财政纵向失衡何以降低公共服务质量？——理论分析与机制检验

张嘉紫煜 张仁杰 冯曦明

内容提要：公共服务质量反映着政府的执政能力与水平，是服务型政府建设的关键内涵，而财政纵向失衡加重了地方财政压力，深刻影响着公共服务供给质量。本文基于中国286 个城市2011-2019 年的面板数据，在厘清财政纵向失衡对公共服务质量影响机制的基础上，构建面板联立方程模型与中介效应模型实证检验财政纵向失衡对公共服务质量的影响效果与作用机制，研究发现：财政纵向失衡降低了城市公共服务质量，地方政府收支行为是其重要传导机制与作用路径；财政纵向失衡通过降低地方政府税收努力与财政支出偏向的间接效应放大了其负向影响效果；财政纵向失衡对公共服务质量的影响因城市经济发展水平与财政透明度的分化而存在显著结构性差异。本研究为合理划分央地间事权与支出责任，规范地方政府收支行为，从而提升公共服务质量提供经验论证参考。

一、引 言

立足于新时代的潮头，回首改革开放四十余年风雨历程，中国经济取得了持续且高速的增长，而进入新时代经济逐步“调速换挡”迈入高质量发展阶段也使得政府职能产生多维变革，“以人民为中心”的发展理念要求经济发展更好地服务于人的全面发展。行政体制改革的根本目标是建设服务型政府，而落脚点在于不断提高公共服务供给的质量。党的十九届四中全会明确指出“增进人民福祉，促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求”。从公共财政视角来看，建立央地间的合理财力格局、促进公共服务均等化并逐步提高公共服务质量是实现国家治理体系与能力现代化、增进人民福祉并满足人民对于美好生活向往的关键环节（龚浩和任致伟，2019）。

分税制改革形成了“财源上提，权责下放”的中国式分权体制，导致中央政府与地方政府间财力与支出责任的失衡。地方政府依靠有限的财政收入应对各项必需的支出责任，同时央地间事权划分改革滞后于地区经济发展实际，由此引发中央与地方财权与事权的逆向运动，易造成财政纵向失衡的状况。而作为财政分权体制的衍生品，财政纵向失衡不仅是现阶段影响国家治理体系与治理能力的关键（辛冲冲等，2021），也会累及高质量公共服务的供给。因此，财政纵向失衡与公共服务质量的提高有何关联？其背后又存在何种作用机制？对上述问题的解答不仅有助于规范地方政府收支行为，也对提供适应新阶段要求的高质量公共服务具有一定理论与现实意义。

二、文献综述

作为财政分权体制的衍生品，财政纵向失衡是现阶段影响国家治理体系与治理能力的关键，因此关于财政纵向失衡的研究也取得了丰厚的成果。现有文献关于财政纵向失衡的研究多集中于两个方面：

第一是财政纵向失衡的形成原因。有学者认为体制因素是财政纵向失衡产生的主要因素，我国财权高度集中于中央，地方支多收少使得地方政府自有收入难以维持支出责任，“天然财政缺口”导致纵向失衡在所难免（储德银和邵娇，2018；刘丹等，2018）。也有学者认为预算软约束是财政纵向失衡产生的重要机制，中央政府出于政治稳定需要会干预地方面临的经济风险，而中央兜底措施的存在刺激了地方财政支出的不审慎状况（李永友和张帆，2019）。财政转移支付则是解决失衡的重要机制，合理的转移支付制度不仅能激励地方经济增长、修正地方政府财政收支决策，还有助于弥补各地财政收支差额，为辖区内居民公共服务供给提供财力保障（储德银和迟淑娴，2018）。然而也有学者持相反意见，认为尽管财政转移支付给予地方更多财政资金支配权，但也容易产生“跑部钱进”等寻租与腐败问题（林春和孙英杰，2019），还会通过“公共池效应”弱化其对于地方政府公共支出的激励效果（韦东明等，2021）。

第二是财政纵向失衡的经济社会效应。部分学者认为一定程度的纵向失衡能够激励地方政府简政放权，发展市场经济，推动市场化的进程（王瑞祥等，2019）。然而多数学者认为财政纵向失衡会对经济社会的发展产生不利影响，引致地方政府债务的无序扩张（王华春等，2016），抑制了地方财政可持续性（杜彤伟等，2019），财权与事权的不匹配增加了地方政府的土地财政行为，加剧了土地出让金规模的上升（贾俊雪等，2016），从而引发通货膨胀以及房价上涨等问题（宫汝凯，2015）。

以质量为中心、以普惠为基础，为居民提供高效、优质且公平的社会公共服务，并逐步形成惠及民众的公共服务体系是现阶段提高公共服务质量的关键内涵（陈振明和耿旭，2016）。关于公共服务质量的研究多集中于对公共服务质量水平的测度及其影响方面；在评价方法上学者们多采用层次分析法、主成分分析法以及熵值法等（朱楠和任保平，2019），也有学者考虑到了特定维度以及特定群体，考察了医疗服务与老年公共服务，为公共服务质量的提高、地区差异的缩小提供了理论支撑（赵建国和李贤儒，2019；马慧强等，2020）。在评价主体上从公众和政府两个方面进行评价。公众层面主要考察公民参与度及公共服务满意度；政府层面主要从公共服务的供给能力、均等化水平等方面考察制度绩效（谢星全和朱筱屿，2018）。在评价内容上有学者采用如初中教育毛入学率等单一指标，但多数学者采用综合评价指标体系考察地方公共服务质量。在公共服务质量的社会经济效益方面，有学者认为优质的公共服务是一种稀缺资源，会对人口流动的数量与质量产生显著影响，流动人口通常更加偏向于公共服务质量高的地区，从而地区公共服务质量的提升能显著地促进区域人口流动（杨晓军，2017）。

本文可能的贡献在于：研究视角方面，以往文献多分析了财政纵向失衡对于地区经济发展的影响，而忽略了其对于公共服务质量等社会民生视角的影响。本文立足于中国式财政分权背景，探讨财政纵向失衡对于公共服务质量的影响，不仅为完善公共服务供给、实现区域公共服务质量均衡发展提供政策启示，也拓展了分权体制下地方政府行为对于社会民生领域影响的研究视角。研究思路方面，现有文献关于财政纵向失衡影响的研究已有一定成果，但缺乏对其作用机制的探讨。因此，本文顺着现象—机制—效应的逻辑，将研究重点置于理论分析与机制检验，考察财政纵向失衡影响公共服务质量的传导机制与作用路径，以期取得指导性的结论，为规范地方政府收支行为、优化支出结构从而提高公共服务质量提供经验论证参考。

三、理论机制与研究假设

（一）财政纵向失衡对城市公共服务质量的影响

地方政府的财政收支状况与其所提供的用以满足居民美好生活需要的优质公共服务休戚相关，因此财政收支间的不平衡对城市公共服务质量的提高有着深远的影响。财政纵向失衡抑制城市公共服务质量提升的理论机制在于：

首先，财政纵向失衡反映了中央与地方间协调失衡（林春和孙英杰，2019），而中国式分权体制使得地方政府不仅相比中央政府而言具有更明显的信息优势，还在支出层面存在较高的灵活性。随着地方政府财政自主权的不断扩大，地方财力逐渐膨胀，一定程度上使得中央政府的宏观调控能力被压缩。从“理性经济人”的角度考虑，央地政府在财政政策制定与实施方面的博弈会造成财政支出的低效率，从而对公共服务质量的提升产生不利影响。

其次，财政纵向失衡下地方政府横向竞争使得地方官员在面临“政治锦标赛”的晋升激励时，为追求横向竞争中的较好位次，财政支出倾向于能够在较短时间内带来更大经济效益的支出项目，从而更加偏向生产性开支项目，优先考虑各类投资项目，从而对民生领域的公共服务支出产生一定挤占。

最后，财政纵向失衡可能加剧地方政府对于转移支付及其他中央兜底措施的依赖，从而落入“激励陷阱”之中。由于现阶段我国转移支付种类繁多且在分配与执行中较为繁琐，当财政预算约束刚性缺乏时极易产生“财政滴漏”的状况，强化财政转移支付的“粘蝇纸效应”，使得转移支付中用于“打补丁”支出过多而挤占民生领域投入（储德银和邵娇，2018），对民生项目支出的激励作用未能完全发挥，降低公共产品与服务供给，从而对公共服务质量产生抑制效果。鉴于此，提出：

研究假设1：财政纵向失衡抑制了公共服务质量的提高。

（二）财政纵向失衡影响城市公共服务质量的作用机制

财政纵向失衡使得地方政府需要以较少的财力承担更多的支出责任，为补足由失衡所引致的财力缺口以及晋升激励产生的横向竞争财力缺口，地方政府不得不通过调整预算对收支行为进行重新决策，而收支水平的调整与结构的变更会对分配格局产生影响，因此，财政纵向失衡会通过地方政府收入行为与支出行为两个方面作用于公共服务质量。

财政纵向失衡通过地方政府收入行为影响城市公共服务质量的理论机制在于：首先，财政分权体制尽管在一定程度上给予了地方较大的收入权限，但同时也使得地方政府需要依靠“财力小马”拉动“支出大车”，加重地方财政负担压力，特别是当财政纵向失衡程度加深时，转移支付的制度设计激励地方尽职履责提高税收努力水平的正向激励有所弱化。并且考虑到税收立法以及税率变更等权限高度集权于中央，地方仅掌握有限的税收征管权，地方政府有动机通过税收减免、递延或收费降低等方式降低税收努力，通过对实际税率的变相调整取得流动资本争夺的竞争优势，从而拓宽税源来保证本地区稳定持续增长的财政收入。同时由于对中央转移支付及其他兜底政策的过度依赖，财政纵向失衡对于税收努力的负面效果也随着失衡程度的加深而逐步放大（储德银等，2019）。

其次，税收努力对于公共服务质量的影响主要体现在税收的收入与调节作用。从收入层面来看，税收努力的提高有助于地方收入水平的增加，进而为民生领域的各项必要支出提供财力保障，从而有助于城市公共服务质量的提高；但考虑到地方政府存在税收竞争的现状，税收努力程度的提高也会增加辖区内居民以及企业的税收负担，迫使资源要素流出至税收洼地，破坏地区产业发展从而对财源建设产生不利影响，社会福利与公共服务供给保障受到财力制约。从调节层面来看，相比于间接税，税收努力的提高能放大直接税的累进性，从而更好地发挥税收的再分配功能，对于优化地区支出结构、保障民生性支出、完善公共服务体系，进而提高公共服务质量有所裨益。

财政纵向失衡通过地方政府支出行为影响城市公共服务质量的理论机制在于：随着财政纵向失衡程度的加深，地方政府财政收支差额逐渐加大，自有收入难以满足相应事权支出需要，导致地方政府追求本地区经济增长。因此在进行支出决策时，地方政府会优先将公共支出分配至与发展经济相关的投资领域内，通过招商引资等方式拓宽税源，寻求稳定增长的财政收入，从而扭曲公共支出偏向。这又一定程度上会忽略居民对于民生福利等公共产品的需求，对公共服务质量的提高产生不利影响。另外考虑到政治晋升激励，地方政府为追求政绩考核中的竞争优势，通常会扩张基础设施建设等资源密集型经济项目，有限的财政预算资金和投资支出间的矛盾对民生性支出产生了一定的挤出效应，降低了公共服务与福利项目的有效供给，抑制了公共服务质量的提高。鉴于此，提出：

研究假设2：财政纵向失衡通过地方政府收入与支出行为两条中介路径间接影响公共服务质量。

四、研究设计

（一）识别策略

由前文理论机制分析可看出，财政纵向失衡、地方政府收支行为与公共服务质量之间存在着多重关系，财政纵向失衡对于公共服务质量既存在直接作用，也可通过地方政府收入与支出行为间接作用于公共服务质量。因此借鉴刘明慧和章润兰（2021）的做法，构建面板联立方程模型实证检验财政纵向失衡对于公共服务质量（PSQ）影响的双重作用路径①如仅采用单方程构建模型难以保证内生性问题，现代经典经济计量模型理论认为通过联立方程模型不仅能有效缓解内生性问题，而且还能分解出各变量间互相作用的具体影响渠道。，模型具体形式如下：

式中财政纵向失衡（VFI）与地方政府收支行为（GOV）是模型的核心解释变量，其他控制变量分别包括经济增长（pgdp）、人力资本（hum）、普惠金融（fin）、税收竞争（taxc）、财政自给率（fsr）、工业化进程（ind）、人口密度（pop）以及对外开放（open），μ、η、ε 分别为个体、时间固定效应以及随机干扰项。对于面板联立方程模型（1）的估计，若使用如OLS 以及2SLS 等传统单一方程估计，模型中各方程随机干扰项不相关的基本假设以及联立方程组的可识别性难以满足，因此为尽可能地避免估计偏误，采用三阶段最小二乘法（3SLS）对模型进行估计。考虑到因城市个体差异与随时间变化但模型尚未观测因素对估计结果的影响，模型对城市个体与时间效应均予以控制。

（二）变量选择

1.被解释变量

公共服务发展的基本趋势在于响应公众更高服务需求的同时不断提高与改进服务质量（陈振明和耿旭，2016）。考虑到数据可得性等原因，参考詹新宇和王蓉蓉（2022）的研究，从医疗、教育、交通、环境以及文化五个维度共13 个指标构建公共服务质量综合指标体系。

作为公众身心健康的保障，医疗服务是满足居民美好生活向往的基本需求，从医疗机构、执业医师及卫生人员与医院床位数三个方面考量；教育对于提高劳动者素质并提升自身人力资本含量，从而保障就业促进经济社会发展具有深远的影响，从千平方公里小学与中学数及相应的生均教师数来度量；文化是居民精神层面必不可少的需求，对于规范公众行为、凝聚社会力量具有重要意义，以城市人均公共图书馆藏书量衡量；交通是联结城市的纽带，也是促进城市发展的主要动力，从城市道路面积与公共汽车数两方面考量；环境就是民生，生态环境质量直接影响着民生质量，生态文明建设是提高民众生活质量的关键，从绿地面积、绿化覆盖率及工业固体废物综合利用率三个方面考量。上述指标均为正向指标，但考虑到各指标在量纲上的不同会对结果产生的差异，需要对原始指标进行标准化处理。在具体操作中，采用主成分分析法不仅可以取得公共服务质量中各维度的结果，还能反映出各维度中的指标对于公共服务质量总指数的贡献率（韩永辉和韦东明，2021）。首先通过主成分分析法将基础指标分项合成为一级指标，在此基础上将五个一级指标合成为总指数，最终取得各城市公共服务质量测度结果。

表1 公共服务质量综合指标体系

2.核心解释变量

考虑到我国由上至下的财政体制改革导致地方政府的收入与其所要承担的支出责任呈现非对称特点，借鉴韦东明等（2021）的研究，从财政分权的视角对财政纵向失衡进行计算，具体公式如下：

式中，rd 与sd 分别表示财政收入分权以及财政支出分权，gap 表示地方财政自给缺口率，pbr与pbe 分别为地方政府一般公共预算收入及支出，cbr 与cbe 分别表示中央公共预算收入与支出。

3.中介变量

理论机制分析中已经阐明，在财政纵向失衡背景下，地方政府存在改变原有收支行为的动机与可能，从而对公共服务质量产生间接影响。因此研究从收入与支出两个方面综合考量其影响效果。地方政府收入行为集中体现为地方政府有关税收方面的决策，借鉴储德银等（2019），采用税收努力（Tef）来反映地方政府通过自身税收努力取得收入的水平。首先定义税收努力为实际税收与潜在税收之比，即Tef=Tax/Tax*，值越大则说明税收努力水平越高。采用“税柄法”对潜在税收收入进行测度，通过固定效应模型拟合预测各城市潜在税收收入，具体回归模型如下：

其中，Tax*表示税收能力，以城市税收收入占GDP 之比衡量；pgdp 表示经济发展水平，open 代表对外开放水平，pop 为人口密度，ind2 与ind3 分别表示第二、三产业占比，urb 为城镇化率。

地方政府支出行为参考孙开和张磊（2019）的研究，采用财政支出偏向（Pes）来表示，具体以各城市当年民生领域的财政支出占一般公共预算支出比值来衡量，其中民生领域包括教育、科技、社会保障与就业以及医疗卫生支出，财政支出偏向数值越高则表示地方政府用于民生性的财政支出越多。

4.控制变量

在借鉴现有研究的基础上，考虑如下几个方面的控制变量：（1）经济增长（pgdp）：以对数形式人均GDP 来衡量；（2）财政自给率（fsr）：用各城市一般公共预算收入与一般公共预算支出之比表示；（3）人口密度（pop）：采用城市人口与其面积之比衡量；（4）人力资本（hum）：采用本专科在校学生数占总人口比例表征；（5）对外开放（open）：以城市当年实际利用外资衡量；（6）税收竞争（taxc）：具体计算公式为，其中，tax 与GDP 分别表示t 年样本城市当年税收收入与国内生产总值，taxttit与GDPit则分别表示i 城市t 年的税收收入与国内生产总值；（7）工业化进程（ind）：以第二产业增加值占比表示；（8）普惠金融（fin）：采用北京大学数字金融研究中心课题组所编制的普惠金融指数衡量。

（三）数据来源及处理

鉴于数据可得性以及行政区划变更等因素，研究剔除了毕节、三沙等城市，采用中国286 个城市2011-2019 年面板数据。测度公共服务质量的原始数据取自《中国城市统计年鉴》，核心解释变量财政纵向失衡数据源自《中国财政年鉴》及各城市财政预算报告，中介变量与控制变量取自《中国城市统计年鉴》及中经网统计数据库，个别缺漏值查找各市统计年鉴或采用插值法来补齐，文中涉及价格的各项指标采用相应的价格指数折算为2011 年不变价。

表2 变量描述性统计

五、实证分析

（一）基准回归

表3 展示了财政纵向失衡、地方政府收支行为以及公共服务质量的基准回归结果，其中列（1）与（3）为财政纵向失衡以及地方政府收入、支出行为对公共服务质量的影响效果，列（2）与（4）为财政纵向失衡分别对地方政府收入以及支出行为的作用效果，从结果来看，各核心解释变量至少在5%的水平上通过了显著性检验，不仅符合面板联立方程模型对于直接与间接效应的要求，说明了回归结果具有较强的可信性，还证实了理论机制分析中关于地方政府收支行为是财政纵向失衡影响公共服务质量作用渠道的研究假设。

1.财政纵向失衡对公共服务质量的作用效果分析

观察表3 中列（1）及列（3）的估计结果，财政纵向失衡对公共服务质量的影响效果估计值分别为-0.5134 与-0.4009 且均在1%的水平上显著，表明财政纵向失衡会抑制城市公共服务质量的提高，研究假设1 得到证实。可能的原因在于：一方面，财政纵向失衡程度的加深意味着地方政府财政收支差额的拉大，地方政府需要以有限的财权承担较多的支出责任，在“政治锦标赛”的激励下会优先考虑发展本区域经济的各类投资需要，通常倾向于低税负使财政支出更多偏向于生产建设性领域，造成“轻民生、重投资”的状况，对公共服务领域的支出产生一定挤出效果。另一方面，自有收入难以满足支出责任的困境加剧了地方政府“掠夺之手”进行税收竞争与地方保护，以期取得更多的要素资源。而地方间的税收竞争使得地方政府倾向于能够在较短时间内取得显著经济效益的项目，财政支出带有较强的短期收益导向，从而将有限的预算资金更多地投入至基础设施建设等经济性项目上，造成支出结构单一等情况，降低了公共服务的供给效率，抑制公共服务质量的提高。

2.地方政府收支行为对公共服务质量的作用效果分析

首先，从收入行为的视角来看，表3 中列（1）的估计结果表明，税收努力对公共服务质量影响的估计系数为0.2639 且在5%的水平上显著，即税收努力的增强能显著地提高城市公共服务质量。究其原因，一方面，税收努力的增加在一定程度上促进了地区财政收入的短期增长，使得地方政府有充分的资金保障提高辖区内公共服务与各项福利措施供给的数量，为公共服务质量的增加提供了必需的财力支持。另一方面，随着中国现阶段税收体系不断完善，以企业所得税等为主的直接税的累进性正在逐步增强（王志刚，2008），而税收努力的提高有助于进一步放大直接税的累进性，更好地发挥税收的再分配功能，从而为增加地区民生性支出、完善公共服务体系、逐步提高公共服务质量提供保障。

其次，从支出行为的视角来看，表3 中列（3）的估计结果表明，财政支出偏向对于公共服务质量的影响效果估计值为0.4233 且通过了1%的显著性检验，表明财政支出偏向民生领域能显著地促进公共服务质量的提高。民生性支出作为一种调节收入分配的再分配手段，是提高公共服务质量不可或缺的内容，例如，教育支出的增加能促进提高人力资本的积累，提高辖区居民的整体素质，增强劳动力市场的竞争力，从而为创效增收提供支撑；社会保障方面的支出能直接提高低收入群体的收入水平，对于缩小居民收入差距有重要意义。医疗卫生方面的支出是居民身心健康的基本保障，有效缓解“看病难、看病贵”的问题，增强公众的民生获得感，直接彰显着以人为本的执政理念，是提高公共服务质量的关键环节。

表3 基准回归

3.财政纵向失衡对地方政府收支行为的作用效果分析

财政纵向失衡对地方政府收支行为的影响如表3 列（2）以及列（4）。首先，列（2）的估计结果中财政纵向失衡对税收努力影响的估计系数为-0.1353 且在1%的水平上显著，表明财政纵向失衡程度的加深会显著地抑制地方政府的税收努力。究其原因，由中国式分权体制所导致的财政纵向失衡一方面使得地方政府需要依靠“财力小马”拉动“支出大车”，加剧了地方财政收支差额，但另一方面也给予了地方较为宽松的收入权限，在财政负担加重的情况下地方政府有动机通过降低税收努力来变相降低实际税负，从而为争抢流动资本、吸引投资，拓宽税源、增加本地区税收收入提供条件。其次，列（4）的估计结果中财政纵向失衡对财政支出偏向影响的估计值为-0.1685 且通过了5%的显著性检验，表明财政纵向失衡程度的加深会扭曲地方财政支出偏向，降低民生领域的支出。可能的原因在于财政纵向失衡使得地方自有收入难以维持各项支出责任，亟待寻求财源的地方政府在进行支出决策时会优先考虑投入财政资金至生产建设相关领域，通过招商引资等方式寻求稳定且持续增长的税收收入，从而挤出了一定的民生性支出。

（二）机制检验

为进一步厘清财政纵向失衡对公共服务质量的直接作用与间接作用，借鉴中介效应模型的估计思路，将地方政府收支行为视为中介变量，构建中介效应模型考察财政纵向失衡影响公共服务质量的传导机制与作用路径。中介效应模型设定为：

表4 中列（1）VFI 的估计系数显著为负，表明财政纵向失衡降低了城市公共服务质量，列（2）与（4）中VFI 估计系数显著为负，说明财政纵向失衡程度的加深降低了地方政府税收努力与民生领域支出。列（3）与（5）中Tef 与Pes 估计系数显著为正，表明地方政府税收努力的提高与民生领域财政支出的增加会促进城市公共服务质量提升。概言之，财政纵向失衡通过降低地方政府税收努力和财政支出偏向，间接对公共服务质量产生不利影响。

表4 机制检验

续表

（三）传导效应分解

结合机制检验的结果可以看出，财政纵向失衡对公共服务质量即具有“财政纵向失衡→公共服务质量”的直接影响，也存在“财政纵向失衡→地方政府收支行为→公共服务质量”的间接传导渠道。本部分主要对不同传导渠道下财政纵向失衡对公共服务质量影响总效应、直接效应与间接效应进行分解，探讨其影响的具体效果。

表5 列出了传导效应分解的结果，在财政纵向失衡、地方政府收入行为与公共服务质量的影响路径中，财政纵向失衡对公共服务质量作用的直接效应为-1.4866，通过地方政府税收努力对公共服务质量作用的间接效应为-0.1151，财政纵向失衡影响公共服务质量的总效应为-1.6017。在财政纵向失衡、地方政府支出行为与公共服务质量的影响路径中，财政纵向失衡对公共服务质量作用的直接效应为-1.1923，通过财政支出偏向对公共服务质量作用的间接效应为-0.4094，财政纵向失衡影响公共服务质量的总效应为-1.6017。总而言之，地方政府收支行为的负向间接效应放大了财政纵向失衡对公共服务质量的抑制效果。

表5 财政纵向失衡影响公共服务质量的传导效应分解

（四）稳健性检验

为保证上文基准回归结果的稳健性与可靠性，研究考虑从以下两方面进行稳健性检验。

1.变更回归方法

前文主要使用三阶段最小二乘法（3SLS）对面板联立方程模型（1）进行估计，考虑到两阶段最小二乘法（2SLS）也可用于估计联立方程组，因此采用两阶段最小二乘法对模型（1）进行重新估计，结果如表6 所列，从结果中可以看出核心解释变量的估计值在大小、方向上均与基准回归无显著性差异，表明基准回归的估计结果不依赖于特定估计方法，实证结果不因计量方法的变更而产生实质性影响，佐证了基准回归的稳健性。

表6 稳健性检验：变更回归方法

2.替换核心解释变量

为更全面度量财政纵向失衡，本部分采用当年城市财政缺口率（gap）替换核心解释变量，重新采用3SLS 进行估计，结果汇报于表7。从估计结果中可看出财政纵向失衡对公共服务质量影响与基准回归基本一致，再次验证了研究结论的稳健性。

表7 稳健性检验：替换核心解释变量

（五）异质性分析

1.基于城市经济发展水平

为探究研究假设1 中财政纵向失衡对于城市公共服务质量的影响是否存在异质性，研究在模型（1）的基础上采用城市各年份人均GDP 的平均值，并依照其中位数区分为经济发达地区和经济欠发达地区进行分组回归。其中表8 列（1）-（4）为经济欠发达城市的估计结果，列（5）-（8）为经济发达城市的估计结果。

首先，从财政纵向失衡对地方政府收支行为影响的视角来看，观察列（1）-（4），经济欠发达城市的估计结果与全样本下基准回归不存在明显差异，表现为财政纵向失衡会降低地方政府税收努力且扭曲公共支出偏向，但列（8）的估计结果表明，经济发达城市中财政纵向失衡会促进城市公共支出偏向于民生领域。可能的原因在于：一方面，研究所选取的185 个经济欠发达城市，其发展水平与发达城市存在较大差距，但确与全国平均水平较为接近，因此估计结果与全样本相似。另一方面，经济发达城市利用自身税收权限取得收入的能力更为突出，其所接收的来自中央转移支付的数额也更大，从而弱化了财政纵向失衡对民生领域支出的负向影响。此外，城市经济发展水平越高，人民对于美好生活的需求层次也更高，辖区内居民通过“用脚投票”有效约束地方政府的财政支出行为，更加重视民生领域发展，从而推动地区公共服务供给水平的优化与质量的提升。而相比之下欠发达城市地方政府面临的财政压力更大，容易在一定程度上忽视对民生领域的投入，不利于公共服务质量提升。

其次，从地方政府收支行为对公共服务质量影响的视角来看，列（5）的估计结果表明，地方政府税收努力水平的提高反而对公共服务质量的提高产生了抑制效果。可能的解释是，一方面，在考虑地方政府竞争的背景下，发达城市税收努力的提高一定程度上引致各类资本要素外流至经济欠发达城市的税收洼地，导致税收收入降低，对财政收入的稳定产生不利影响，难以为民生领域的公共产品供给提供财力支撑，从而降低公共服务质量。另一方面，尽管我国近年来税收体系不断健全，直接税体系更加完善，但现阶段我国税收结构仍以间接税为主，而间接税具有累退性的特征，税收努力的提高会放大这种累退性，从而对税收再分配功能的发挥产生影响，不利于公共服务质量的提高。

2.基于城市财政透明度

作为公众监督政府财政收支行为、评价公共服务绩效的重要信息，财政透明度是社会公众解决与政府信息不对称的一个主要途径，财政透明度的提高意味着政府更加主动地接受公众的监督，保障了政府在民生领域支出的刚性增长。因此，本研究采用清华大学课题组的《中国市级政府财政透明度研究报告》，以其所公布的城市各年份财政透明度平均值的中位数为界区分财政透明度高低组，分组回归考察其影响是否会因城市财政透明度而存在异质性。

其中表9 列（1）-（4）为低透明度城市的估计结果，列（5）-（8）为高透明度城市的估计结果。从财政纵向失衡影响公共服务质量的角度看两组间不存在明显差异，均表现为财政纵向失衡会降低公共服务质量。但从地方政府收支行为对公共服务质量影响的角度来看，高透明度城市与低透明度城市存在明显的结构性差异，列（1）与（5）的估计结果表明，低透明度城市税收努力的提高会促进公共服务质量的提高，但在高透明度城市则表现为抑制效果。可能的原因在于，一方面，低透明度城市税收征管效率更低，因此区域内税收征管空间较小且企业逃税可能性较大，另一方面，财政高透明度可能会产生“曝光效应”（张德钢等，2021），从而税收努力程度的提高会迫使部分企业迁出至邻近经营成本更低的城市，长期来看抑制了税收收入的稳定增长，对民生领域投入产生不利影响，从而降低了公共服务质量。此外，列（8）的估计结果表明，财政高透明度使得公众可有效监督政府收支，约束“重投资、轻民生”行为，保障了民生领域支出的刚性增长，从而财政纵向失衡对支出偏向的影响不显著。

表9 异质性分析：基于城市财政透明度

六、结论与启示

“民之所望，政之所向”，不断提高与优化公共服务质量和结构是服务型政府建设的核心要义。而伴随“减税降费”政策的深入推进以及民生领域的财政支出刚性增长，在中国式分权体制下地方政府面临较大的财政压力，由此引致的财政纵向失衡易对公共服务质量的提高产生不利影响。本研究基于中国286 个城市2011-2019 年的面板数据，构建面板联立方程模型与中介效应模型，从理论分析与机制检验两个方面考察了财政纵向失衡对公共服务质量的影响效果与传导路径，研究表明：（1）财政纵向失衡对城市公共服务质量的影响既存在“财政纵向失衡→公共服务质量”的直接效应，也存在“财政纵向失衡→地方政府收支行为→公共服务质量”的间接效应。（2）财政纵向失衡程度的加深抑制了城市公共服务质量的提高，并且通过降低地方政府税收努力与财政支出偏向的间接效应放大了这种抑制效果。且在经过变更回归方法、替换核心解释变量等稳健性检验后，结论依然可靠。（3）异质性分析发现，财政纵向失衡程度的加深对于经济发达城市而言促进了公共支出偏向于民生领域，而地方政府税收努力的提高降低了其公共服务质量。财政透明度较低的城市税收努力的提高会促进公共服务质量的提高，但在高透明度城市则表现为抑制效果。

除了为财政纵向失衡对公共服务质量影响效果提供经验证据以外，上述研究结论还具有如下政策启示：首先，优化财政支出结构，避免因财政纵向失衡而陷入经济增长桎梏使财政支出偏向生产建设等经济性项目，忽略了民生领域的必要开支。通过科学定制预算绩效指标体系完善地方预算绩效管理，增强对地方政府的刚性预算约束，将民生领域支出纳入预算绩效考核体系中，避免投资类项目对民生性支出的挤占。例如，广东省近年来实施“十项民生实事”专项财政资金绩效管理，此类举措对于提高公共服务质量显然有所裨益。其次，完善转移支付体系，适当调整以收定支的专项管理方法，通过明确指定专项转移支付资金的范围避免出现“公共池效应”从而弱化转移支付对于公共服务支出的激励效果。优化税收体系，逐步完善并提高直接税种占比，借助税收努力对于直接税累进性的放大功效来更好地发挥税收的再分配功能。最后，充分考虑财政纵向失衡受城市经济发展水平因素对公共服务质量影响的结构性差异，避免“一刀切”的财税政策，合理增加民生领域财政支出。以民之所望指导政之所向，通过税收减免、降低或取消行政事业性收费等方式助力公共服务质量的提升。