设施使用相挂钩的交通税费制度。尽快明确和落实好港口建设费停征后水运发展长期资金保障渠道和支持政策，建立水运发展长效资金保障机制。

三是完善公路和航道管理体制机制。由于地方承担了公路水路领域大部分事项的组织实施工作，建议完善委托管理机制，制定明晰的责任清单，明确中央与地方部门各自的职责和权限，推进管理方法、运行手段和监督程序的改革创新，保障中央财政事权履行到位。同时，针对界河航道、西江航运干线等上划为中央财政事权的事项，考虑到机构体制改革难度大，难以短时间内改革到位，建议先行承担中央支出责任，后视体制改革条件具备情况，逐步由中央直接实施。

四是建立公路水路财政事权划分动态调整机制。财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整（吴园林，2021）。在条件成熟时，将全国性大通道中公路水路事项全部上划为中央的财政事权，对新增及尚未明确划分的公路水路事项，根据国家全面深化改革特别是深化财税体制改革要求、经济社会发展需求、各级政府财力增长情况以及交通强国建设等客观条件变化，适时推动公路水路领域财政事权划分动态调整。

规范的政府间财政关系的形成，离不开规范的财政事权划分。交通运输领域财政事权和支出责任划分改革是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。改革需要与转变政府职能、简政放权等行政管理体制改革以及与交通运输领域现有重大改革有机衔接、整体推进。同时需要结合税制改革及地方税体系建设等进展，在保持现有财力格局总体稳定的前提下，适当增加地方税种，形成以共享税为主、专享税为辅的中央和地方收入划分体系，才能保障中央和地方履行好财政事权和支出责任。