预算绩效管理改革：动力机制、运作逻辑与关键路径

何文盛 何忍星

内容提要：预算绩效管理改革是一项包含了多主体、多关系和多任务的系统性工程，改革过程充满着长期性、复杂性和艰巨性。为了推动这项改革继续向纵深发展，本文结合已有理论和实践经验，从宏观视角对改革的驱动力和运作机理进行了整体性分析。研究发现，预算绩效管理改革不仅受到财政收支压力的内在驱动、适应市场发展与回应社会关切的外在驱动，还受到国家治理现代化的顶层驱动；改革需遵循权力与责任相匹配、预算与绩效一体化、部门机构协同联动、激励与问责相结合、技术与制度同变革的运作逻辑。最后，立足中国要建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系的现实任务，提出改革的关键路径应明确新时代的改革定位，聚焦预算与绩效一体化的改革重点、采用上下结合的改革方式，朝着建设人民满意政府的目标前进。

一、引 言

亚当·斯密在《国富论》中提到财政是“庶政之母”，我国唐代财政改革家杨炎也表示“财赋者，邦国之本”。在现代社会，财政是国家治理的基础和重要支柱，全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度、深化财税体制改革的重要内容，更是推进国家治理现代化的内在要求。2003 年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，拉开了我国预算绩效管理的序幕。经过近二十年的发展，我国预算绩效管理由以预算绩效评价为主要内容的试点阶段转向全过程预算绩效管理确立阶段，现已走向新时代全面实施预算绩效管理阶段。

在此过程中，我们认识到预算绩效管理改革是一项系统性的工程，对于强化绩效理念、降低行政成本、提升财政支出绩效等已显示出一定成效，但仍面临着持续改革动力不足、各地改革进度不一、基层改革亟需强化等瓶颈问题，改革过程充满着长期性、复杂性和艰巨性。2022 年底是建成全面预算绩效管理体系的重点时间节点。为了继续推动这项改革工程向纵深方向发展，本文立足中国情境，聚焦三个核心问题：推动改革的持续动力有哪些？近二十年的实践经验体现了改革需遵循怎样的运作特征？如何更好地巩固发展现有改革成果，持续完善“三全”预算绩效管理体系？结合已有理论和实践经验，归纳出我国预算绩效管理改革的重要动力、运作特征和关键路径，以期凝聚广泛的改革共识、增强改革的系统性和协调性、找准今后的改革路径，为推动我国预算绩效管理改革提供借鉴参考。

二、文献回顾

中国的预算绩效管理缘于对西方绩效预算的学习与借鉴。纵观全球的绩效预算演进历程，可发现绩效预算改革往往源于财政危机或财政压力，主要因其在提高财政支出绩效、强化公共问责等方面的重要作用受到各国青睐（马蔡琛和苗珊，2019）。特别地，公众对预算改革的兴趣源于公众对预算分配或执行结果的不满（Willoughby 和Melkers，2000）。西方国家的预算活动主要是回应公众的愿望与诉求，强调公众的参与、监督与管理，而开展绩效预算或预算绩效管理将社会公众纳入预算活动之中，是使社会公众的利益诉求得到有效表达以及回应公众对政府少花钱多办事诉求的有效途径（何文盛和蔡泽山，2018；Ho，2018）。国内学者认为预算绩效管理的起因并非偶然，古而有之的绩效思想、不断改善的预算管理水平、持续增长的财政收支压力、社会公众对预算绩效的关注等都使得预算绩效管理的出现有着合理性和必然性（李海南，2014）。郑方辉等（2017）对我国十余年的财政绩效评价发展历程进行审视，认为缓解现实财政困境、提升财政治理能力、回应社会公众参与监督诉求以及作为官员晋升依据的需要等是推动财政绩效评价的内在动力。总之，现有研究大多从财政收支压力、回应社会诉求的角度分析绩效预算或预算绩效管理改革动力。

总体来看，绩效预算或预算绩效管理改革需遵循法律制度支持、部门间协同、信息化建设、预算和绩效一体化等运作特征。首先，为推进绩效预算改革，美国大多数州都制定了绩效预算法律，并且法律内容较为全面详细的州更倾向于在预算决策中使用绩效信息，也就是说法律的存在增强了绩效预算的合法性和后续应用（Lu et al.，2009；Lu 和Willoughby，2015）。国内学者也强调法律支持不仅可以为预算绩效管理提供制度保障，也能使财政部门、预算单位和社会公众对全面实施和持续推进预算绩效管理更有信心（李祥云，2020）。其次，地方政府实际推进预算绩效管理过程中，面临的突出问题之一就是财政部门单兵推进，难以和其他部门协同推进改革，这使得改革难度大大增加（何文盛和蔡泽山，2020；徐芳芳，2022）。为此，大多地方政府成立了预算绩效管理工作领导小组，以此完善跨部门协同改革机制（苟燕楠和李金城，2019；何文盛和杜丽娜，2021；王红梅等，2020）。第三，信息技术的创新应用也为绩效预算或预算绩效管理改革提供了有利条件，大量财务、绩效、项目等海量信息数据的产生、存储、分析以及发布都需借助信息技术进行处理，也需要借助信息技术打破部门壁垒，从而促进决策制定中绩效信息的有效使用（Ho，2018；Guzman，2020）。另外，预算与绩效“两张皮”的现象依旧明显，如预算编制环节因时间紧迫未能落实目标和指标精准设置的要求、预算执行环节将支出条目简单视为预算执行和绩效目标“双监控”、绩效评价结果未能有效发挥激励约束作用等，可见实现预算与绩效一体化是深化预算绩效管理改革的核心要求（唐毓秋，2021；李燕和王佳文，2022）。

为持续深化预算绩效管理改革，学者们主要从制度、组织和技术等方面提出了行动方向。制度层面主要强调了中国实施预算绩效管理改革需从政策层面走向法制化，用更高效力的法律规范改革行为，提供稳定和持续的改革支撑（何文盛和杜丽娜，2021）；还关注了预算绩效管理改革需要与中期财政规划（崔惠玉和周伟，2020）、政府会计制度等协同推进（王泽彩和胡志勇，2019）。组织层面主要关注了组织能力建设（Park，2019）、绩效文化培育（Mauro et al.，2018；Ho，2018）、领导支持重视（Guzman，2019；牟治平和肖汉宇，2015）等。技术层面大多关注了全过程预算绩效管理特定环节的改进，如评价流程应同时注重事前事中事后评价（马蔡琛等，2022），绩效目标应统筹设计、强化审核、提升可测量性等（张强和张定安，2018），评价指标体系要体现价值标准和工具标准（胡志勇和王泽彩，2020），绩效评价结果应用需改善评价报告质量以及强化激励约束机制等（龚传洲，2021）。

虽然现有关于预算绩效管理的研究已取得了一定成果，但整体上还是理论研究滞后于实践经验。尤其是对于中国为何推行预算绩效改革的研究有待丰富，仅简单提到应对财政危机或是回应社会关切的需要，缺乏全面性的改革动力因素剖析。对于需要遵循怎样的运作特征来深化改革的研究比较零散，主要强调了预算绩效法律建设、跨部门协同机制构建、信息技术应用以及预算与绩效管理一体化等，缺乏改革运作逻辑的系统性解构。关于如何真正有效建成“三全”预算绩效管理体系的研究大多针对特定任务、环节或问题提出制度、组织和技术等方面的改革措施，缺乏整体性的改革路径探寻。因此，本文试图立足于中国情境，从宏观角度深入分析推进预算绩效管理改革的动力机制及运作逻辑，探究改革的关键路径，推动预算绩效管理改革提质增效。

三、三重驱动：预算绩效管理改革的动力机制

一个国家的预算管理改革受到特定时期的政治背景、文化传统、管理体制甚至风俗习惯等影响（李海南，2014）。有学者指出新中国成立以来的预算制度变迁是由内在需求（政府职能和执政理念的转变）和外在要求（市场化取向改革和现代财政制度的需求）共同推进的（马蔡琛等，2019）。预算绩效管理改革是在预算管理中融入绩效理念和方法，也受到上述两个维度的影响。并且，我国现阶段推行的全面预算绩效管理是一项包含多主体、多关系和多任务的系统性工程，还需将其置于国家治理现代化的背景下进行深入分析。因此，我国预算绩效管理改革的动因可概括为“三位一体”的综合动力机制（见图1）：国家治理现代化构成了预算绩效管理改革的顶层驱动力；财政收支压力是预算绩效管理改革的内部驱动力；市场经济发展要求与回应社会关切是预算绩效管理改革的外部驱动力。

图1 预算绩效管理改革的综合动力机制

（一）国家治理现代化是预算绩效管理改革的顶层驱动力

党的十八届三中全会指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。现代预算作为整个现代财政管理的核心环节，与国家治理存在整体共生、具体相关、制度同构的有机统一关系（曹堂哲，2016）。将绩效管理融入预算管理之中，是我国预算领域改革的中心任务，也是推进国家治理现代化的内在要求。具体而言，全面实施预算绩效管理是将绩效的理念和方法融入预算的全过程、全方位、全口径，强调资金分配效率和使用效益，注重公共服务供给质量，这不仅是财政支出绩效评估的工具，还是以提升预算管理能力、完善现代财政制度进而实现国家治理现代化的重要手段（孙玉栋和席毓，2020；何文盛和蔡泽山，2018）。中央层面也高度重视预算绩效管理改革。2017 年党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”，2018 年中共中央和国务院联合颁布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，都试图将预算绩效管理改革作为解决绩效管理突出问题、加快建立现代财政制度、推进国家治理现代化的关键点和突破口，这为预算绩效管理改革提供了更大动力。由此可见，国家治理现代化是预算绩效管理改革的顶层驱动力。

（二）适应市场发展和回应社会关切是预算绩效管理改革的外部驱动力

2013 年，党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，习近平总书记指出“市场决定资源配置是市场经济的一般规律”“经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率”（习近平，2013）。全面实施预算绩效管理的重要任务就包括优化财政资源配置、推动财政资金聚力增效等，这也是完善社会主义市场经济体制发展的内在要求。可见，社会主义市场经济体制的发展倒逼了预算绩效管理改革。与此同时，随着我国社会进步，公众的民主意识不断高涨，参政意识不断增强，亟需政府主动回应公众关切，积极采纳公众建议。此时，就应征求“众人之意见”，将“众人之财”用于“办众人之事”。“办众人之事”体现了财政的公共性，即提供公共产品和服务，满足社会公众的需求。预算绩效管理改革的重要任务包括提高公共服务供给质量、增强政府公信力和执行力等，这既是公共财政性质和目的的根本体现，又是积极主动、全面回应社会关切的迫切需要。由此可见，适应社会主义市场经济发展，主动回应社会关切是我国预算绩效管理改革的外部驱动力。

（三）财政收支压力是预算绩效管理改革的内部驱动力

21 世纪以来，部分国家不同程度地出现了财政收入增速放缓和债务危机问题，纷纷开始推进中期预算管理和绩效预算改革，以破解财政困境（孙琳和楼京晶，2016）。中国经济现处于高质量发展阶段，“新旧动能转化”“国际贸易摩擦”等使得经济增速放缓，财政收入增速呈现降幅。与此同时，政府财政支出不断增长。特别地，当前新冠肺炎疫情重创了世界经济，我国为应对疫情冲击也对财政支出提出了新要求，财政收支矛盾更加突出。与财政收支失衡形成明显对比的是，一些财政资金在分配上存在错配、误配、浪费等问题（王泽彩，2018）。预算绩效管理改革要求改变资金分配固化格局、提高资源配置效率和使用效益。为有效缓解财政收支矛盾，破解财政资源分配效率和使用效益困局，就必须紧紧依靠预算绩效管理改革落实“过紧日子”要求。可见，日益突出的财政收支矛盾、证实财政支出合理有效的需要，为预算绩效管理改革提供了内生动力。

四、五层逻辑：预算绩效管理改革的运作机理

纵观改革实践，本文认为我国预算绩效管理改革需遵循权力与责任相匹配的调适逻辑、预算与绩效一体化的发展逻辑、部门机构协同联动的合作逻辑、激励与问责相融合的持续逻辑、技术与制度同变革的共演逻辑。这五大运作逻辑存在一定的内在关联，形成了特有的逻辑链条（见图2）：权力与责任相匹配是基础，权责关系的清晰明确与相互匹配是推进预算绩效管理改革的重要前提和依据；预算与绩效一体化的发展逻辑是核心，将绩效理念、过程、方法和技术融入“全过程、全方位和‘四本’预算”是预算绩效管理改革的核心任务；部门机构的协同联动是推力，改革涉及多个主体、多个部门和多重关系，通过部门协同帮助消解预算绩效管理“主体碎片化”现象、克服“主体合作失灵”困境等；激励与问责相融是拉力，加强预算绩效评价结果的应用，切实做到“花钱必问效、无效必问责”，能够调动各主体实施预算绩效管理改革的积极性、主动性；技术与制度的共同演进是保障，信息技术的创新应用为预算绩效管理改革提供技术支撑，制度的变革完善为预算绩效管理改革提供制度保障，技术创新和制度变革的有效互动促进预算绩效管理改革的深入发展。透视预算绩效管理改革的内在运作机理，有利于为今后预算绩效管理改革找准方向。

图2 预算绩效管理改革的内在运作逻辑

（一）权力与责任相匹配的调适逻辑

由于预算部门也就是各资金使用部门之间的权力与责任关系界限较为模糊（何文盛和蔡泽山，2020），留下较大的自由选择空间，再加上缺乏有力的外部监督机制，致使预算绩效管理改革难以推动。因而，不断调整预算管理体制中的权力配置与职责边界，才能与预算绩效管理改革需求相契合。

权力与责任相匹配的调适逻辑具有三层意涵。一是政府部门或单位之间横向纵向财权事权和支出责任的划分。1994 年分税制改革重点关注财政收入体制改革，而支出体制和预算体制方面的改革不够深入（宋立，2008），出现了“财权上移而事权下移”的各级政府事权、财权财力和支出责任不匹配的现象（甘家武等，2019）。预算管理体制的本质属性是权责匹配，只有清晰界定各主体之间的事权边界，才能更好地匹配相应财权，实现权责对等（谢志华，2020）。

二是预算绩效管理改革中人大、各级党委和地方政府、财政部门、预算单位、审计部门、第三方机构以及社会公众等各主体的权责定位。预算绩效管理涵盖了多个主体和多个环节，厘清各主体的权责关系和各环节的衔接关系，发挥人大的实质性审查监督作用、党委和地方政府的领导统筹作用、财政部门的组织协调作用、预算单位的绩效主体作用、审计部门的审计监督作用、第三方机构的独立评价作用、社会公众的监督作用等（王红梅等，2020）。

三是各主体权责关系的动态调试。根据不同时期、不同地区、不同领域和不同事务的特征，动态调整预算管理体制中各级政府之间的财权事权和支出责任划分，实现各级政府的权责利相统一，满足社会经济发展的现实动态需求。与此同时，按照协同高效原则，适时调整预算绩效管理中各主体的权力分配与责任边界，形成动态有序、运行有效的权责体系，促进预算绩效管理改革深化。

（二）预算与绩效一体化的发展逻辑

尽管近年来我国预算绩效管理的实践工作已取得一定成效，但“花钱必问效、无效必问责”的理念尚未牢固树立，“重分配轻管理，重支出轻绩效”的现象依旧存在。因而，当前我国深化预算绩效管理改革的核心任务是继续推进预算与绩效一体化，改变“预算归预算，绩效归绩效”两条线的管理方式，解决“预算和绩效两张皮”的问题。

预算与绩效一体化的发展逻辑具有三层意涵。一是树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，促进预算管理模式由支出控制向绩效导向转型发展。深入人心的绩效理念和良好的绩效文化氛围是促进预算与绩效管理一体化的根本（景宏军和吴婧源，2020）。全面培养绩效理念和绩效文化，提升政府部门和社会公众对“预算与绩效管理一体化”的内心认同感，形成“讲绩效、比绩效、用绩效”的环境氛围，完成“政府管钱袋子”到“管好政府钱袋子”的理念转变。

二是推进预算管理和绩效管理流程一体化。预算管理流程包括预算编制审批、执行、调整、决算、监督等环节，绩效管理流程包括绩效目标、监控、评价以及结果应用等环节，两者的运作流程需先做到运行顺畅、协调高效，在此基础上，建立两者的内在关联机制，使两者相互渗透、深度融合，实现管理流程一体化。如绩效目标管理与预算编制审批相融合，绩效监督与预算执行相融合，绩效控制与预算调整相融合、绩效评估与预算决算相融合、评价结果应用与预算编制及监督相融合等（王璐等，2020）。

三是促进预算管理与绩效管理主体、对象、信息一体化（曹堂哲，2018）。主体一体化意味着遵循“放权”与“问责”相结合的原则（王璐等，2020），明确各部门、单位、项目负责人既是预算管理的第一责任主体，也是绩效管理的第一责任主体，赋予各主体权力的同时明确各主体的责任；对象一体化意味着将政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算、“四本预算”全部纳入绩效管理，形成全方位和全覆盖的预算绩效管理体系；信息一体化意味着打通数据互通“壁垒”，实现预算、绩效、财务、会计、审计等信息数据的互联互通，将成本、产出、效果等绩效信息用于预算编制审批、执行监督、决算评价等预算管理过程，并及时公开预算信息和绩效信息，打造人民满意的透明政府。

（三）部门机构协同联动的合作逻辑

一个基本事实是，我国预算绩效管理改革虽涉及财政部门、预算部门、人大、审计部门、社会公众等多个主体，但在实际过程中却存在财政部门单兵推进，尚未与其他部门形成改革合力的现象。为了持续推进预算绩效管理改革，消解“主体碎片化”现象，就需要改革者之间“通力合作”，形成预算绩效管理“改革合力”，提升改革的进度、力度、深度与广度。

部门机构协同联动的合作逻辑具有三层意涵。一是各主体之间存在相互依存和相互制约的关系。当前我国预算绩效管理改革过程中涉及到多层级多部门之间的纵横关联，不仅突显了跨部门和主体多元化的特征，还呈现出各部门主体之间复杂的权责利关系。理顺各主体之间的权责利关系，承认彼此之间的相互依存性和相互制约性是协同联动的先决条件（何文盛和蔡泽山，2020）。

二是建立各主体之间的沟通协商机制。改革实质上是利益格局的重新调整，必然会触及某些主体的核心利益，往往会遇到诸多阻力（王银梅，2010），预算绩效管理改革亦是如此。化解改革阻力的一个重要手段是建立主体间的沟通协商机制，通过实质性的沟通交流，寻求各主体对改革目的和价值的理解和认同，由各主体共同决定推进改革的方式和方法，提高各主体参与改革的积极性与主动性。

三是构建多主体协同治理的框架体系。就政府绩效管理而言，我国的主管部门经历了诸多变化，推进机制呈现出百花齐放的状态；而美国的实施特征是“劲儿往一处使”，围绕统一框架协同推进绩效管理（周志忍和徐艳晴，2016）。在现有机构职能体系和职责分工框架下，我国也可搭建多主体协同治理的统一框架体系，形成“党委全局领导、政府统筹推进、财政组织协调、预算单位主责、审计独立监督、人大审查监督、社会积极参与、法制权威保障”的协同治理新格局（曹堂哲和李方旺，2019），服务于预算绩效管理改革。

（四）激励与问责相结合的持续逻辑

有效的制度既可通过激励机制激发改革动力与活力，又可通过问责机制将个人行为限定在合理界限之内。激励和问责不仅是预算绩效管理的主要功能，还是预算绩效管理改革的重要任务。当前，中国预算绩效管理存在激励内容方式不具体、问责事由和主体不明确等问题，构建激励与问责并行的管理机制，是持续推进预算绩效管理改革的迫切要求。

激励与问责相结合的持续逻辑具有三层意涵。一是完善预算绩效管理的激励机制。激励理论认为，责任主体对预期目标、预期奖励、需付努力、所获奖励进行深入思考权衡后，会做出相应的行为选择，即是否努力以及如何努力；在预算绩效管理中，合理的激励机制应是预算执行部门在履行绩效合约责任后，所获收益不低于预期收益，并且使预算执行部门做出的行为选择不仅能满足自身利益最大化，还能实现预算分配部门收益最大化（童伟，2019）。对绩效评价结果较好的部门给予适当的“经费奖励”或者“公开表扬”，或是赋予其更多的预算管理自主权，鼓励预算执行部门以履行绩效责任换取预算管理自由；此外，通过明确容错范围、规范容错纠错程序、健全申诉救济途径等建立容错纠错机制，允许改革主体试错纠错，支持改革主体敢作敢为，激发改革创新活力。

二是完善预算绩效管理的问责机制。问责是对权力的监督，是对责任的追究，是政治文明的体现（齐莹，2019）。“责任落实到个人”和“问责事由要清晰”是完善预算绩效管理问责机制最为重要的两个前提。落实“一把手”问责整改机制，实施重大项目绩效终身责任追究制，推动预算绩效管理改革到位；问责事由需体现预算绩效管理的价值和目的，从财务责任转向管理责任，重点关注财政资源的配置和运作（蒋悟真等，2017）。比如，重视绩效目标与战略规划的适应性问题，财政资金使用效益问题，公众的需求偏好问题以及绩效目标的实现程度等。

三是构建激励与问责并行的公共监督机制。只有构建起完善的激励与问责相容的预算绩效管理约束体系，才能使严管和厚爱结合起来，激发改革者的积极性和主动性。在此基础上，加大激励与问责机制的宣传力度，使公众充分了解激励与问责的内容、形式、程序等；及时公开激励或问责的相关信息，使公众充分了解激励或问责的事由；拓宽公众意见反馈渠道，使公众积极参与对预算绩效管理责任主体的激励与问责管理。由此，构建起激励与问责并行的公共监督机制，打破停留在“上下级”的激励与问责监督现状（齐莹，2019），发挥社会公众参与预算绩效管理改革的主观能动作用。

（五）技术与制度同变革的共演逻辑

当前，中国预算绩效管理存在绩效理念不牢固、激励约束力不强、运行监控力度不足、评价指标体系不完善、评价结果应用程度不高、信息公开共享程度较低、评价覆盖范围有待扩大等问题（孙玉栋和席毓，2020；马海涛和孙欣，2020）。为应对上述问题，我国需继续推进预算绩效管理改革向纵深发展，重视完善预算绩效管理制度，促进预算绩效管理流程再造，充分运用新技术新手段，加快预算绩效管理的信息化建设，这体现了预算绩效管理改革中技术与制度同变革的共演逻辑。

技术与制度同变革的共演逻辑具有三层意涵。一是信息技术的创新与应用为预算绩效管理改革提供技术支撑。信息技术是大数据、云计算、人工智能等一系列技术的总称，技术赋能并不是简单的赋予能力，而是通过技术的创新应用激发行为主体自身的动力和能力促进其实现既定目标（关婷等，2019）。信息技术一方面可为预算绩效管理改革本身提供技术支撑，主要体现为拓宽多样化数据来源、建设绩效指标库标准库、强化绩效运行实时监控、进行自动化绩效评价与分析，提高评价结果的客观性和多样性等；另一方面可为社会公众参与预算绩效管理提供技术条件，主要体现为降低公众获取绩效信息的门槛，拓展公众参与预算绩效监督的途径等。

二是制度的变革与完善为预算绩效管理改革提供制度保障。制度对改革起到推动和制约双重作用，如何充分发挥制度的推动作用，消解制度的制约作用，为预算绩效管理改革提供制度保障是需关注的重点。通过加强全面实施预算绩效管理的战略规划、组织领导、责任落实和监督问责，促进改革措施落到实地；将预算绩效结果与政府绩效评估、干部政绩考核相结合，保证政策绩效、预算绩效和人事绩效之间的相互协同，实现办事、花钱和用人的有机统一（曹堂哲和李方旺，2019），为促进预算绩效管理彻底性变革提供有力的制度保障。

三是技术创新与制度变革双向互动，为预算绩效管理改革提供有力保障。一般来说，技术创新与制度变革相辅相成，技术创新先试先行，制度变革补充完善，制度变革随技术创新不断深入，两者共同促进预算绩效管理的纵深改革。信息技术的创新与应用使政府和社会的形态、结构、关系发生重大改变，也推动了预算绩效管理理念、流程和技术手段的全面变革，这对预算绩效管理的制度变革提出了新要求。反之，制度的变革与完善不仅为技术的创新与应用提供了制度保障，还对技术创新提出了更多需求，以使预算绩效管理改革服务于数字财政和数字治理。由此可见，技术创新和制度变革形成了相互促进、共同演化的双向互动关系，二者合力推动预算绩效管理改革向信息化、数字化、智能化方向发展。

五、预算绩效管理改革的关键路径

当前，我国预算绩效管理改革的现实任务是建成“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系，服务于国家治理现代化需求。为了推动这项系统性改革工程继续向纵深发展，在今后一段时期内，我国需找准改革定位、聚集改革重点、优化改革方式、明确改革目标。

第一，预算绩效管理改革要坚持宏观战略、总体布局与系统思维的改革定位。从改革战略来看，预算绩效管理改革要放在“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标下统筹推进，注重改革的宏观战略性。从改革理念来看，预算绩效管理改革不能单兵突进，而要将其与政府会计制度、政府审计制度等配套制度体系联系起来，注重改革的整体性。从改革思维来看，预算绩效管理改革要改变办事与花钱、用人与办事、用人与花钱“两两脱节”问题，将政策项目管理、预算绩效管理与人力资源管理连接起来，推进“办事、花钱、用人”的统一，注重改革的系统性。

第二，预算绩效管理改革要聚焦预算与绩效管理一体化的改革重点。实施以绩效为导向的预算管理模式，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。具体而言，在全过程预算绩效管理改革中，以事前绩效评估为依据安排预算，以绩效目标管理为牵引开展绩效运行“双监控”与绩效评价，以评价结果应用为落脚点提升资金配置效率和使用效益；同时，实施以全过程预算绩效管理为主线，贯穿全方位预算绩效管理格局和全覆盖预算绩效管理体系的改革举措，促进预算绩效管理向科学化、精细化、规范化方向发展。

第三，预算绩效管理改革要遵循“自上而下”与“自下而上”相结合的改革方式。中国改革发展的成功经验是“中央顶层设计和地方基层探索”的良性互动和有效结合，形成“自上而下”与“自下而上”的改革合力①人民日报评论部：《自上而下与自下而上形成合力》，《人民日报》2019 年8 月9 日第5 版。。预算绩效管理也可借鉴“自上而下”与“自下而上”相结合的改革方式，由中央把握改革方向做好顶层设计、地方政府因地制宜精准施策，形成“自上而下”中央政府主导推动的改革方式；由地方政府积极探索主动创新、中央政府规范采纳整体推广，形成“自下而上”地方政府先试先行的改革方式。

第四，预算绩效管理改革要实现建设人民满意的责任、透明、服务政府的改革目标。预算绩效管理改革不仅仅是控制预算及奖优惩劣，而是在深层次上将理财与理政相结合（周振超和李英，2018），通过绩效评价与绩效问责做到“花钱必问效、无效必问责”，从而强化责任约束、增强责任意识，建设人民满意的责任政府。信息公开是打造透明政府的关键，通过健全预算信息公开制度、丰富预算信息公开渠道、增强预算信息公开意识等促进预算绩效管理信息公开，建设人民满意的透明政府。新发展理念的核心价值是“以人民为中心”（朱仁显和罗家旺，2020），评判预算绩效的最高标准是满足人民对美好生活的需求（冯海波，2019），预算绩效管理改革应紧紧围绕人民，通过积极回应公众需求和社会关切，优化公共服务供给，建设人民满意的服务政府。

六、结 语

预算绩效管理改革已成为政府治理变革的重大突破口，是建设责任、透明和服务型政府的重要手段，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在国家治理现代化、财政收支压力、适应市场发展与回应社会关切三重动力的综合驱动下，预算绩效管理改革遵循着权力与责任相匹配、预算与绩效一体化、部门机构协同联动、激励与问责相结合、技术与制度同变革五层运作逻辑，未来的改革应坚持宏观战略、整体理念与系统思维的改革定位，聚焦预算与绩效管理一体化的改革重点，遵循“自上而下”与“自下而上”相结合的改革方式，朝着建设人民满意的责任、透明、服务政府的改革目标前进。

整体来看，针对“推动改革的持续动力有哪些？”这一根本性问题，本文不仅阐述了预算绩效管理改革是由内在需求和外在要求共同推进的，还解释了将预算绩效管理改革置于国家治理现代化的大背景考虑的必要性，提出了推动预算绩效改革的三重动力机制；针对“近二十年的实践经验体现了改革需遵循怎样的运作特征？”这一操作性问题，本文系统总结了深化预算绩效管理改革需遵循的运作逻辑；针对“如何更好地推动建成‘三全’预算绩效管理体系？”这一现实性任务，提出了今后预算绩效管理改革定位、重点、方式以及目标。但不容忽视的是，现实中的新挑战、新问题、新机遇层出不穷，预算绩效管理改革不仅要从宏观层面整体把控，还需要从微观层面深度关注，使改革落到实地。未来，我们将重点关注三个方面的问题：一是预算绩效管理改革成效体现在哪些方面？应该如何衡量？不同地区的政府、不同层级的政府，改革成效是否不同？二是影响预算绩效管理改革成效的因素有哪些？这些因素的影响程度如何？三是推进预算绩效管理改革的长效机制有哪些？各种推进机制如何单独以及组合发生作用？这些问题的探究将为进一步深化预算绩效管理改革，促进预算绩效管理提质增效提供参考。