转型视角下的地方融资平台信用风险治理研究

宋樊君

内容提要：本文以融资平台市场化转型为切入点，以平台公司信用风险治理为研究重点，分类研究不同类型融资平台信用风险治理方案。研究结果表明，现金流覆盖类融资平台应着力发挥自身信用风险防控能力；非现金流覆盖类融资平台应在地方政府的引导和支持下积极探索可行的信用风险治理举措。

一、引言与文献综述

2021 年以来，融资平台监管政策趋严，根据依法从严遏制新增隐性债务、妥善化解存量隐性债务的体制机制总体要求，治理地方政府隐性债务主要有以下三方面举措：一是坚决遏制隐性债务增量，严禁地方融资平台违规举债，严禁新增地方政府隐性债务；二是稳妥化解隐性债务存量，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，重点是稳妥化解融资平台存量债务，发挥地方政府、融资平台、商业银行在融资平台存量隐性债务化解上的重要力量；三是推动融资平台市场化转型。规范融资平台融资管理，分类推进融资平台市场化转型，妥善处理融资平台债务和资产，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。

“十四五”时期，融资平台债务化解与市场化转型仍然是地方融资平台整治的重要着眼点。综合已有研究文献，发现围绕融资平台信用风险治理与市场化转型方案构建的研究文献较多。融资平台信用风险治理方面，已有研究文献从资产负债重组、公司治理机制、债务划分、信息披露、信用评级、财政投融资机制、地方官员政绩考核、财政支持、金融支持等方面提出防范和化解融资平台信用风险的政策建议（刘红忠、许友传，2016；马毅鹏，2015；刘骅等，2018）。融资平台市场化转型方面，已有研究文献集中探讨并试图构建融资平台转型机制与可行路径（董仕军，2012；吴凡、祝嘉，2015；梅建明、刘秦舟，2014；赵琦，2016；郑忠良等 2016；李天德、陈志伟，2015；朱丹、吉富星，2021）。融资平台市场化转型是一个长期、复杂、系统性的工程，既包括业务模式、治理机制和经营体制的转型等；也包括原有经营机制的持续优化，例如债务化解、信用提升、制度更新、运营环境优化等。融资平台信用风险治理作为市场化转型体系中至关重要的环节，是其顺利实现市场化转型的重要保障。

本文以融资平台为研究对象，以市场化转型为切入点，以信用风险治理为研究重点，分类探讨不同类型融资平台信用风险治理方案。本研究试图理顺市场化转型体系中不同环节间的内在逻辑，这对进一步明晰融资平台市场化转型机制，以及实现地方政府隐性债务高效治理具有重要现实意义。

二、地方融资平台市场化转型与信用风险的内在逻辑

（一）融资平台市场化转型的本质

根据国内学者对企业“转型”的界定，融资平台转型是一个系统性工程，既包括业务模式转型、治理机制转型、经营体制转型等，也包括原有经营机制的持续优化，例如债务化解、信用提升、制度更新、运营环境优化等。融资平台市场化转型的本质有以下几点：一是平台公司经营模式转型，特指退出“平台化”，由以往为地方政府融资的模式转变为自主经营模式，成为风险自担、自主决策的市场化主体；二是公司治理机制转型，彻底变革之前政府官员充当内部管理人的机制，建立完善的具有市场化特性的公司治理机制，人力资源采用市场化聘任制，企业组织形式由国有绝对控股向混合所有制转变；三是信用体系转型，平台公司由以往的政府信用转变为企业信用，以企业信用进行融资并开展市场化运营。

（二）融资平台市场化转型与信用风险的内在逻辑

融资平台转型是一个漫长的改革过程，其大致可以分为三个阶段：第一阶段是融资平台剥离为地方政府融资的职能；第二阶段是在剥离政府融资职能的基础上，进一步进行内部流程再造，包括资产负债结构调整、经营模式优化、管理制度更新、信用风险化解等，旨在恢复融资平台造血能力，提升抗风险能力；第三阶段是实施市场化转型，即承担经营性业务，实现政企分离，建立企业信用。其中，第一阶段是平台公司市场化转型的开始；第二阶段是平台公司实现市场化转型的重要基础；第三阶段是平台公司实现市场化转型的核心环节和重要体现。以上三个阶段的改革过程是衡量融资平台市场化转型成功的重要标准，即完成第三阶段改革的融资平台才能称之为市场化转型的平台公司，如图1 所示。

图1 融资平台市场化转型路径

融资平台寻求市场化转型发展的目的是通过市场化改造激发企业经营活力，有效化解信用风险，同时获得更多市场发展机遇，进而实现高质量、可持续发展。现阶段，绝大多数尚未实现市场化转型的融资平台经营业务仍以基础设施建设与工程代建为主，经营项目现金流收入无法完全覆盖到期债务，债务偿还对地方政府财政高度依赖，债务负担较重，且独立经营能力相对较弱（温来成、贺志强，2021）。融资平台市场化转型伴随一定转型风险（宋樊君，2021），一是经营业务转型致使融资平台面临的市场风险加大；二是治理机制转型要求融资平台按照现代企业制度完善公司治理机制，而平台公司存在机制上的天然缺陷，治理机制转型致使其失去地方政府的“保护”，其面临的机制风险加大；三是企业性质转变意味着政府信用与企业信用分离，平台公司信用风险分化加剧，其面临的流动性风险加大。融资平台信用风险与转型风险并存进一步加重转型负担，致使转型意愿不足，暂不具备市场化转型的现实基础。因此，当前尚未转型的融资平台尚处于市场化转型体系中的第一阶段和第二阶段，当前工作重点是剥离地方政府融资职能，有效化解平台公司信用风险，提升其抗风险能力，减轻平台公司转型负担，进而为实现市场化转型创造现实条件。

长期来看，融资平台信用风险治理存在两种可行方案：分别为“地方政府与平台公司共同治理”和“融资平台自我治理”。在“成本—收益”的约束条件下，寻求地方政府与平台公司双方权责分工机制是当前治理平台信用风险的高效方案。合理分工机制能够在避免资源浪费的同时实现政府与平台公司治理能力的有效结合，有利于实现融资平台信用风险治理的最大化效用，进而有利于构建一个地方隐性债务治理的最优效率机制。因此，在地方政府参与平台信用风险治理过程中，有必要探求地方政府的合理“投入”，实施差异化的平台信用风险治理策略。对于地方政府而言，若其救助和支持力度不够，可能导致融资平台信用风险治理不到位，进而引发信用风险；若地方政府救助力度过大，将导致政府面临较大的财政压力，甚至是背负沉重的隐性债务负担。根据合理分工原则，将融资平台信用风险共同治理类方案划分为政府主导型方案和企业主导型方案。对于现金流覆盖类融资平台①根据融资平台经营性现金流净额情况，现金流覆盖率=经营性现金流净额/到期应还债务本息。根据银保监会统计的融资平台现金流覆盖债务本息的情况，现金流覆盖类是指现金流覆盖率在100%以上；基本覆盖类是指覆盖率在70%-100%以内；半覆盖类是指现金流覆盖率在30%-70%之间；基本无覆盖类是指现金流覆盖率在30%以下。这里非现金流覆盖类平台包括基本覆盖类、半覆盖类、基本无覆盖类平台。，其现金流能够完全覆盖应还债务本息，并具备一定的自我防范及化解信用风险的能力，所以该类平台公司应对信用风险治理承担主要责任，因而本文提出现金流覆盖类融资平台应主要承担信用风险治理工作。对于非现金流覆盖类平台（包括风险基本覆盖、风险半覆盖、风险无覆盖），其自有现金流无法完全覆盖债务本息，偿债能力较弱，其经营发展对地方政府依赖性较强，因而本文提出地方政府应着力发挥其在平台信用风险治理中的引导和支持作用，在此基础上平台公司积极探索可行的风险治理举措。

三、地方融资平台信用风险治理实证研究

有效化解融资平台信用风险既是其当前稳定经营的重要保障，也是其未来市场化转型的重要基础，因此，有必要进一步研究融资平台信用风险影响因素，以此为制定差异化的信用风险治理方案提供有利参考。我国现存融资平台数量较多，差异较大，这决定了融资平台信用风险治理不能采用“一刀切”的策略，要根据不同类型的平台具体情况实施差异化治理方案。本文按照风险覆盖率将融资平台划分为两大类：现金流覆盖类平台与非现金流覆盖类平台。

（一）方法与数据

本文研究样本不包括港澳台地区，并剔除了西藏自治区，样本窗口为2014-2018 年，样本来源于银保监会融资平台名单，现金流覆盖类平台与非现金流覆盖类平台样本量分别为1074 与112，样本数据主要来源于Wind 数据库、中国债券信息网、《中国统计年鉴》及《中国财政年鉴》。根据数据结构，这里采用面板模型进行计量分析，设计模型如下：

模型中Yit表示不同地区不同个体的融资平台信用风险，Xit-1(s)表示融资平台层面第s 个核心解释变量，Xit-1(j)表示地方政府层面第j 个核心解释变量，Controlit-1(h)表示融资平台层面第h 个核心控制变量，Controlit-1(m)表示地方政府层面第m 个核心控制变量。另外，模型分别控制了时间趋势、平台公司行业差异、地区差异，最后，εit是误差项。同时，考虑同期内各变量间的相互影响及变量的影响滞后效应，这里除了“地方政府债务置换”变量外①自2015 年开始，地方政府债务实行限额管理，同时地方政府债务置换也受到一定制度约束，2015 年至2018年8 月地方政府发行置换债券的额度及置换对象均有明确规定。因而，这里认为平台信用风险对地方债置换行为并不产生显著影响。同时，基于数据范围和数据结构，为了保证数据的完整性，模型并没有将“地方债置换数据”滞后一期。，其他解释变量均做滞后一期处理，以此消除模型的内生性问题。

这里以“平台信用风险数值”作为被解释变量，运用CRTTIC 赋值、灰色欧几里何关联及TOPSIS合成法测算平台信用风险。在构建风险指标体系时，考虑到融资平台的风险和性质与市场上的大多数企业和公司存在较大的差异，在参照国务院颁布的《中央企业全面风险管理指引》及借鉴国内学者的研究成果基础上，充分考虑融资平台信用风险的系统性因素，从中观和微观两个层面入手，将融资平台风险评价指标分为地区经济发展状况、债务结构、偿债能力、盈利能力及财政补贴五个维度，具体设计十一个风险指标，该指标体系各个风险指标的计算方法如表1 所示。融资平台财务指标数据来源于Wind 数据库、大公国际及鹏元评级的相关公开企业财务报表，个别数据通过笔者手工整理所得。

表1 融资平台信用风险评价指标体系

解释变量方面，参考《地方政府投融平台转型发展研究（2017）》对平台公司市场化转型指标的设定，并且考虑融资平台信用风险受地方财政与经营状况影响，将解释变量划分为平台层面变量和地方政府层面变量，具体变量如表2、表3 所示。

表2 具体变量设置

表3 描述性统计

1.债务期限结构。该变量用于代表融资平台债务期限结构风险，假设短期内债务集中到期，会增大平台公司偿债压力，进而引发平台债务信用风险。

2.主营业务比率。胡恒松、黄伟平、李毅、肖一飞（2017）认为融资平台主营业务越集中，表明融资平台经营风险越高。就风险全覆盖的平台而言，其主营业务已较为成熟，并且现金流收入能够完全覆盖债务本息，本文假设分散化经营可以降低融资平台面临的市场风险。对于未完全覆盖的平台，其主营业务并不成熟或者盈利能力较弱，假设主营业务越集中越不利于化解信用风险。

3.股权结构。这里用“第一大股东持股比例”表示，该变量代表股权集中度。研究发现当前融资平台公司仍然是地方政府完全控股或绝对控股，而引入多元化主体，实现混合所有制经营有利于增强企业市场活力，并对平台公司化解信用风险起到积极作用。但是，股权过于分散不利于融资平台统一管理，导致政策边际效用递减，致使平台公司面临较大的经营风险，同样不利于防范信用风险。鉴于此，计量模型加入“股权结构”二次项变量，深入分析股权集中度对平台信用风险的影响。

4.融资渠道单一度。该指标代表平台公司融资能力，假设融资渠道单一度越高，则平台公司融资流动性越弱，其信用违约风险越高。

5.市场化收入占比。该指标代表融资平台自身盈利状况，融资平台市场化经营利润越高，表明自身经营状况越好，其对地方政府依赖程度越低。

6.主体评级。该指标用于检验平台公司的信用水平，在当前市场化转型的背景下，信用评级对其信用风险的警示作用显得尤为重要。

7.担保情况。第三方担保在一定程度上能够起到防范融资平台信用风险的作用，但是近年来区域内平台公司互相担保现象较为突出，这导致平台信用风险存在区域分化特征，不利于信用风险防控。因此，模型进一步研究“担保变量”对融资平台信用风险的影响。

8.财政补贴。该指标衡量地方政府对融资平台的支持力度，地方政府对平台公司的财政补贴能够在一定程度上治理平台信用风险。但如果地方财政支持过度，有可能导致平台形成依赖行为，或许不利于平台自我风险防范意识及治理能力的提升，引发平台公司道德风险，进而导致地方政府财政补贴的边际效用递减，反而不利于信用风险治理。因此，模型加入“财政补贴”二次项深入考量财政支持对平台信用风险的影响。

9.地方政府债务置换。该指标用于验证地方债务置换对融资平台存量债务治理的影响效果，地方政府债务置换虽然能够在一定程度上化解平台债务存量并实现降低信用风险的目的，但是各地区债务置换对象及力度存在较大差异，这使得债务置换对不同类型融资平台信用风险的影响存在较大差异。鉴于此，模型具体分析债务置换对不同类型平台的影响效用，以此为后期地方政府债务置换提供借鉴。

（二）计量结果与分析

本文按照经营性现金流情况将融资平台划分为现金流覆盖类融资平台和非现金流覆盖类融资平台，分别运用平台公司面板数据进行实证分析。为了保证回归结果更为可靠，本文采用部分解释变量滞后一期的方法克服模型系统存在的内生性问题。具体计量分析结果如表4、表5 所示。

为了验证模型的稳健性，本文通过构建四个模型验证核心变量的稳定性，如表4、表5 中模型（1）-（4）所示，模型（1）与（3）不含二次项变量，模型（2）与（4）均加入二次项变量，且分别控制外生地区经济变量。核心变量的显著性及影响方向均不发生实质性改变，模型稳健性较好。

表5 非现金流覆盖类融资平台回归结果

表4 是现金流覆盖类融资平台回归结果，从核心变量看，绝大多数平台层面核心变量对平台信用风险产生显著效用，例如，债务结构、主营业务比率、融资渠道、市场化收入、主体评级变量均产生显著影响。地方政府层面变量中只有“财政补贴”产生显著影响效用。该计量结果表明现金流覆盖类融资平台应着力发挥自身信用风险防控能力，地方政府应在财政政策及补贴方面更为有效地引导融资平台采取必要、合理的措施化解信用风险，探索一个企业主导与地方政府辅助的分工合作机制。

表4 现金流覆盖类融资平台回归结果

从债务期限结构来看，模型（1）-（4）均显示债务期限结构对现金流覆盖类平台信用风险产生正向影响，并在1%的水平上显著，即融资平台短期债务占比越高，平台偿债压力越大。为此，地方政府应高度关注平台债务结构不合理造成的偿债压力，谨防平台信用风险集中爆发。

模型（1）-（4）均显示主营业务比率对现金流覆盖类平台信用风险产生显著正向影响，即主营业务比率越高意味着其信用风险越高，该研究结果与胡恒松、黄伟平、李毅、肖一飞（2017）观点类似。主营业务比率指标主要用于衡量平台公司经营业务集中度，现金流覆盖类融资平台主营业务已具有一定的规模和优势，分析发现该类平台主营业务主要集中于土地整理、房地产开发、国内贸易、股权投资等业务板块，如果仅是着眼于产业链中某一项主营业务的深度挖掘，而不注重产业链广度的结合，将降低企业转型弹性，且经营业务高度集中致使平台面临较高地域集中风险和行业集中风险，并不利于市场风险分散。

模型（1）-（4）均表明“股权结构”正向影响现金流覆盖类平台信用风险，但是影响并不显著。究其原因，本文发现当前绝大多数平台公司被地方政府绝对控股，其股权结构较为集中，这使得“股权结构”的影响效用并不明显。进一步考量“股权结构”二次项的影响效应，如模型（2）、（4）所示。本文发现，“股权结构”对信用风险产生非线性影响效用，其二次项变量系数为正值，其含义为：随着股权集中度的增加，其对平台信用风险的影响效应呈现一个先降低后增加的趋势。即在一定的临界值之前，股权集中度的增加有利于防范平台信用风险，但是若超过临界值，融资平台股权集中度的增加反而进一步加大平台信用风险。地方政府对平台公司的完全控股或绝对控股虽然有利于平台的统一监管和运作，防范国有资产流失，但是管得过严易导致平台公司缺乏市场活力，容易丧失自我造血能力和自主经营能力。

模型（1）-（4）均表明“融资渠道单一度”对现金流覆盖类平台公司信用风险产生显著正向影响，即融资平台融资渠道越单一，该平台公司融资流动性风险越高，平台面临的信用风险越大。现有的研究文献均表明融资平台融资渠道较为单一，银行借款是平台融资的主要方式，当前绝大多数未发债平台公司对银行贷款的依赖性依然较强，且银行贷款占平台公司有息债务规模的比例在50%以上。虽然近年来严控商业银行对平台公司的贷款行为，并且融资平台也在积极尝试多元化融资手段，但是银行贷款仍然是平台公司的重要融资途径。在银行贷款政策逐渐收紧的背景下，平台公司将面临着更为严峻的融资难问题，融资流动性风险的升高不利于平台“借新还旧”的维持，进而引发信用风险。

“市场化收入”对现金流覆盖类平台信用风险产生负向影响，并且模型（1）和（3）均表明该变量在10%的显著性水平下显著。经营活动收入是现金流覆盖类平台偿债的主要来源，该类平台偿债对地方政府的依赖程度相对较低，在市场化转型趋势下，市场化收入对其信用风险产生显著影响。

从“主体信用评级”指标来看，模型（1）-（4）均表明信用评级对平台信用风险的预警作用较为显著，其显著性影响水平均为1%。这表明当前评级机构对融资平台信用评判可信度较高，信用评级对平台公司风险的预警作用较强。通过统计2020 年融资平台信用状况，发现信用评级在AA 级以下的平台公司占比超过85%，融资平台信用风险应引起社会各界高度关注。

财政补贴既包括政策引导性补贴，也包括经营支持性补贴，其中政策引导性补贴主要用于融资平台营商环境、融资环境、公司治理等方面；经营支持性补贴主要用于平台公司经营现金流、融资现金流、投资现金流等资金支持。对于现金流覆盖类平台而言，政府财政补贴应重点做好政策引导性补贴，而非经营支持性补贴。研究发现“财政补贴”在各模型中均对现金流覆盖类平台信用风险产生显著负向影响，“财政补贴”二次项产生正向影响，这表明“财政补贴”对平台信用风险的影响路径为非线性。即随着财政补贴力度加大，短期内平台债务存量得到有效缓解，但是若财政补贴未集中于营商环境、融资环境、公司治理等层面，而是过多地作用于平台公司现金流缺口，那么财政补贴的作用效果将呈现一定程度上的边际递减趋势，一旦超过最优补贴数值，财政补贴不仅增加地方政府的财政负担，而且不利于倒逼融资平台加强自我风险防控意识，引发融资平台道德风险，反而不利于信用风险防控。

表5 是非现金流覆盖类融资平台回归结果。从变量显著性来看，融资平台层面变量只有“主营业务比率”与“主体评级”产生显著影响，其他变量的影响效用并不明显；而政府层面变量的“财政补贴”及“地方债务置换”均在1%或5%的显著性水平下对平台信用风险产生显著影响。研究结果表明，针对非现金流覆盖类融资平台信用风险治理，地方政府应着力发挥政策引导与支持作用，短期内地方政府财政补贴及债务置换对及时有效化解信用风险起到重要作用。

“主营业务比率”对非现金流覆盖类平台信用风险产生显著正向影响，虽然“主营业务比率”的影响效用与现金流覆盖类平台的影响效用完全一致，但是其影响机理并不相同。从该类平台的业务结构看，其经营性业务占比较低，主营业务以准公益性项目及无现金流收入的公益性项目为主，造成其自有现金流无法完全覆盖到期债务本息。笔者通过分析122 家平台公司的审计报告发现，在融资平台的主营业务中，传统业务占比较高，而经营性项目占比依然不足，大部分的融资平台仍然以城市基础设施建设项目、土地整理业务、公汽、水务、供热公共服务为主。

模型（1）-（4）均表明财政补贴有利于降低平台信用风险，并在1%或5%的显著性水平下显著。并且，“财政补贴”二次项依然产生正向影响效用，即地方政府的财政补贴对信用风险的影响是非线性的，其能在一定程度上缓解非现金流覆盖类平台信用风险，并且作用效果更加明显（影响系数更大）。

“地方政府债务置换”对非现金流覆盖类平台信用风险产生显著的负向影响，表明地方政府债务置换能够直接减轻非现金流覆盖类平台债务压力，对其信用风险化解更有效，这也进一步反应未来地方政府债务置换额度需更加兼顾非现金流覆盖类平台。

四、地方融资平台信用风险治理的政策建议

融资平台信用风险治理需要地方政府与平台公司共同参与，本文研究发现现金流覆盖类融资平台应着力发挥自身信用风险防控能力，地方政府提供必要的政策支持；非现金流覆盖类平台应在地方政府的政策引导与财政支持下积极探索可行的信用风险防控举措。

（一）现金流覆盖类融资平台信用风险治理举措

1.符合条件的平台公司可适时开展债务展期与债务重组

根据前文研究结果，现金流覆盖类融资平台债务期限对信用风险产生显著影响，即债务期限越集中，平台公司偿债压力越大。针对现金流覆盖类平台公司，可考虑按照市场化、法治化原则，在不新增地方政府隐性债务前提下，允许融资平台公司针对符合条件的存量隐性债务与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式调整债务期限结构，缓解集中偿债压力。融资平台应优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，通过新增贷款置换存量债务中的非标融资，降低债务成本，防范存量债务资金链断裂风险。

2.注重产业链延伸，打造多元化业务板块

根据前文实证结果，现金流覆盖类平台公司应注重产业链的“广度”与“深度”相结合。具体举措有以下几个方面：一是平台公司应以市场化转型为依托，通过平台资源整合及相应的产业链整合，不断开拓新的经营业务。融资平台可根据自身优势和转型条件将主营业务不断向新兴业务板块推进，例如新能源板块、健康养老板块、金融板块、资产管理板块、城市交通板块等；三是平台公司可以跨区域投资，通过资源整合和兼并重组从本地性的投融资平台成长成为全国性的大型多元化产业集团，形成多产业、多区域的产业业态。

3.开拓多元化融资渠道

前文实证结果表明融资渠道单一致使平台公司面临较大融资压力，易引发信用风险。融资平台应开拓多元化融资模式，防止资金链断裂引发区域金融风险。有条件的融资平台应积极扩大资本市场融资渠道，维持现金流稳定。从融资平台转型方向与国有企业改革定位来看，建议商业类的平台公司可考虑选择整体上市模式，公益类的平台公司可考虑选择分拆上市模式。另外，对于具有稳定现金流的优质存量资产，通过股权转让方式获取融资不仅可以拓展多元融资渠道，还有助于提升平台公司信用水平。

4.适度推进股权结构改革，谨防股权过于集中或过于分散

本文研究发现“股权集中度”与信用风险呈现U 型关系，这说明政府股权占比存在一个最优值，即股权过于集中或过于分散，均不利于融资平台经营管理及信用风险防控。因此，在混改过程中平台公司应注意掌控合理的股权集中度，过度追求股权分散可能造成经营管理及资产管理不佳。鉴于此，融资平台混合所有制改革应保证地方政府部门合理的持股比例，具体应注重以下两点：一是根据行业属性及经营业务特性，合理控制股权结构，给予本行业内具有较强市场竞争力的投资者一定比例的股权份额，增加平台经营活力；二是注重股权结构的多样化。在保证地方政府合理的持股比例及本行业内投资者一定的股权份额之外，适时引入跨领域、跨行业、跨地域的战略投资者。

（二）非现金流覆盖类融资平台信用风险治理举措

1.打造具有市场竞争力的主营业务，夯实业务根基

非现金流覆盖类融资平台大多以非经营性业务为主，经营收入无法覆盖债务本息。前文研究结果表明，非现金流覆盖类平台公司打造具有现金流收入的主营业务是提升偿债能力的关键。为此，非现金流覆盖类平台公司应注重调整经营业务，注重产业链“深度”打造，注重培育具有市场竞争力的主营业务模式，做大做强产业根基，而不是只注重产业链的横向延伸，忽视了企业核心竞争力。短期内平台公司应在地方政府注入优质资产的同时，探索实现自我稳定发展的主营业务，通过一定的资产重组和资源整合，逐步降低主营业务中的纯公益性项目比例，并依托原有的经营业务，发展营利性较强的主营业务，逐步提高经营性业务比例。

2.综合运用财政补贴政策，重点实施政策引导性补贴

研究结果表明财政补贴对非现金流覆盖类平台信用风险化解效果更加明显，应综合运用政策引导性补贴和经营支持性补贴。地方政府可考虑加大对平台公司营商环境、融资环境、公司治理等方面的政策性补贴，尤其要关注区县级平台公司的整合重组，通过引导城投资产置换、股权转让等并购方式实现同区域内业务模式相似的城投整合重组，尝试引入市场化整合手段进行存量资产调整与盘活，实现国有资产保值增值。

3.建立健全再融资债券置换制度

研究发现地方政府债务置换对化解非现金流覆盖类融资平台信用风险具有显著作用，因此可适度考虑加大对该类融资平台隐性债务的置换力度。

第一，出台“再融资债券置换”的实施条例。适时出台针对符合条件的个别地区再融资债券实施条例，通过法规政策形式明确债务置换的条件、实施主体、置换流程、发债规模及置换对象，确保再融资债券合法合规使用，杜绝虚假化债。

第二，加强债务置换的全流程监督，构建公开透明的监督机制。建立债务情况报告制度，地级人大常委会应要求地方政府定期报告融资平台债务置换额度、置换进度及置换对象等情况，并将相关置换债务情况向社会予以公开。构建人大、政府及社会公众三方融资平台债务置换全流程监督体系，提高融资平台债务置换有效性。

第三，实现再融资债券额度有效分配。为确保债务资金用在刀刃上，财政部门应合理分配各省级地方政府限额与再融资债券限额，根据各地方偿债压力情况适度调剂再融资债券限额。同时，各省级政府应做好再融资债券额度分配工作，根据各省实际情况酌情向风险较高的地市级、区县级地区倾斜再融资债券额度，重点支持以传统业务为主的融资平台。