“公众参与环境治理”机制的发展模式研究及对我国的启示——基于定性比较分析法（QCA）

张会恒，马凯翔

（1.安徽财经大学 安徽经济发展研究院，安徽 蚌埠 233000；2.安徽财经大学 经济学院，安徽 蚌埠 233000）

引言

改革开放四十多年来，“三高”发展模式使我国经济一直保持高速增长，但其带来的巨大环境承载压力使社会的可持续发展面临严峻挑战。《中国生态环境状况公报》显示，2020年我国三百多个地级及以上城市中，半数以上的城市环境空气质量超标。此外，根据《2020年全球环境绩效指数报告（EPI）》，我国环境绩效评估得分为37.3分，位列参与评估排名180个国家和地区中的120位，一定程度上反映了我国生态环境状况依然不容乐观。①

为突破环境治理的困境，我国一直在探索有效的解决机制，在20世纪90年代颁布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展的白皮书》中，公众参与环境治理的理念首次被提出，这是我国“公众参与环境治理”机制发展的开端。［1］经过不断探索，党的十九大将环境治理体系框架重新定义，公众参与成为新的“政府主导、企业做主体、公众共同参与”环境治理体系的核心内容，我国“公众参与环境治理”机制有了长足发展。公众参与机制能否成为解决当前环境困境的关键呢？回顾西方国家的环境治理历史可见，美国最早将公众参与机制引入环境保护领域，并在应对工业发展所造成的环境危机过程中起到了至关重要的作用［2］；后工业革命时期的欧洲国家同样是通过发展“公众参与环境治理”机制来解决当时严重的环境问题。因此，国内“公众参与环境治理”机制的建设值得给予更多的关注。

近些年，国内各界对公众参与环境治理的关注持续增加，相关研究层出不穷，很多学术领域都有涉及，但研究整体上呈现出一种视角较分散和学科之间壁垒高筑的现状［3］，这样的局部研究难以对公众环境参与的实践产生全面系统的指导。另一方面，无论是微观层面还是宏观层面的研究多采用定性的理论分析，结合定量方法进行分析的文章较少。

鉴于此，本文拟以不同国家的“公众参与环境治理”机制为样本，从整体视角出发，采用定性与定量相结合的分析方法对环境治理中公众参与机制发展模式进行研究，以对我国“公众参与环境治理”机制的发展方向和侧重点给出实质性的参考意见。

一、文献回顾

纵观过往文献，虽然研究视角较为分散，但依据其文章立意可大致作如下分类：

（一）公众参与环境治理的必要性

有关公众参与的研究并非始于环境治理领域，Burton（2009）认为公众参与对于个人和社会发展都具有积极影响［4］，Richardson（1983）持相同的观点，他将这种积极影响归纳为发展性利益和工具性利益。［5］在公共政策研究领域，Pretty等（1995）认为，政策规划有公众参与可以扩大知识基础，激发创造力，进而提高决策的质量和效率，同时也为政策创造了社会支持［6］。在环境治理研究领域，Enserink（2003）认为，如果决策能基于更好的信息来源和社会对项目结果的接受程度，公众参与无疑可以产生更好的可持续性决策，同时，人们会对项目、环境质量负有更大的责任，并会积极参与环境监测的后续行动。［7］在其他关于公众参与环境治理的研究中，Kanu等（2018）认为如果更多地关注公众的参与，在环境影响评价（EIA）过程中可以促使制定的项目产生更多的社会效益，花费更少的环境成本。［8］在针对生物多样性研究项目进行的评估中，Jolibert（2012）提到公众作为环境的直接利益相关者，积极互动能够有效改进对环境变化的评估。［9］国外对公众参与的重视不单体现在学术研究领域，Beetham（1994）曾提到，议会民主制和其他代议制政府普遍认为应该允许并鼓励公民更直接地参与他们的决定［10］，这样的理念也被载入《联合国人权宣言》（UN，1948）第21条。

国内相关研究起步较晚，在早期的研究里，俞可平（2007）认为随着我国社会总体进步明显，公众的积极参与不仅可以帮助市场经济健康快速地发展，推进具有中国特色的民主政治和社会文明进程，还可以帮助提高中国共产党的执政能力，从而促进和谐社会的形成，以及政府职能的完善和服务质量的提高。［11］郑思齐（2013）认为公众对环境的关注能够提升我国各级政府对环境治理相关问题的重视程度，进而扩大环境治理的投资，改善产业结构，以此改善环境污染的情况。［12］近些年，国内学者对于公众参与环境治理的研究微观化趋势愈发明显，雷平（2016）经过研究证明，非政府组织可以有效改善区域的环境规制水平［13］；艾怡然（2017）验证指出解决城市边缘区的环境问题需要公众主动参与治理，这样才能使社会可持续发展［14］；赵黎明（2018）经实证分析得出公众参与能够使工业三废的排放量显著降低，公众参与行为在一定程度上能替代政府的环境规制作用，分担政府的环境规制压力，进而推动环境治理工作的有效开展。［15］虽然国内外研究的侧重点比较分散，但公众参与环境治理的重要性显而易见。

（二）“公众参与环境治理”机制的基本内容

公众参与环境治理不是一种简单的社会行为，而是一种复杂的机制。关于机制的概念，宋晓丹（2003）将其解释为“有机体的构造、功能和相互关系”，她认为在流域环境污染治理中，公众参与机制应具备信息的传递与反馈机制、政府权力制约机制、运行机制、责任机制、激励机制。［16］梅国平等（2013）将公众参与机制细分为政治机制、法律机制、社会机制三个组成部分，其中政治机制确立人民参与权，法律机制保障公众参与权，社会机制是社区、民间组织和媒体的参与。［17］具体到“公众参与环境治理”机制，宣兆凯（2006）将其释为“公众参与环境保护的条件因素构成的系统发挥作用的规律性”，它由两个部分组成，分别为系统构成要素及其结构和系统推动公众参与环境保护的功能。［18］李兵华等（2020）认为“公众参与环境治理”机制的构成要素及其结构包括两个层次：一是外在动因，主要是指社会结构与制度；二是内在动因，主要是指公众参与环境保护的环境意识。［19］以“嘉兴模式”为参考，姚林如（2019）将公众参与环境治理的运行机制分为三个系统：动力系统——市民、NOG的广泛参与；动作系统——公众参与的具体内容、环保普及、环境决策、环境监督、环境处罚；强化系统——政府的保障措施信息公开、开放合作、授予权力。这三个系统相辅相成，缺一不可。［20］

（三）“公众参与环境治理”机制的可效仿性

20世纪60年代以来，政策传播的研究成为热点，大卫·多洛维茨（David P.Dolowitz）和戴维·马什（David Marsh）提出整合政策趋同、政策扩散等相关概念，归纳“教训吸取”“政策扩散”“政策趋同”等多个理论群体，在这样的背景下“政策转移”理论正式诞生。他们将政策转移界定为“在一个时间或地点存在的政策、行政管理安排或机构被用于在另一个时间或地点来发展有关政策的知识、行政管理安排和机构的过程”［21］。

机制的运行规则是人为设定的，其发展很大程度上取决于政府的政策决策，环境治理的公众参与机制亦是如此。随着全球化的发展，公共政策转移在世界政治体系中的发生较为常见，一方面因为各国市场经济的运行规律基本相同，发展市场经济有时候需要政策转移；另一方面，全球化导致了政策问题的全球化，不同国家面对的政策问题非常类似［22］，效仿具有成功经验的国家或地区的相关政策成为很多国家解决发展困境的方法。需要注意的是，政策转移过程中存在着政策失灵的风险，多洛维茨和马什认为，政策失灵的原因是政策的转移可能是信息不足、不完全、不适当导致的，政策的转移遗漏了原创国成功的关键因素或者有些政策只适合特定的制度环境。［23］所以在“公众参与环境治理”机制的发展过程中，先进发展经验的引入是必要的，但为了避免政策失灵，筛选的过程更为重要。

通过文献梳理，现有研究仍有可待拓展之处：一是关于公众参与环境治理的研究多聚焦于各自领域，缺乏整体视角下的系统化研究。二是对国外“公众参与环境治理”机制的发展经验缺乏筛选辨别，特别是谈及对我国的启示时，多数研究未考虑到政策“水土不服”的可能性。三是在方法层面，定量分析的研究多集中在微观层面，定性分析集中于宏观层面，如果能够将整体视角下的研究结合定量的分析方法，会进一步提高文章的说服力。针对以上三个方面，本文尝试对这一领域研究做如下补充：以不同国家环境治理的公众参与机制为研究对象，运用定性和定量相结合的研究方法QCA，从整体视角出发，对“公众参与环境治理”机制的发展路径进行筛选，以此探究公众参与机制的成熟发展模式。

二、研究设计

（一）研究方法——定性比较分析法（QCA）

公共政策的议题一般都涉及复杂的因果关系即多个要素共同导致现象的发生或者同一现象具有多个等价的复合原因［24］，“公众参与环境治理”机制的发展亦是如此，所以成熟的“公众参与环境治理”机制的发展方式可能存在多种。基于此，本文引入组态视角下的一种分析方法——定性比较分析法QCA（Qualitative Comparative Analysis，20世纪90年代创始于社会学家Ragin）。QCA最初主要运用于跨案例小样本的定性比较分析，近年来，管理学者发现QCA方法也可以成为处理大样本和分析复杂组态问题的工具，因此将其引入相关领域。QCA作为解决因果关系复杂性的重要工具，可以让我们在一定程度上接近并发现某个现象的“发生条件”，排除“无关条件”，即“筛选”的过程。

定性比较分析技术主要包括清晰集（csQCA）、模糊集（fsQCA）与多值集（mvQCA）三种模式。其中，清晰集适用于处理二分赋值的变量，结果存在或发生的变量赋值为1，不存在或没有发生的变量赋值为0。本文涉及的因果变量能够直接地进行1或0的二分赋值，所以采用csQCA模式。

（二）研究样本的选取

定性比较分析法主要应用于小样本范围的研究，本文的研究对象是不同国家或地区环境治理的公众参与机制，考虑到国际数据获取的难度和准确性，符合要求的样本数量有限，QCA方法的特点正好弥补了这一不足。

在前文提到的《2020年全球环境绩效指数（Environmental Performance Index，EPI）报告》中，我们选取排名靠前的一些国家和排名靠后的一些国家，保证样本类型的全面和有效对比。经过筛选最终选取芬兰、日本、澳大利亚、法国、加拿大、美国、英国、德国、韩国、俄罗斯、巴西、印度、墨西哥、孟加拉国、中国15个国家作为本文的研究对象。

（三）变量的设计与解释

公众参与机制的建设要依靠政府政策引导，而决定“公众参与环境治理”机制发展的影响因素是政策导向的效果而非政策本身，所以本文用前者构建指标体系，结果分析时再结合相关政策进行讨论。指标体系设计参考梅国平的研究，将“公众参与环境治理”机制划分为政治机制、法律机制、社会机制，再进一步细分出六项结构因素，归纳如下：

1.信息公开度（Information Disclosure，IDI）：在环境保护活动中，环境知情权是普通群众参与的前提和基础，对于政府行政机关所持有的环境信息每个公民都享有知情权。［25］环境信息公开是公众参与环境治理机制的重要内容，信息透明度越高越有利于参与机制的发展。目前世界范围内已有专门测度政府信息公开度的报告，本文信息公开度数据来源《开放数据晴雨表全球报告（Open Data Barometer Global Report）》，由万维网基金会（World Wide Web Foundation）发布。目前最新的第四版覆盖了115国家和地区，其报告中的一项指标“国家环境状态透明度”（National Environmental Statistics）能够反映政府环境信息的透明度。②

图1 公众参与环境治理机制结构图

2.司法体系支持度（The Judicial Support，TJS）：环境参与权是公众参与环境保护机制的核心，作为一种集合性权力，包括环境立法权、环境行政权、环境公益诉讼权，环境参与权像其他公民权利一样需要法律的支持和保护。目前世界范围内，公认的公众参与环境保护的法律制度构建标准是《在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的公约》（即奥胡斯公约），但其约束规范的对象只限于签约成员国，非《奥胡斯公约》成员国如日本等国家尝试其他思路构建公共参与法律制度，但都存在一定的缺陷。③

3.社会监督的有效性（Effective SocialSupervision，ESS）：政府管理在公众参与环境治理机制中起决定性作用，环境的监督权作为公众参与环境保护的重要影响因素，只有得到政府的反馈才能真正起到作用，所以政府的专制程度很大程度上决定了公众环境监督的有效性。长期以来，我国环境的治理模式以政府强制管治为主导，造成公众参与环境治理主动性较低。［26］社会监督的有效性和政府的专制程度息息相关，本文测度社会监督有效性的数据来自英国剑桥大学发布的《2020年全球民主满意度报告》（Global Satisfaction with Democracy Re⁃port 2020），该报告采集的数据汇集了20多个具有代表性的调查来源，时间跨度从20世纪70年代至今，涵盖区域包括一百五十多个国家和地区，反映了不同国家民众对政府民主的满意度。

4.环境保护的非政府组织发展（Environmental NGOs，NGO）：民间组织是基础性公众参与机制的主体部分，也是公众参与环境治理的重要形式，作为以改善人类生存环境为最终目标的群众性环保组织，因为涉及较少的功利关系，具有良好的公信力和号召力，它与其他民间组织构成一个团体社会，在一定程度上能够监督政府依法行政并进行适度干预，有效地减少了政府失灵。［27］环境保护NGO的发展水平目前没有衡量的标准，但依据组织发展的“溢出效应”理论，一个国家的环保组织发展到一定规模会向国际社会扩散，成为国际环保组织，据此可以评判一个国家或地区的环境保护非政府组织的发展水平。④

5.新闻媒体自由度（Freedom of The Press，FOP）：随着社会的发展，媒体逐渐成为社会团体和公众个人之外的第三方公众参与环境保护的主体。媒体在推动环境治理中，作为大众传播工具，扮演着参与者、引导者和监督者等多重角色，特别是互联网新媒体出现之后，新闻媒体在环境治理中的作用愈发重要。［28］环境信息涉及多方利益，新闻的自由度是该国或地区媒体能否参与环境治理机制的决定性因素。目前世界范围内的衡量指标有“全球新闻自由指数”（Worldwide Press Freedom Index），它是无国界记者组织（SRF）根据各国新闻自由状况每年都编译出版大部分国家的排名情况，直观地反映了不同国家新闻媒体的自由度。⑤

6.公众的环保意识（Public Awareness of Environmental Protection，PAO）：公众参与环境治理行为的承载体归根到底还是个人，所以将公民的环保意识作为参与机制的内在动因，这与环境心理学的“意识决定行为”理论是相通的，同时公民环保意识越强，其从事环保行为的积极性越高，也就越有利于环境污染的有效预防。影响公民环保意识的因素较多，起主要影响作用的因素是居民收入。［29］由于环保意识的高低没有明确衡量标准，所以本文用居民收入水平来代替，当然公民的环保意识匮乏可以通过环保教育得到一定的改善，但经济越发达的地区其环保教育的普及往往比欠发达地区做得更好。［30］

将上述六项结构因素信息公开度（IDI）、司法体系支持度（TJS）、社会监督的有效性（ESS）、环境保护的非政府组织发展（NGO）、新闻媒体自由度（FOP）、公众的环保意识（PAO）作为本文的解释变量；同时本文将“公众参与环境治理”机制的发展水平（DVP）作为结果变量。判断一个国家或地区的“公众参与环境治理”机制的发展水平要看近些年该地区是否有严重的环境群体性事件发生，环境群体性事件是环境治理中公民有效参与不足及其合法环境权益受到侵害的直接体现［28］，成熟的公众参与机制会有效降低环境群体性事件的发生概率。

（四）变量赋值与真值表

根据以上变量设计，并考虑各变量相对于结果变量的作用效果，进行1和0的赋值标准（见表1）。

表1 QCA变量赋值表

按照QCA的分析步骤，对所有变量赋值后，根据参考数据对案例进行编码并汇总，得到的数据组合就是真值表（Truth Table），真值表是定性比较分析法的基础。

（五）研究结果分析

1.单因素必要条件分析

根据QCA定性比较分析的一般步骤，在进行条件组态筛选之前要进行单个前因条件的必要性分析。定性比较分析里，确定变量之间是否存在充分必要关系一般通过一致性（con⁃sistency）和覆盖率（coverage）的计算，一致性指导致结果发生的某个给定条件多大程度上被所有案例共享；覆盖率指所有出现结果的案例中，这些给定的条件能够解释结果发生的案例所占的比重。［31］清晰集分析中，如果一致性指标大于0.9，我们就认为前因条件X是结果变量Y的必要条件。

表3是本文单因素必要条件分析的结果，六个解释变量中只有公众的环保意识（PAO）的一致性指标大于0.9，所以公众的环保意识水平是“公众参与环境治理”机制发展的一个必要条件，其他五个解释变量都无法单独解释结果变量发生的原因，需要依赖组态（变量组合）整体作用于结果变量。

表3 csQCA单因素必要条件分析

2.条件组态分析

QCA条件组态分析中的覆盖度（coverage）相当于相关性分析中的相关度强弱，即通过一致性检验的条件组态多大程度上解释了结果，说明了该条件组态的解释强度或者重要程度。由于因果关系往往较为复杂，多个条件组态可能产生相同结果，所以条件组态之间经常会有解释结果的重叠部分，所以覆盖率划分为原始覆盖率和净覆盖率：原始覆盖率指给定条件组态覆盖结果案例的比例，包括间重叠解释部分的覆盖度；净覆盖率指刨除与其他组合共同部分后，单个条件组态解释结果的程度；解总体的覆盖率是一种总覆盖度，指所有条件组态覆盖结果案例的比例。［32］将真值表即表2的数据用QCA软件运行可得到条件组态的分析结果：

表2 案例汇总真值表

如表4所示，QCA分析得到4条组态路径解分别为：C1“IDI*～TJS*～ESS*～NGO*PAO”，C2“IDI*TJS*ESS*FOP*PAO”，C3“IDI*TJS*NGO*FOP*PAO”，C4“～IDI*TJS*～ESS*～NGO*FOP*PAO”。

表4 csQCA条件组态分析复杂解（Complex Solution）

C2解的原始覆盖率为0.33，C3解的原始覆盖率为0.56，表示它们分别能解释33%、55%的结果发生的案例，具有一定的说服力，覆盖率数值越大其充分性越强。C1、C4的原始覆盖率较低，对于结果发生案例的解释能力较低。

QCA的分析结果中一共有三种形式的解，分别为简约解（Parsimonious Solution）、中间解（Intermediate Solution）、复杂解（Complex Solution），表4所展示的是复杂解，表5所展示的是简约解和中间解。复杂解只分析有实际观察案例的组态；简约解在布尔最小化分析中，既采用有实际观察案例的组态，也纳入了所有的“容易”和“困难”的“逻辑余项”（easy and difficult re⁃mainders）；中间解则只包括了有实际观察案例的组态和“容易的逻辑余项”。［24］所以简约解的因子组合是最简化的，复杂解的因子组合最复杂，结合研究的实际情况，本文采用复杂解作为研究的最终解释结果。在QCA分析中，那些既在简约解又在中间解中出现的条件我们称为核心条件，只在中间解中出现的条件为边缘条件，两边都没有出现则被认为是可有可无的条件，据此我们对复杂解进行进一步分析，得到结果如表6所示：

表5 csQCA条件组态分析简约解（Parsimonious Solution）&中间解（Intermediate Solution）

表6 csQCA条件组态结果分析

3.清晰集定性比较结果分析

根据以上分析数据可知，存在两条覆盖率较高的条件组态：

C2——IDI*TJS*ESS*FOP*PAO（0.33）=信息公开+司法体系支持+社会监督有效+新闻媒体的自由度较高+公众的环保意识高

C3——IDI*TJS*NGO*FOP*PAO（0.55）=信息公开+司法体系支持+环境保护的非政府组织发展成熟+新闻媒体的自由度较高+公众的环保意识高

据此，研究发现两种比较经典的“公众参与环境治理”机制的发展模式：

（1）信息公开+司法体系支持+社会监督有效+新闻媒体的自由度较高+公众的环保意识高

在拥有成熟“公众参与环境治理”机制的样本国家中，33%的国家或者地区拥有环境信息公开、公众参与环境治理的司法体系成熟、环境治理的社会监督有效、新闻媒体对于环境信息的报道自由以及公众具有较高的环保意识等条件。相比文中研究的案例国家，芬兰的发展模式与此相同，所以我们将这种“公众参与环境治理”机制的发展模式称为“芬兰模式”。根据表6所示，“芬兰模式”拥有核心条件“公众的环保意识强”和边缘条件“环境的信息公开透明”“公众参与环境治理司法体系成熟”“新闻媒体环境信息报道自由度高”以及非核心非边缘条件“环境社会监督的有效”。

（2）信息公开+司法体系支持+环境保护的非政府组织发展成熟+新闻媒体的自由度较高+公众的环保意识高

同样在拥有成熟“公众参与环境治理”机制的样本国家中，55%的国家或者地区拥有政府环境信息透明、公众参与环境治理的司法体系成熟、环境NGO发展成熟、新闻媒体对于环境信息的报道自由度高、公众具有很高的环保意识等条件。与文中研究的案例国家相比较，法国、英国、美国的发展模式与此相同，我们将这种发展模式称为“美国模式”。由表6可知，“美国模式”拥有核心条件“公众的环保意识强”和边缘条件“环境的信息公开透明”“公众参与环境治理司法体系成熟”“新闻媒体环境信息报道自由度高”以及非核心和非边缘条件“环境保护的非政府组织发展成熟”。不难发现，“芬兰模式”与“美国模式”的核心条件与边缘条件是相同的，“芬兰模式”的特点是具有有效的环境社会监督，“美国模式”的特点是有成熟的环境保护非政府组织的发展。

除了上述两种覆盖率高的条件组态，数据显示还有两种覆盖率较低的条件组态：

C1——IDI*～TJS*～ESS*～NGO*PAO（0.22）=信息公开+公众的环保意识高

C4——～IDI*TJS*～ESS*～NGO*FOP*PAO（0.11）=司法体系支持+新闻媒体的自由度高+公众的环保意识高

我们将其作为“公众参与环境治理”机制的两种非典型发展模式：

（3）信息公开+公众的环保意识高（司法体系支持缺失+环境治理的社会监督缺失+非政府环保组织发展的缺失）

这组条件的含义是，一个国家或地区在公众参与环境治理司法体系不健全、社会监督有效性较低、缺乏成熟的非政府环保组织发展等不利因素下，如果拥有透明的环境信息公开制度和较高的公众环保意识基础，也有可能拥有成熟的“公众参与环境治理”机制。本文研究的案例国家中，韩国的发展模式与此相同，所以我们将这种发展模式称为“韩国模式”。由表6的信息我们可以进一步发现，“韩国模式”拥有核心条件“公众环保意识强”和边缘条件“环境信息公开透明”。

（4）司法体系支持+新闻媒体的自由度高+公众的环保意识高（环境信息公开缺失+环境治理的社会监督缺失+非政府环保组织发展缺失）

同样在拥有成熟“公众参与环境治理”机制的样本国家中，11%的国家或地区仅拥有公众参与环境治理的司法体系健全、新闻媒体环境信息报道的自由度高以及拥有良好的公民环保意识基础等条件，但其公众参与机制发展较为成功。本文研究的案例国家中，澳大利亚的发展模式与此相同，我们将这种发展模式称为“澳大利亚模式”。同时由表6可知，“澳大利亚模式”拥有核心条件“公众的环保意识强”和边缘条件“司法体系支持”“新闻媒体自由度高”。

综合上述四种发展模式，不难发现“芬兰模式”与“美国模式”的核心要素是相同的，在拥有良好公民环保意识的基础上，都拥有透明的环境信息公开制度、健全的公众参与司法体系以及环境信息报道的媒体自由。“韩国模式”和“澳大利亚模式”作为非典型的成熟“公众参与环境治理”机制的发展模式，提供了另两种发展思路，但由于覆盖率较低并不具有代表性，其发展机制有待进一步探究。

三、结论与启示

党的十八大以来，中央和地方政府密集出台一系列政策和措施来改善环境质量，公众参与机制的建设作为关键一环，其发展会影响生态文明建设的整体布局。基于这样的背景，本文选取全球范围内的部分国家作为样本，对“公众参与环境治理”机制的发展模式进行研究，得到以下结论及对我国的启示：

第一，分析结果表明，公众的环保意识作为影响机制发展的“必要条件”，是公众参与环境治理机制发展的基石。前文提到，一个国家的公民环保意识与本国的国民收入水平和生活条件有直接的联系，这也是我国公民环保意识随经济发展逐渐提高的主要原因。为进一步提高公众的环保意识，我们不能坐等人均收入水平达到高收入国家标准时公民环保意识的自动蜕变，而是要通过全社会范围内的环保普及教育来加速这一进程。公众环保意识的提高应该作为目前的首要任务，因为从研究结果来看，没有良好的公民环保意识作为基础，“公众参与环境治理”机制的发展很难取得成功。

第二，在本研究中，成熟的“公众参与环境治理”机制的边缘条件一共有三个，分别为健全的司法体系、环境信息公开和新闻媒体自由，即这些边缘条件同时存在时，机制的建设取得成功的概率极高，对应研究中的“芬兰模式”和“美国模式”就是最好的验证。对我国而言，在提高国民环保意识的基础上，要着重改进政府的环境信息公开制度、完善公众参与环境治理的司法体系，同时尽量放开环境方面的媒体报道自由。

早在2008年，我国就颁布实施了《信息公开条例》，但环境信息公开的内容与频率远远不能满足群众对于环境信息的需求，可以说目前政府的环境信息披露还不太透明［33］，这说明现有的环境信息公开制度存在体系性的问题，虽然我国设有环境信息处理部门，但缺乏规范的信息公开标准和对其有效的监督。关于公众参与的司法体系建设，2015年起施行的新《环境保护法》对公众参与做了专章规定。近几年来，国家先后出台了多项有关公众参与的政策法律规定，但关于奥胡斯公约中强调的公民环境政策决策权和公民个人环境司法诉讼权依然没有明确表述［34］。同时，公众参与“有法可依”的最大障碍是政府“自上而下”的管理意识形态，虽然我国司法框架逐渐完善，但对群众意见的重视还有待加强。关于新闻媒体，由于国家对于环境治理越来越重视，重大环境问题成为地方政府考核中的零容忍指标，所以当环境信息牵扯多方的利益时，披露的阻碍就较大，新闻媒体在环境保护中的作用受到制约。

要改变目前的现状，政府应从思想意识上重视公众在环境治理中的地位，同时可以借鉴美国的第三方治理的经验，构建政府合作平台，以此加强对环境信息的披露和监督。［35］针对公众参与环境治理的司法体系构建，日本学者大久保规子曾提出构建“亚洲版奥胡斯公约”的建议［36］，我国可以与相邻亚洲国家合作，在国内构建奥胡斯公约标准的公众参与司法体系，国际上与邻国协商建立相关的区域负责组织来监督体系的建设和运行。近些年，我国针对新闻媒体出台的规章制度涉及环境保护内容的较少，因而一方面要鼓励并引导新闻媒体，将有关环境的报道打造成社会热点问题，同时要确保环境新闻的报道自由。

第三，“美国模式”和“芬兰模式”的组态条件中都存在“可有可无”的条件因素（非核心条件也非边缘条件），“美国模式”的民间环保组织发展和“芬兰模式”中有效的社会监督，这些发展路径真的“可有可无”吗？我们以美国为例，研究它的环境治理历史就可以发现，民间环保组织的发展是美国现代环保运动的核心，也可以说是其公众参与环境治理的核心，美国最早期的环保运动就是由民众环保意识唤醒催生的。此外，20世纪70年代环保组织的体制化推动美国环境保护运动进入高潮阶段［37］，非政府环境保护组织的发展对美国环境治理和公众参与机制的发展至关重要。同样，在以“高度民主”闻名的欧洲地区，芬兰政府的亲民度一直排在前列，民众的意见能得到政府很好的反馈，这是其发展“公众参与环境治理”机制的“先天”优势。正如政策转移理论所提到的，有些政策只在特定环境中有效，探索具有自己特色的发展方式也极为重要。对于我国而言，要充分利用我们自己的优势发展“公众参与环境治理”机制，比如利用我国公共政策自上而下的传导机制，采取“试点策略”，某一试点试验成功一种发展模式，便可以迅速在全国得到高效推广；公民的环境保护和参与意识提高也可以和中国人固有的“家国观念”相结合，树立“保护环境就是保护家园”的社会意识，等等。

注释：

① EPI是由耶鲁大学环境法律与政策中心、哥伦比亚大学国际地球科学信息网络中心（CIESIN）联合实施，在2002—2005年连续4年编制的“环境可持续指数”基础上发展而来的，EPI建立的指标体系关注于环境可持续性和每个国家的当前环境表现，详情见www.epi.yale.edu.

② 《开放数据晴雨表全球报告（Open Data Barometer Global Report）》，见www.opendataresearch.org.

③《奥胡斯公约》对包括所有欧洲国家以及美国、加拿大、苏联成员国在内的55个欧洲经济委员会成员国开放，在欧洲经济委员会具有咨商地位的国家亦可签署。见http//unece.org/env/pp/ctreaty.htm.

④ ENGO详细信息可查询NGO中心-中国发展简报网站http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn.

⑤ 新闻自由度赋值依据来自《2020年世界新闻自由指数报告》，报告原文百度搜索可获得。