面向精细化实施的城市更新区域控规编制方法探索

文/孙忆敏

一、研究背景

盘活存量土地资源、实施区域城市更新已经日益成为全国各大城市的主要发展趋势与工作重点。2021 年8 月21 日，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《北京市城市更新行动计划（2021-2025 年）》；2021 年8 月25 日，《上海市城市更新条例》由上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过，并于2021 年9 月1 日起正式施行。上海“十四五”规划中明确提出实施城市更新行动，城市更新首次被写入政府工作报告。透过这些举措不难看出，区域城市更新将成为未来城市发展的主要空间载体和经济发展的重要抓手。

面对新的时代背景与发展趋势，城市建设应更契合市场端的工作理念与更为精细化的实施要求。作为城市土地资源配置与城市建设重要工具的城市规划，也需要在工作理念与编制技术等方面进行适应性的创新与优化。本文试图对笔者自身参与的城市更新区域的控规编制案例进行剖析，根据既有的控规编制方法进行初步的创新性探索。

二、既有控规编制方法与城市更新项目需求的匹配性分析

在过去很长一段时间里，无论是规划设计编制单位既有的工作实践，还是高校教学传授的编制方法，大多针对城市大规模新建区域，由于面临的问题较为简单，编制方法具有很强的适用性。而在当前背景下的城市更新项目中，规划编制既要兼顾刚性管控与弹性预留，充分凸显土地价值，激发市场参与城市更新的活力，又要根据区域复杂的现状合理确定规划指标，并协调处理规划用地与周边大量保留用地之间的边界关系，从而确保后续的土地出让。因此，既有的控规编制方法在应对城市更新项目的复杂情况时，可能存在一定程度上的匹配性问题，需要予以重视并加以优化。

（一）政府端主导编制的控规越来越难以契合市场端的实际需求

近一两年来，全国范围内挂牌出让土地流拍的情况频频发生。据统计，2021 年三季度，全国出现600 余幅土地流拍。即使在上海，2021 年第二批次土地拍卖的25 幅住宅用地中，也有7 幅土地因流拍而中止出让，这在上海的土地市场交易历史上是较为罕见的。

当然，这一情况的发生受到许多因素的综合影响，包括房地产市场整体形势不佳、房地产企业的资金周转出现困难等。控规编制方面的问题主要是既有的控规编制工作组织方与决策者是各级政府，在开发、建设、招商、运营等方面有更多实际操盘经验的市场化开发主体则少有直接参与规划编制的机会。

（二）部分规划指标的设定缺乏充分、细致的综合研判作为支撑

在以新建方式为主的区域开发中，规划容积率指标的设定较为简单，可通过一定的经验判断，确定相对合理的指标参数。在过去房地产市场形势全面向好的阶段，企业大多追求极致的容积率，建设量越大，销售额越高，利润率越佳。然而，在当前房地产整体形势不如过去的情况下，企业对于容积率的激进追求已没有较强的动力，转而希望获取更为稳妥的指标参数以确保投资的安全边际。

实际上，许多既有规划成果中，容积率指标的设定往往缺乏必要的、充分的、细致的综合研判作为支撑。例如指标设定过高，导致综合考虑周边现状日照条件限制后可能出现潜在的开发容量损失风险；又如为强调区域地标形象的效果与促进土地的节约集约利用，部分地块规划要求房地产企业建设超高层办公建筑以实现超高的开发强度，导致开发建安成本大幅上升，投资回报水平难以达到市场化标准。

某存量工业用地转型的单宗用地更新开发上（见图1），根据相关的政策规定，转型开发后的商业办公建筑，部分可对市场端销售，部分需由开发主体持有运营。在此背景下，规划设计咨询单位提供了两个容积率指标略有差异的方案，其中一个方案较另一个的建设规模大约4000 平方米。按照过去常规的开发建设思路，大多数企业可能倾向于选择容积率更高的方案。然而实际上，考虑到较为稳妥的安全边际以及各栋建筑独立布局的方式更有利于保障“部分销售、部分持有运营”模式下良好的物业管理和产品品质，容积率较低的方案成为企业的首选。

图1 某存量工业用地转型开发项目方案对比示意

（三）现行的控规编制弹性预留略有欠缺

过去很长一段时期内，控规编制都以刚性管控作为核心目标，功能容量、建筑限高、混合用地比例等指标多以单幅地块作为刚性指标设定单元，其目的都是为了合理管控具体的开发建设行为。然而，当下无论是商业、办公，还是文化娱乐等持有型产品，规划实施都越来越强调与项目招商、运营紧密结合的思路，这需要在规划中预留合理的弹性，为项目实施阶段根据企业的招商与运营需求进行适应性优化、调整提供空间。

从这个角度看，目前大部分控规成果，尤其是成片、成规模的城市更新区域，仍以规划范围内的单幅地块为对象实行严格的、刚性的指标管控，缺乏合理的弹性预留，与项目的实际运营需求有所脱节，反过来也在一定程度上制约了项目运营的预期效果以及土地价值的最大化显现。

（四）既有控规成果与更新区域的非正式转型行为不匹配

城市更新区域在正式转型更新前，可能已经自发经历了一次非正式的更新行为。现实中，许多存量工业用地第一轮不属于正式更新的改造与建设行为，往往与既有法定规划存在冲突，导致存量土地转型无法按规划予以实施（孙忆敏，2021）。

以某城市更新开发项目为例，在其按相关政策条件启动正式转型前，原权利人已自发通过改造加层的方式对部分现状建筑资产赋予产业办公功能，而改造建设的区域又恰好占用了既有规划中的公共绿地及社区配套设施用地，导致正式的转型行为无法按既有规划实施，必须调整控规，才能继续推动正式转型。由于已改造区域开发强度过低，为不损失既有规划中明确的开发建设规模，控规调整时还面临局部地块容积率过高、已改造区域单层建筑高度过高情况下的建筑面积核定等诸多需要研究解决的问题。此类情况在未来的城市更新进程中可能会普遍存在，将成为广大规划师在未来不得不以更为精细化的方式去应对解决的难题。

图2 某城市更新开发项目自行改造建设范围与控规叠加示意

（五）控规编制过程中对城市更新区域的现状情况考虑不足

如上文所述，城市更新区域大多不是“一张白纸”，区域周边往往分布较多保留用地。无论什么功能的土地，都存在既有权利人。在以往传统的控规编制过程中，往往对这一情况考虑不足，规划用地边界与既有地籍边界线存在矛盾的情况时有发生。

例如，某城市更新地块，其北侧为现状道路，南侧为现状住宅区，控规划定更新地块用地边界线时，没有充分考虑周边现状地块的地籍边界线，导致规划用地与周边既有权利人的地籍范围存在局部的重叠，无法据此范围完成供地，须通过控规调整的路径予以解决，这在很大程度上影响了规划实施与土地出让的进度。

三、控规编制方法适应性优化的初步建议

（一）提升市场主体参与度，加强控规成果与市场开发诉求的契合度

《上海市城市更新条例》明确提出：更新区域内的城市更新活动，由更新统筹主体统筹开展；由更新区域内物业权利人实施的，应当在更新统筹主体的统筹组织下进行；由物业权利人实施更新的，可以采取与市场主体合作方式。可以发现，当前的政策趋势已越来越强调提升控规编制阶段市场主体的参与度。

但条例中提及的统筹主体，多为各级、各类国资功能性平台企业，其对市场化开发诉求的熟悉程度，与完全市场化的房地产开发企业尚有一定的差距。因此，建议进一步放开市场化房地产企业参与控规编制研究的程度和范围。如在上海中心城旧区改造项目的控规编制阶段，公开邀请部分标杆市场化房企，根据一定的规划条件，开展规划实施方案的研究工作，并将部分较好的思路与规划设想纳入控规法定文件，从而较好地加强控规成果与市场开发诉求的契合程度。同时，还可创新性地摸索出一条“场所联动”的招商合作机制，通过方案征集评分以及商务报价的方式综合遴选合作开发企业，既将控规中考虑的市场开发诉求一以贯之地加以延续，又实质性地在招商合作过程中确定“好方案”，找到“好人家”。

（二）多维度考量，综合研判，合理确定地块规划指标

在控规编制过程中，规划师应充分考虑城市更新区域周边现状，并可从城市形象、建设成本、可实施性、投资回报等多个维度进行综合的考量与研判，合理确定地块的容积率、建筑高度等规划指标，确保控规可实施、可落地。

例如，在上文提及的某存量工业用地转型的控规编制阶段，充分考虑地块周边分布较多现状保留住宅的实际情况，由专业咨询机构基于地块周边住宅高度、房型等因素，根据日照情况，反推转型地块内可建的建筑高度，并据此开展城市设计研究，推敲建筑形态，合理确定地块的建筑限高以及对应的容积率指标。这既能保证控规指标的合理性，又能保障地块周边居民的日照条件不受地块转型的影响。

（三）收放结合，为未来的项目运营创造合理空间

面对城市更新区域及项目，控规编制需要转变思路。对于保障民生类的公益性设施，需要严格明确规模、数量、布局等底线要求；对于区域的开发总量、建筑高度控制、功能混合、公共绿地等，建议在合理确定刚性控制参数的前提下，适当预留弹性空间，兼顾刚性控制与弹性预留的结合。

如在某城市更新项目的控规中，创新性地探索了弹性控制的管理手段，提出了功能容量可在一定范围内的地块间进行指标统筹腾挪、居住功能可分类混合设置、商业用地边界可根据未来开发主体的运营需要进行适当的调整、公共绿地在保障总量的情况下可调整边界或分片设置等弹性管理的条款，最大化地提升了土地的市场开发价值，并为未来建成后的项目实际运营创造了合理的方案优化空间。

（四）充分考虑区域实际情况，开展精细化的控规编制

客观来看，对于城市更新区域的控规编制而言，细致详实的现状踏勘与调研对于好规划的形成影响巨大。因此，在此类控规的编制中，应充分重视对现状的调研，充分考虑区域的实际情况。例如，区域周边已建成土地的功能、建筑高度、日照限制、权籍边界等。

四、结语

城市更新是我国未来城市发展的总体趋势，对于城市更新区域的控规编制，需要综合考虑现状情况、投资回报、弹性控制、项目运营等综合因素。笔者以自身参与的若干城市更新项目作为案例，对城市更新区域与项目的控规编制提出若干建议，以期能对未来此类项目的控规编制提供一定的借鉴。