基于政策工具视角的粤港澳大湾区中医药高地建设政策研究

张欣雨，李 丹，范霖杰，贺 楠，杨 子，李瑞锋

(北京中医药大学管理学院，北京 102488)

粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一[1]，内地各市与港澳分别有着不同的优势，粤港澳大湾区作为一个发展整体能够互通互补、资源共享[2]。大湾区有着突出的中医药资源优势和发展潜力，能够借助本地中医药特点，大力发展具有岭南特色的中医中药品牌，同时也能借助优越的地理位置提高中医药的国际知名度和认可度并推动与其他国家和地区的合作。2019年中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》对香港、澳门以及含广州、深圳在内的珠江九市构成的粤港澳大湾区建设做出规划，提出要深化中医药领域合作，共同推动中医药海内外发展。同年，《关于促进中医药传承创新发展的意见》明确提出“打造粤港澳大湾区中医药高地”的概念。此后，《粤港澳大湾区中医药高地建设方案(2020-2025年)》《广东省中医药条例》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》等文件先后颁布，多次主题会议地召开也为中医药高地建设营造良好发展氛围。本文基于政策工具对建设大湾区中医药高地相关政策进行量化研究，分析现行政策中基本政策工具使用的不足和缺陷，为政府部门进一步制定和优化相关政策提供意见。

1 资料与方法

1.1 资料来源

通过中共中央、国务院、国家卫生健康委员会、国家中医药管理局、广东省卫生健康委员会、广东省中医药管理局及相关部门官网，中国知网(CNKI)、万方、维普等数据库，以粤港澳大湾区、大湾区、中医药高地、中医药、中医和中药等关键词进行检索，收集陆续出台的粤港澳大湾区中医药高地建设相关政策。

为保证研究样本选择的科学性和准确性，本文严格按照以下纳入标准对政策文本进行整理：①以《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布时间2019年2月18日作为政策文本选取的时间起点；②内容与建设大湾区中医药高地密切相关；③政策类型为法律法规、行政法规、部门规章以及其他规范性文件。依照上述标准，最终梳理出5份文件，见表1。

表1 大湾区中医药高地建设相关政策文本

1.2 研究方法

目前国内外对于政策工具的分类有多个模型，尚未形成统一观点。基于适用性和可操作性考虑，本文采用Rothwell和Zegvelad的政策工具分类模型，该分类方法将复杂的政策体系降维处理，具备较强的目标针对性与内容指导性，有显著的维度内聚合效度与维度间区分效度[3]。因此，本文基于政策工具视角，按照“政策编号-章节”和不可细分原则，即1个条目若表达多层意思，则细分成多个编码，直到不可继续细分[4]，对政策文本内容进行编码，形成编码表。最终根据编码表，标注具体政策条目对应的政策工具并计算不同政策工具的使用频率，最终分析政策工具的使用情况。

1.3 政策框架构建

Rothwell和Zegvelad的政策工具分类模型将政策工具划分为供给型、需求型和环境型3类。供给型政策工具对大湾区中医药高地建设起到推动作用，分为基础设施建设、科研支持、信息服务和人才培养。其中，“基础设施建设”是指为粤港澳大湾区发展中医药而加强相关项目设施的建设和完善；“科研支持”主要指搭建科研平台，开展中医药科研项目以及进行科研合作项目；“信息服务”指政府及有关部门为粤港澳大湾区提供中医药相关知识和技术的指导；“人才培养”是指根据粤港澳大湾区中医药发展的需求，建立健全人才培养体系，完善人才培养模式，培养优秀的人才。

需求型政策工具对建设中医药高地起到拉动作用，分为组织协同、试点/模式建设、产业塑造和海外推广。其中，“组织协同”是指各地区以及相关部门统筹协调、相互合作，共同推动中医药高地建设；“试点/模式建设”是指开展具有特色的试点工程，及时进行工作总结以寻找合适的中医药发展模式；“产业塑造”是为了推动中医药与养老产业、旅游产业以及保健产业等相融合，推动中医药相关产业的建设和发展；“海外推广”是为推动中药及中医相关技术走出去，鼓励相关部门和机构进行国际交流与合作，设立国际项目，促进中医药被国际社会广泛接受。

环境型政策工具为大湾区中医药高地的建设营造良好的发展环境，起到间接促进其发展的作用，有较为积极的影响。环境型政策工具分为目标规划、政策宣传、功能监管、法规和管理制度以及策略性措施。其中，“目标规划”是指政府部门为建立中医药高地进行宏观规划，设定发展目标；“政策宣传”是对粤港澳大湾区中医药高地建设进行正面宣传，加强相关内容介绍；“功能监管”是对相关机构和部门及政策的落实情况进行监督和检查；“法规和管理制度”是为更好的在大湾区发展中医和中药制定相关标准、制度和政策；“策略性措施”是指将宏观目标分化细化，针对不同领域制定可行性措施。

2 结果

2.1 政策文本基本情况

按条件共纳入5份文件，2019年有《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《关于促进中医药传承创新发展的意见》2份文件颁布，发文单位均为中共中央、国务院；2020年由国家中医药管理局和广东省人民政府共同发文《粤港澳大湾区中医药高地建设方案(2020-2025年)》；2021年共发文2份，《广东省中医药条例》于广东省第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》由中共中央国务院颁布。最终，从5份文件中共整理出62条政策工具条目，对所有条目进行编号，见表2。

表2 政策文本内容分析单元编码表

续表2

2.2 政策工具使用情况

纳入条目中，环境型政策工具居多，应用次数为30次(48.39%)；其次为需求型工具，出现19次(30.65%)；使用最低的政策工具为供给型，共出现13次(20.97%)。

环境型政策工具中，应用最多的是“法规和管理制度”和“策略性措施”，均出现10次，占比16.13%；需求型政策工具中，出现次数最多的为“组织协同”，为9次，占比14.52%；供给型政策工具中，“科研支持”运用次数最多，为5次，占比8.06%，见表3。

3 讨论

由表3可以看出，3类政策工具整体使用情况相差较大。环境型政策工具使用近半，提示目前在建设粤港澳大湾区中医药高地过程中，政府更注重良好发展环境和氛围的营造。而供给型政策工具使用最少，仅略高于所有政策分析单元的五分之一，提示政府目前为中医药高地建设提供的保障较为单薄。自2019年“粤港澳大湾区”概念提出以来，《粤港澳大湾区中医药高地建设方案(2020-2025年)》专门对建设中医药高地进行了多角度和多维度的规划，其中环境型政策工具使用频率较高，供给型政策工具最低。另外4份文件中，涉及中医药高地建设的政策条目相对较少，同样近一半为环境型政策工具。

表3 基本政策工具使用情况

3.1 环境型政策工具使用多但比例失衡

从具体的政策工具类型来看，环境型政策工具虽整体使用较多，但内部比例失衡。政策工具中“法规和管理制度”“策略性措施”和“目标规划”等进行目标设定和规划，以及对相关项目进行标准设置的政策工具使用较多，原因之一是粤港澳大湾区建设仍在起步阶段，中医药高地建设尚需要明确的任务和目标规划进行指引，同时也表明我国政府权力在中医药事业发展中介入程度偏高，体现了政府主导下中医药发展的路径特征和对中医药发展的管制态度[5]。如《关于促进中医药传承创新发展的意见》中做出了指示性规定，指出要打造粤港澳大湾区中医药高地，其他文件中也有多项条款对中医药高地建设设计蓝图。此外，文件中还提出粤澳两地建立联席会议制度，联席会议下设联络办公室作为常设机构，在中医药产业等领域设立合作专责小组，定期开展联席会议就发展中医药事业及其他重点建设项目进行交流和商议。环境型政策工具中，“政策宣传”和“功能监督”的使用极少，目前虽有大量与粤港澳大湾区发展相关的宣传，但就中医药高地建设进行的宣传尚且较少，中医药高地建设并未受到广泛了解和关注。另外对于高地建设的发展情况和进展程度也缺乏明确的制度和标准以进行监管、评价和反馈。

3.2 需求型政策工具使用较少，难以有效发挥拉动作用

需求型政策工具有助于开拓中医药相关市场，减少中医药高地建设过程中的不确定因素，以有效拉动粤港澳大湾区中医药事业的发展，因此其作用力往往比环境型工具更为直接、有效[6]。从政策工具使用情况来看，“组织协同”使用最多，多条政策对各地、各部门和各机构间的合作项目与合作方式做出明确规定，以推进内地和港澳地区及国际平台等中医药相关项目的建设，目前以“横琴出地，澳门出资”形式建立的中医药科技产业园建设有显著成效。科技部在横琴新区建立的国家中医药现代化科技产业创新联盟取得了较好发展态势，2020年初首批跨境执业医生加入科技产业园，标志着澳门中医药服务正式进入内地公立医疗系统；2020年8月底大湾区内地7家公立医疗机构试点拟招12名香港、澳门注册中医师，首次明确内地公立医疗机构招聘港澳中医师的相关待遇[7]。其次使用较多的为“海外推广”，多项条款指出要推动中医药在海外的认可度以及提高国际市场份额，泰国公共卫生部多次与位于横琴的粤澳合作中医药科技产业园就技术研发、人员交流方面进行交流并寻求更多合作，以期携手推动中医药走向世界[8]。多项条款还提出应与“一带一路”建设相结合推动中医药的国际发展与合作，但较少的政策工具无法充分支持中医药在海外的发展。“试点/模式建设”和“产业塑造”的不足，尚难真正发挥引领作用。目前，珠海横琴自贸区的试点建立推动了澳门与广东省共同发展中医药产业，有效促进中医药产品的上市和对外贸易。“购买服务”的缺乏难以将社会资本引入，不利于中医药事业的高效率和高质量建设，一定程度可能造成信息和技术的滞后性[9]。

3.3 供给型政策工具使用整体缺失，缺乏对中医药发展的有效推动

供给型政策工具整体缺失，其中“科研支持”和“人才培养”使用相对较多，能够一定程度为中医和中药在粤港澳地区的发展提供技术支持和人才保障。部分条款明确要依托三地高等院校培养中医药专业技术人才和骨干人才，也着力进行中医药相关学科建设、建立自主知识产权、进行创新研发和成果转化。2019年澳门科技大学与广州中医药大学签订协议合作培养中药本科生，粤港澳三地共同培养中医药本科人才成为一种趋势。但三地高校办学理念的差异阻挡了合作的深度和广度，仍需遵循中医药人才培养规律，明确教育合作机制，推动院校教育改革，建立符合中医人才培养和三地互认的教学体系[10]。另外，目前政策工具中尚且缺乏资金投入和使用有关的政策工具，暂无条款为中医药高地建设提供资金和物质支持。

4 建议

供给型、需求型和环境型政策工具分别起到推动、拉动和影响作用，应当结合目前粤港澳大湾区中医药高地建设的现状和前景、优势和缺陷以及供给和需求对政策制定进行适当调整，目前环境型政策工具使用已有一定占比，应适当提高供给型和需求型政策工具的使用频率，发挥政策的推拉作用。

4.1 平衡环境型政策工具，加大监督和宣传

对于环境型政策工具，需要优化其内部结构。目前对于中医药高地建设的目标设定以及法制化规定已经较多且较为全面，可适当放缓该类政策的制定节奏。在中医药尚未被全民完全重新接纳时，为提高中医药高地建设的广泛关注，应当进行更多正面宣传，提高各方对于中医药高地建设的重视程度并获得更多机构和部门的支持。在保证中医药高地建设速度的同时也应保持较高质量。因此，需要制定合适的监管政策，安排相关部门对于政策落实情况，并对有关项目开展情况进行监管和考核工作。建议政府一定程度地减免从事相关建设工作的组织或个人税费，以此激励更多人员参与到中医药高地的建设中，同时也建议政府鼓励银行业金融机构通过开辟绿色信贷通道以有力支持中医药发展[11]。

4.2 调整需求型政策工具的内部结构，有效拉动中医药建设

需求型政策工具内部使用较不平衡，需调整结构以更高效地拉动粤港澳大湾区中医药高地建设。中医药发展和中医药高地建设需要多组织多部门的合作，政府可进一步推动各方协同合作以及各环节的有效承接。持续进行海外推广，提高中医药的国际知名度，开拓海外市场的同时努力达到文化输出的效果，使中医药服务于更多国家。建设中医药高地仍处于摸索阶段，应继续通过试点、示范项目等方式就中医药相关发展模式进行尝试，以寻找贴合大湾区发展趋势的中医药高地建设模式。另外，中医药产业有无限的发展潜能，尤其身处粤港澳大湾区，有与国际紧密交流合作的国际金融中心香港和世界旅游休闲中心澳门作为依托，政府应该加大支持和引导力度以推动中医药健康养老产业、保健产业和旅游产业等中医药相关健康产业的建设和发展[12]。

4.3 增加供给型政策工具，有力推动中医药发展

供给型政策工具总量较少，所以应从整体提高供给型政策的制定。中医药高地建设需要有了解大湾区发展和符合大湾区建设的人才和科研水平作为发展基础，因此还需大力增加人才培养和科研支持力度，搭建创新知识和科技成果转化平台，推动发展中医药科研水平的提高，增强区域科技竞争力。还应加大基础设施建设，完善中医药服务网络和体系建设，保证中医药高地建设过程中相关设施设备的完善。另外，政府应加大投资提高基础设施建设，对不同发展项目提供专项资金，也应建立合理的资金运用制度，使有限的资金投入能获得最高效的回报。同时政府应当提供充足的信息和技术指导，以确保各部门、各环节信息的高效运作和有效传递。