新时期我国学前特殊教育法规发展：法制与师资保障

张 欣 张 燕 王先达

（1.福建幼儿师范高等专科学校 福建福州 350000；2.西安欧亚学院 陕西西安 710000）

党的十九大报告明确指出，要“办好特殊教育”，办好新时代人民满意的教育，实现“幼有所育、学有所教”，可见党中央高度重视学前教育与特殊教育的发展。学前特殊教育的发展是特殊教育、学前教育发展过程中不可缺少的组成部分，也是我国残疾人事业发展的重要组成部分。自新中国成立以来，我国制定了一系列与学前特殊教育相关的法规，这些法规为特殊幼儿的教育与康复提供了较为坚实的保障，并引领了学前特殊教育的发展方向。为了提升义务教育普及率、以及最大限度促进特殊儿童潜能发展，我国提出了具有本土化的融合教育概念——随班就读。但随班就读的发展较为关注义务教育阶段，而较为忽略非义务教育阶段（例如学前阶段）的发展。我国学前特殊教育相关法规立法层级不高，对学前特殊教育的发展重视度不够等都严重影响了我国学前特殊教育发展的法制化进程，阻碍了教育整体水平的提升。因此，本文整理了自新中国成立以来与学前特殊教育相关法规的颁布历程与发展成就，分析其发展所面临的阻碍，并对未来相关法规的发展走向进行展望，以期提供可参考的建议。

一、我国学前特殊教育相关法规发展现状

（一）我国学前特殊教育相关法规概述。本研究的学前特殊教育相关法规是明确提出与学前阶段特殊教育相关的法律法规，包括与学前阶段特殊幼儿、特殊或融合幼儿园教师、学前阶段教育康复等相关的条款。本研究中涉及的法律法规层级、制定机关等内容如下表所示。

表1 本研究中涉及的法律法规层级与效力

1.法律层级中关于学前特殊教育的条款。1990年我国颁布了《残疾人保障法》，并于2008年进行修订与施行。[1]该保障法中指出要“积极开展学前教育”，并明确提出了特殊幼儿的教育安置形式，包括特殊幼儿教育机构、附设特殊班的普通幼儿教育机构、特殊教育机构、福利机构以及特殊幼儿家庭。

2.行政法规层级中关于学前特殊教育的条款。1994年国务院办公厅发布了《残疾人教育条例》，并于2017年进行了修订、公布与施行，这是我国目前与特殊教育有关的法律层级最高的法规。[2]该条例将学前教育的部分单独列出来，清晰地规范了特殊幼儿学前教育的相关内容。在特殊幼儿教育安置方面，提出支持普通幼儿园、特殊教育学校、残疾儿童福利机构与童康复机构等开展学前教育活动；在教育结合实施的内容方面，除了包含普通幼儿的保教结合外，还纳入了康复这一重要内容，提出特殊幼儿的学前阶段的教育应当与保育、康复相结合；在特殊幼儿早期干预方面，提出“三早”，即早发现、早康复和早教育，并为其家庭提供咨询与指导。

为了深入贯彻落实十九大“加强残疾康复服务”的相关部署，国务院于2017年发布了《残疾预防和残疾人康复条例》，提出：“县级以上人民政府应当优先开展残疾儿童康复工作，实行康复与教育相结合”。[3]另外该条例还提出，要建立残疾儿童康复救助制度，为符合条件的0至6岁的听力障碍、视力障碍、智力障碍、言语障碍、肢体障碍、自闭症6类残疾儿童提供相应的手术、辅具配置、康复训练等服务。该条例的颁布，进一步完善了我国残疾人康复体系，促进了我国残疾人康复事业的发展，保障了康复服务的质量。尤其突出了对0—6岁残疾儿童康复的保障，对推进残疾儿童康复工作的发展具有程碑式的意义。

3.其它规范性文件中关于学前特殊教育的条款。自1988年中国残疾人联合会成立以后，国务院每5年会针对我国残疾人事业发展的总体思想、任务措施等方面作出重要部署，制定出纲领性文件（例如，“五年”“八五”“九五”……“十三五”等计划纲要或发展纲要），以指明我国残疾人事业发展的宏观方向，其中也包含与学前特殊教育的相关内容。2001年教育部颁布的《幼儿教育指导纲要（试行）》中明确提出：幼儿园要为所有在园幼儿提供支持与帮助，包含有特殊需要的儿童。[4]可见，幼儿园的教育对象包括特殊幼儿。为了落实当的十七大提出关心特殊教育的相关内容，2008年，我国正式印发了《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》中，明确提出“发展残疾儿童学前康复教育”。[5]为了认真落实该意见，教育部等部门于2009年又提出《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》，其中明确指出，要“因地制宜发展残疾儿童学前教育”，即有条件的地区要满足特殊幼儿学前教育和早期干预的需求，并鼓励社会方面的力量支持学前特殊教育的发展。[6]

我国高度重视学前教育的发展，在2010年通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中，也明确提出了要因地制宜发展特殊儿童学前教育。[7]可见，这一阶段学前特殊教育的发展受到一定因素的制约。同年，国务院颁发了《关于当前发展学前教育的若干意见》，在该意见中，明确提出，要发展特殊儿童学前康复教育，建立学前教育资助制度，加强对特殊儿童早期教育的宣传与指导。[8]2012年，教育部颁发了《幼儿园教师专业标准（试行）》，在专业知识的方面，明确提出幼儿园教师要了解有关特殊需要幼儿发展与教育的相关知识与技能。[9]2016年教育部施行了新修订的《幼儿园工作规程》，在特殊幼儿入园方面进行了相关规定，其明确指出，幼儿园要接收具有接受普通教育能力的特殊儿童，按照相关规定进行照顾。[10]可见，将特殊幼儿安置在普通幼儿园中与普通幼儿一起接受教育是其教育安置形式之一。

为了进一步深入推进特殊教育事业的发展，经国务院同意，教育部等七部门联合制定了《特殊教育提升计划（2014—2016年）》和《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》（以下简称《一期计划》《二期计划》）。[11][12]在学前特殊教发展方面，表述由“积极发展”转变为“大力发展”，具体表现在教育安置形式、师资培养、经费投入等方面的保障与完善。由此可见，学前特殊教育的发展转向了一个快速发展的新阶段。为了进一步改善残疾儿童的康复情况，国务院依据已颁布的《残疾预防和残疾人康复条例》，于2018年发布了《国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，提出了救助制度的总体要求、制度内容与组织实施等方面的规定，进一步细化与丰富了对符合条件0—6岁残疾儿童提供康复救助服务的内容。[13]同年，在《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中，则明确提出要完善学前教育资助制度，使特殊幼儿得到相关教育资助。[14]

（二）学前特殊教育相关法规的发展成就。

1.特殊幼儿教育安置形式多样化。为了提升学前阶段特殊教育的覆盖面与质量，在与学前特殊教育的相关法规中对特殊幼儿教育安置的形式作出了明确的规定。针对特殊幼儿的教育安置场所并不局限于特殊教育学校、福利机构、康复机构等附设的幼儿园，还可以安置到专门招收特殊幼儿的幼儿园（例如，厦门的心欣幼儿园等）。另外，国家也鼓励和支持普通幼儿园接收特殊幼儿，让特殊幼儿在普通幼儿园当中与普通幼儿一起接受教育，以便最大限度地发挥特殊幼儿的潜能，促进其未来更顺利地融入社会。

2.学前康复教育体系不断完善。普通幼儿园在教育过程中强调保教结合原则，即教育和保育（对幼儿身体的保护和养育）活动相互渗透。在《残疾人教育条例》当中就明确提出了特殊幼儿的教育应当与保育、康复结合实施。根据每五年颁布的残疾人事业发展规划来看，国家愈来愈重视康复对特殊幼儿的重要意义，强调不断完善康复服务体系，增设康复相关设备。从最早“八五”提出加强对聋儿的听力康复训练，到后续提出对多种障碍类型的幼儿进行康复与教育训练，加强对康复类和教育类专业人员与师资的培养，以及帮助特殊幼儿家庭与保育人员接受有关康复教育的指导，再到专门康复条例的颁布与实施，均可以看出国家与政府对学前康复教育的高度重视。

3.学前特殊教育资助制度开始建立与发展。在《关于当前发展学前教育的若干意见》中指出，要建立学前教育资助制度，资助特殊幼儿接受普惠性学前教育。在“十二五”发展纲要则更为明确地提出，要实施“阳光助学计划”，对特殊幼儿接受普惠性学前康复教育进行相关资助，“十三五”纲要进一步提出要深入落实普惠性学前教育资助政策。在《二期计划》中指出，在制定学前阶段的生均财政拨款标准时，重点向特殊教育倾斜；在学前阶段优先资助特殊幼儿的教育，并逐渐提升资助力度。由此可见，国家开始重视学前特殊教育，并给予经费方面的支持。

二、学前特殊教育法规发展面临阻碍

（一）学前特殊教育相关法规立法层次低，执行强制力不足。

1.我国尚未颁布学前、特殊领域的教育单行法规。虽然我国与学前特殊教育相关的法规在数量上相对较多，但法律层级较低。相关法规较多以纲要、意见、计划等形式展现，而缺乏以法律、行政法规等立法层次较高的法规形式。截至2021年7月，我国并尚未颁布《学前教育法》《特殊教育法》等教育单行法规，更缺少具有针对性的学前特殊教育法规。因此，已颁布的学前特殊教育相关法规权威性不强，相关制度在执行过程中缺少强制性的约束与保障。

2.相关法规鼓励性条款较多，强制性条款较为缺乏。在有关学前特殊教育的法规中授权性规范的描述较多，例如，“因地制宜发展”“有条件”“鼓励”“支持”等词汇；义务性规范的描述较少，例如，“必须”“应当”“有……义务”等。义务性规范的描述强制性程度高，若不执行相关规定，则违反法律。而授权性规范的描述强制性程度不高，可选择执行或不执行。与学前特殊教育有关的法规条款内容以授权性的规范描述居多，义务性的规范描述较少。因此，与学前特殊教育相关的法规中鼓励性条款较多，强制性条款较为缺乏，这就导致在相关法规执行过程中存在“有法可不依”“执行可不严”的情况。

（二）相关法规对学前特殊教育师资的培养培训与准入未做明确规定。

1.相关法规未清晰规定学前特殊教育教师培养培训相关内容。本研究的学前特殊教育教师是指对特殊幼儿（主要为3—6岁）履行教育教学职责的专业人员，包括学前阶段的特殊教育教师、以及在特殊幼儿园或机构中的学前教育教师。2012年教育部颁发了《幼儿园教师专业标准（试行）》，在专业知识的维度上，提出幼儿园教师要了解有关特殊需要幼儿发展与教育的相关知识与技能。[9]在2015年教育部制定并颁布的《特殊教育教师专业标准（试行）》中，进一步明晰了对特殊教育教师（包括学前阶段）的专业标准要求。但是，该标准的适用对象是各个阶段的特殊教育教师，并未突出学前教育阶段的专业化特点，例如，保教结合、一日活动的组织等内容。[15]2017年的《二期计划》中鼓励高校“因地制宜”培养不同教育阶段（学前、高级中等、职业教育）的特殊教育师资，进一步细化特殊教育师资培养方向，但对于如何培养缺乏更加细化和可操作性的说明。我国所培养的特教师资偏重于义务教育阶段，学前特殊教育师资缺乏，对其培养也缺乏相应的标准。[16]目前仅有小部分高等院校专门培养学前阶段的特殊教育师资，例如，福建幼儿师范高等专科学校、徐州幼儿师范高等专科学校等。

随着学前融合教育理念的不断推进，部分障碍程度较轻的特殊幼儿进入普通幼儿园中进行学习。然而有学者通过调查发现：我国绝大多数普通幼儿园教师缺少融合教育理念与相关知识技能。[17]面对教育对象的特殊教育需求，经受过普通学前教育的教师并不具备满足特殊幼儿发展的专业知识与技能，特殊教育对象的差异性，决定了实施特殊教育活动过程中的专业性与复杂性。普通学前教师缺少有关特殊教育相关的培训，进而感到手足无措。因此，普通学前教师融合教育素养的提升亟待通过法制化的方式得以保障。

2.我国缺少统一的学前特殊教育教师资格证书制度。目前我国尚未建立全国统一特殊教育教师专业证书制度，更缺少专门针对于学前阶段的特殊教育教师的资格证书。早在1994年的《残疾人教育条例》第三十七条中就明确提出，“国家实行残疾人教育教师资格证书制度”，但目前尚未形成全国统一的标准，各省市根据其实际情况，采用学生毕业申请、报名考试、岗位培训等方式获取当地承认的教师资格证书。教育部教师工作司于2019年发布了《教育部教师工作司关于中小学教师资格考试增加“特殊教育”等学科的通知》，提出自2020年起中小学教师资格考试逐步增设特殊教育学科，但并未提及在学前阶段的教师资格考试增设特殊教育的内容。[18]缺少相关教师资格证书制度会使在教师准入过程中缺少行业规范与标准，不利于学前特殊教育教师队伍的专业化建设与教师自身的专业化发展。

三、我国学前特殊教育政策法规发展走向

（一）完善学前特殊教育法制保障，提升执行强制力。

1.加快《学前教育法》《特殊教育法》的立法进程。虽然学前教育阶段是特殊教育发展的“薄弱环节”，但学前特殊教育依然是学前教育和特殊教育的不可分割的重要组成部分。因此，制定与颁布《特殊教育法》《学前教育法》教育单行法规，甚至是颁布具有针对性的学前特殊教育相关法规，均能有效保障特殊幼儿平等接受教育的权利，促进学前阶段特殊教育的快速发展。2020年9月，教育部发布了《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》的公告，该草案在特殊幼儿的入园、保育教育、幼儿教师特教津贴等方面做出了相关描述。若该法案正式实施，则将会弥补我国缺少学前教育的单行教育法律空白，也将为学前融合教育的深入推进与发展起到保驾护航的重要作用。相比学前教育法，特殊教育法的建立则还需要一定的时间与发展基础。美国早在1975年颁布的《所有儿童教育法》中就要求各州为3—21岁残疾幼儿和青少年提供免费的教育和相关服务。[19]因此，我国应在借鉴美国等国家或地区丰富相关立法经验的基础上，加快法制化进程，探索出本土化的学前特殊教育相关法规，不断制定与完善心理评估、教育康复、师资培养以及社会保障等方面的内容，最终制定出我国特色的学前特殊教育法规。

2.鼓励性条款逐渐上升至强制性条款。与学前特殊教育相关法规的建立应从鼓励性条款上升至强制性的条款。从“有条件”“支持”“鼓励”等授权性规范的描述逐渐转向“必须”“应该”“有……义务”等义务性规范的描述，以保障相关法规的执行力度。减少鼓励性条款，增加强制性条款，进而能够保障在相关法规执行过程中，做到有法可依、执法必严。

（二）完善学前特殊教育教师培养培训制度，建立与细化准入标准。

1.加强相关教师培养与培训制度建设，促进教师队伍专业化发展。学前特殊教育教师与普通教师相比，要掌握更多的有关学前和特殊教育的知识与技能，这就对教师提出了更加严格的要求。因此，要加强对相关师资的职前培养与职后培训的制度建设。教师队伍的专业化是保障学前特殊教育质量的关键性因素。在师资职前培养方面，高等院校应细化特殊教育教师的培养方向，部分院校可以聚焦于培养学前教育阶段的特殊教育师资、或者培养特殊教育方向的学前教育师资。在课程方面，开设学前教育学、特殊教育学、学前融合教育、早期干预等相关课程，并注重学前与特教之间的课程整合，关注所授知识的贯通性、融合性；在实践方面，安排学生到特殊幼儿园、融合幼儿园、普通幼儿园或相关机构等进行实习见习活动，通过实际观察进一步了解普通幼儿与特殊幼儿的身心特征与教学。另外，在高校学前教育专业的课程中也应设置特殊教育或学前融合教育等相关课程，保证普通学前教育教师也具备基本的特殊教育或融合教育素养。在师资培训方面，进一步细化与完善学前特殊教育教师的相关培训制度。通过国培省培计划、聘请相关专家定期集中培训指导、特殊教育中心提供相关支持、校本培训、线上培训、外出培训等方式来提升特殊教育教师与普通学前教师的特殊教育专业化素养与水平。

2.各省市因地制宜，探索适合本区域发展的学前特殊教育教师资格证书制度。英国、日本等发达国家通过建立相应特殊教育资格证书制度，规定特殊教育教师的任职资格要同时具备普通教师资格和特教教师资格，即双证制度。[20]上海市教委与高校进行合作，开展特殊教育教师岗位证书培训，实行教师资格证+特殊教育岗位证书的制度。由此，各省市可借鉴国外、上海等地区的先进经验，采用学前教育教师+特殊教师的双证书认证制度来提升教师专业化水平。2019年教育部教师工作司提出：从2020年开始，中小学教师资格考试逐步增设“特殊教育”等学科，以满足师范生对相应学科教师资格认定的需求。[19]可见，全国义务教育阶段的特殊教育教师资格认定尚处于逐步发展阶段，实行全国统一的学前阶段特殊教育教师资格认证制度在现阶段不切实际。因此，不同省市可根据其实际发展情况，探索出适合本区域的学前特殊教育教师资格认证制度，比如，双证制度，幼儿园教师资格考试增设特殊教育学科等方式，以促进各省市学前特殊教育教师的专业化队伍建设。

四、结语

学前特殊教育是特殊教育在学前教育领域中的重要部分。学前特殊教育的发展建立在教育公平的基础之上，意味着全体幼儿、包括特殊幼儿都能够在学校中去接受教育，获得平等参与社会的机会。相关法制的完善是提升学前特殊教育质量的外在强制保障，因此，我国应在参考国外或地区丰富经验的基础上，立足于本土实际，因地制宜发展与完善新时期我国特色的学前特殊教育相关法规，切实保障每一位特殊幼儿平等接受教育的权利！