积极应对老龄化背景下“老年人发展权”平等保护之构想

徐智华，赵 靖

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430074）

根据第七次全国人口普查公报，截至2020年11月1日零时，我国“60岁及以上人口为264018766人，占（全国人口）18.70%，其中65岁及以上人口为190635280人，占（全国人口）13.50%。”相比第六次全国人口普查，各上升5.44%和4.63%。［1］联合国前秘书长安南曾指出，“21世纪的社会老龄化是人类社会历史上前所未有的，对任何社会都是重大挑战”。诚如斯言，我国60岁以上人口所占比重，将近老龄化国际标准的两倍，可以说我国老龄化问题已相当严峻。

解决老龄化所带来的社会问题的方法之一，即充实老年人的发展权。一方面，它可以缓解老龄化所带来的经济压力，另一方面它亦可让老年人继续保持较好的精神面貌，为社会发挥余热。现实却是，我国老年人发展权面临种种桎梏，难言拥有，遑论充实。首先，理论层面存在重视不足、基础理论薄弱等问题。以“老年人”“发展权”为主题，在中国知网仅可检索得22篇论文；其次，实践层面缺少适当的前提。相关法律法规无论是数量还是内在逻辑，都存在不足之处。因此，我们需要探析老年人发展权，以完善我国老年人立法，进而为解决老龄化问题提供出路。

一、老年人发展权定义剖析

（一）发展权的意涵界定

一般认为，发展权是指“个体或集体享有的参与和促进经济、社会、文化和政治全面发展并享受成果的权利”。［2］发展权作为一项独立概念被提出来，最早可追溯至20世纪70年代初姆巴耶的演讲：《作为一项人权的发展权》。随后，联合国大会于1986年12月通过了《发展权宣言》，其第一条即指出“发展权是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”。此后，发展权被正式确立为重要人权之一。但在当时，发展权是基本人权这一观念还并未被各个国家和国际组织认同。直至1993年维也纳世界人权会议的召开，人们才普遍认为发展权是“基本人权中不可或缺的一部分”（integral part of fundamental human rights）。

不过，发展权的内容并没有随着其地位的稳固而得以确定，反而在各个国家间出现分歧。从国际组织文件来看，发展权似乎是一项涉及各个领域、内容多样的权利，却也有学者指出，发展权过于空洞，并没有真正的内容，它“未能提供实质内容和边界。在某种程度上，这也是由于现实驱使、故意做出的缺陷”。［3］在他看来，为了最大程度地获得世界各国的认可，发展权不得不被抽象化，因而缺少实质的内容。但笔者认为，这并不是发展权的不足，反而恰恰是其特点所在。一方面，这是向现实妥协的必然产物，虽然全世界都认为发展权是一种特殊的基本人权，但是不同国家、种族和个人之间的差异，往往要比纯粹的学说复杂得多。仅仅是在形式上被认可，也是在各界人士的多年努力下诞生的宝贵结果。另一方面，这也是发展权所具有的本质及底色，作为所有个人都应享有的权利，发展权自然应照顾到不同国家和个人的情况。

发展权意味着“每个个人和所有民族都可以参与并享有经济、社会、文化和政治的发展”。［4］因此，根据内容不同，发展权可以分为经济发展权、政治发展权、文化发展权等。经济发展权是指根据自身情况自由选择经济模式的权利。“基于国家与国民的二元结构，经济发展权可以分为国家发展权和国民发展权。其中，国民发展权可以包括企业发展权、个人发展权、第三部门发展权，等等。”［2］政治发展权则是指平等参与政治生活、享有政治发展机会等权利。［5］文化发展权“应是指所有个人及其集合体有资格自由向国内和国际社会主张的参与、促进和享受文化发展所获利益的一项基本人权”。［6］应根据内容展开对老年人发展权的研究。

（二）老年人发展权的实质含义

发展权的主体更应该关注个人。根据主体不同，有学者将发展权分为国家的发展权、集体的发展权和个人的发展权。例如，有人主张发展权是“一项不可剥夺的国家的权利，不能将它视为是一项抽象的个人权利”。［7］有论者认为，发展权应属于每个个人，个人是发展权的“核心主题（central subject）”。［4］在笔者看来，虽然国家的发展权存在与否仍存争议，但不应否认的是个人发展权更值得重视。一方面，个人地位所限导致其需要更多的保护：“相对于国家，国民处于更弱势的地位，其经济发展权更易受到侵害，因而国民的经济发展权也更受关注，是经济法应当重点保护的对象。”［2］另一方面，国家的发展最终仍要体现于每个个人：“发展权既体现在国际社会之中，又存在国内法律秩序之中，是作为国家法律关系主体的公民个人所应该而且能够享有的一项权利；没有组成集体的每一个体的均衡发展，整体的发展是不可能的，个体发展应是整体发展的根本目的与归宿。”［7］由此看来，发展权主要是指个人参与发展并享受其成果的权利。发展权得到广泛认可并不是一帆风顺，为使其得到普遍认可，不得不在内容上有所取舍，这是为适应不同地区、不同个人的差异而不可避免的妥协。因此，在实践过程中，应具体结合发展权主体的特点，对其进行演绎和充实。老年人发展权概念的探析，即应考虑到他们的特征。

老年人在生理和心理上都有不同于年轻人之处。生理上，老年人更需要得到保护，例如，老年人“随着年龄的增长，视觉功能会发生相应的衰退，尤其是对视觉细节的敏感性显著降低”。［8］随着年龄递增，老年人的骨密度逐渐下降，使得老年人行动受限。心理上，老年人更看重稳定的生活环境，更在乎“落叶归根”，能够“身体健康”和“有娱乐学习生活”。［9］应基于这些特点对发展权做出适合老年人的改造。例如，对于经济发展权，年轻人需要充足的就业机会和稳定的就业环境，以及能够满足衣食住行需求的收入水平；相较于年轻人，老年人的消费意愿和消费能力都有所下降，因而老年人在就业、收入等方面的要求并不高，更需要保障其生活。除经济发展权外，老年人的政治发展权和文化发展权也需要得到保障，否则老年人发展权就会演变为“生存权”。“生存权”也是老年人的重要权利之一，但老年人发展权的内涵远不止于此。对于政治发展权，年轻人需要通畅的上升渠道，老年人更需要适应自身特点的政治参与形式。对于文化发展权，年轻人需要健康发展，老年人更需要跟上时代潮流，平等接受教育。遗憾的是，我国老年人发展权并未得到充分保障。

二、我国老年人发展权现状分析

纵使世界上的民族、个人之间存在经济、政治或文化上的种种差异，但发展权应平等适用于所有主体。这是发展权的本质属性，“任何人，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、民族本源或社会出身、财产、出生或其他身分等区别，都应一视同仁地享有发展的权利”。［10］对发展权的平等保护还可实现对形式平等的超越，追求平等的同时也追求权利的强化，使原本不发达的个人能够公平分享发展成果，并且不会导致原本较为发达个人的权利被弱化。

当前我国老年人发展权无法得到平等保障。我国《老年人权益保障法》对老年人的生存权和发展权做出规定，但并不具体。其部分用语比较空泛，不利于实践中进一步操作。该法律中的规定虽看似多种多样，但仍旧缺乏具体内容和措施。例如，第四章的章名为“参与社会发展”，但仅包括三个条文，且只有原则性内容。大量与发展权有关的权利被置于第三章“社会保障”中，并没能体现出发展权所具有的独特性，甚至模糊了生存权与发展权的边界。这导致老年人的经济发展权、政治发展权和文化发展权面临种种不平等现象。

（一）缺乏经济权利保障

退休后的老年人所获取的经济收入会愈发减少，“总体上年龄越大的老年人收入就越低”。［11］收入的减少会直接影响老年人的生活质量和行为抉择，缩减他们的发展空间。可以想见，没有充足的收入作支撑，老年人参与和促进经济发展并享受成果的权利便难以得到保障。同时值得注意的是，这种收入的减少还呈现出明显的地区差异，城市老年人的人均年收入已经超过农村老年人的人均年收入的两倍有余。［12］有学者指出，“地区收入不均等程度越高，老年人的正向幸福水平越低”。［13］也就是说，城乡老年人收入的不平等，势必会作用于老年人本身，影响他们的生活和发展。

老年人的劳动权利难以得到保障。有观点认为，老年人再就业的无法适用劳动关系，只能算作雇佣关系，因为老年人已经超过了法定劳动年龄，其所从事的劳动无法被称为劳动法意义上的劳动，故不能像正常的劳动者享受全部的劳动权利，否则将带来对一般劳动者的不公待遇。并且让老年人享受部分劳动权利，可以降低失业率，并为适龄劳动力带来大量就业岗位，因此国家应从政策领域出发，限制老年人就业，例如老年人再就业的，即不得领取退休金、养老保险等，且不得受领一般劳动者所享有的全部待遇。［14］宪法所赋予老年人的劳动权利似乎变成了政策的牺牲品，难以得到保障的劳动权利对老年人的收入稳定是一巨大威胁，加剧了老年人在经济领域的权利弱化。

（二）缺少高效政治参与

政治发展权可以影响到老年人的其他发展权。特别是在老龄化进程显著的当下，对于影响自身权益的老龄化政策参与度、满意度如何，是老年人政治发展权必须考虑的重要因素。我国老年人的政治参与度较高，他们正在通过投票、政治沟通等形式参与到我国政治活动中。其中投票是老年人最为主要的政治参与方式。据学者统计，年龄因素对投票具有显著影响，投票的发生比率最高的是60岁以上的人。［15］虽然与部分发达国家相比，我国老年人投票参与率相对较低：“60岁及以上人口近三年来参与过村/居委会选举投票的比例为57.2%”，“芬兰、美国等国家老年人超过60%的投票参与率”。［16］考虑到人口规模、受教育程度等因素，我国老年人投票参与率仍属较高水平。不过，在政治参与形式等方面，我国老年人政治发展权仍有较大提升空间。

我国老年人的政治参与形式较为传统。广播、电视、报纸等传统媒体仍是老年人了解新闻信息、参与时事讨论等的主要方式，并且这些媒体的使用频次与老年人政治参与呈明显正相关态势。与此相较，互联网、手机对老年人政治参与的影响并不显著。［16］当前，网络已然成为政治参与的重要形式，网络政治参与有主体地位相对平等、参与方式受时空所限较少、手段便捷等特点。［17］我国也认识到了网络所具有的优势，并在实践中广泛运用，例如通过网络征集立法、修法的意见和建议等。网络对于提高政治参与度、完善政治发展权具有重要意义。因此，网络应当是完善老年人政治发展权的关键所在。

（三）缺少平等教育机会

老年人丧失了话语权的主导地位。在当下的主流社交媒体中，似乎全然是年轻人的天下，老年人只是被他们讨论的对象，而不是讨论的参与者。与互联网的脱钩加剧了老年人在社交媒体已然成为热点新闻的制造者和传播者的当下所面临的局促和无力。这种现象映射出老年人参与当代文化活动的困难，同时无论这种困难是有意或无意形成的，无论这种困难是由老年人抑或其他人造成的，都说明了老年人并未被作为平等主体得到平等对待。

老年人缺乏充分的再度接受教育的机会。老年人接受教育，有利于他们适应新的社会角色，丰富自身生活。此外，教育对于老年人的身心健康也具有重要意义。有学者研究发现，受教育程度对于老年人健康程度具有显著影响，“教育对健康的改善作用表现得非常稳健”。［18］因此，为老年人身体健康计，也应为他们提供再次接受教育的机会。但是目前老年人再度接受教育在我国尚未得到应有的重视。［19］诚然，我国已有许多城市开设了“老年大学”，有的甚至还推出了针对老年人的线上课程，看似回应了老年人的精神需求。然而它们真的是老年人所求所需的吗？这些老年大学大多隶属老干局，实际上成为了年老退休干部们打发和消遣晚年时光的场所，对于老年人的发展所能起到的作用微乎其微。更遑论线上课程，真的适合那些不知道如何上网冲浪、操作手机的老年人吗？

三、我国老年人发展权困境原因之剖析

（一）老年人发展权研究和适用缺少平等理念

当前老年人发展权的研究和适用过程中，都缺少平等理念。平等是从古至今无数仁人志士为之付出鲜血和生命而不懈追求的目标。平等不仅属于人类所构建的理想国，更应像月光一样普照现实大地。我们应以平等作为老年人发展权完善的理论基础。只有这样，才能真切面对当下发展权所存在的种种问题，方可为发展权的完善提供可行的方法。在此过程中，我们应注意到现有的老年人发展权的不平等性，并加以解决。同时，也要关注到老年人所具有的特点，使发展权的平等得以向实质领域迈进。

老年人的发展权应得到平等完善的机会。这意味着老年人自身及其所拥有的发展权都应得到平等地对待。就老年人自身而言，由于退休制度的存在，使他们与主流话语体系之间产生了距离。而随着网络技术的进步和应用，更是加剧了老年人在互联网时代的失语特征。同时，话语权的缺失带来的是对老年人在社会架构中所扮演角色的长期忽视。因此，老年人自身的平等意味着我们应将社会注意力向老年人倾斜，聆听他们所求所需，并为他们在社会组织中留下适当的位置。老年人发展权的平等意味着，老年人应与青少年、中年人拥有平等的发展权与机会。我们不应因其年老而对他们有发展权方面的歧视。歧视老年人的发展权，即因他们年老所具有的生理、心理特征而产生的不平等对待，而“一个人基于自然天赋或社会环境的偶然因素而出现的不平等是不应得的”。［20］此外，精神领域与物质领域的发展同样重要，理应获得平等地保护和完善。在今后的资源分配中，如何保障老年人精神领域的发展也应是我们关注的重点。

平等在长久的岁月中被赋予了实质的内涵。平等绝不是简单的均贫富，而是要考虑个体之间所具有的差异。因此我们要立足于老年人的立场，构建满足其生理、心理特征的发展权体系。老年人群体当中也存在着不同特点，例如前述城乡差别即是其中之一。从更为微观的视角出发，还可以发现作为个体的老年人所具有的不同需求。因而，老年人发展权的立法保障要照顾到老年人群体的特殊性，也要考虑到基于地域所产生的老年人的不同特点，同时还要为老年人发展权的个性预留空间。唯此，方能平等保护老年人的发展权。

（二）持续老龄化是我国老年人发展权囿于困境的底色

按国际通行标准，60岁以上老年人占总人口10%以上或65周岁以上老年人占总人口7%即进入老龄化社会。我国自1999年始满足了上述标准，是较早进入老龄社会的发展中国家之一，也是目前唯一一个老年人口超过1亿（根据最新人口普查结果，目前这一数字已超过2亿）的国家。［21］我国老年人所占比例仍在持续攀升。根据第七次全国人口普查数据，我国老年人已然占据全国总人口数量的18.70%。中外学者一致预测，2035年我国65岁以上老年人口将达到3.3亿左右，21世纪中叶我国高龄老人数量庞大已是不可改变的趋势。［22］学界业已关注到这一问题，通过学者们的研究成果可以发现，多种原因造成了我国老龄人口持续增多。

第二次世界大战结束后，全世界迎来生育高峰。时值我国取得了解放战争的胜利，建立了新中国，社会秩序空前安定，人民生活得到保障，故此具有与国际大势相同的趋势。在战后的建设时期内生育意愿得到释放，生育率大幅增加，我国人口规模得以在短时间内大幅扩大。而这一时期出生的婴儿，在六十年后的今天陆续迈入老年期，成为当下老龄人口的一份子。因此，可以说20世纪的高生育率为今天庞大的老龄人口数量奠定了基础。同时，随着新中国成立以来卫生事业的发展和医疗水平的提高，我国人口预期寿命由新中国成立前的不足35岁增长至77岁，婴儿死亡率也大幅下降。相比以往，该时期出生的婴儿得以拥有更多的机会活到老年，间接促使我国当下老龄人口的增多。

伴随我国较大的人口基数所带来的海量老年人口，我国计划生育政策推行的成功与老龄化的加剧也具有一定关系：计划生育政策提高了老年人在全国人口中所占据的比例，造成了老年人口的相对增长。计划生育政策减缓了我国所面临的人口过度增长及其带来的经济、生态、环境乃至安全等方面的压力，对当下我国社会主义现代化建设具有重大影响。然而不可否认的是，计划生育政策同时也改变了我国传统的家庭结构，控制乃至大大减少了总人口数量，而老年人的数量却并不会受计划生育政策影响，这提高了老年人在总人口中所占比例，导致我国老龄化进程仍将持续一段时间，同时也骤然增加了我国当下直至未来年轻人所面对的养老困难。即便目前计划生育政策已被数次调整，但由于经济压力提升、生育意愿改变等原因，预期中的婴儿潮并未爆发，我国目前的出生率仍然偏低。据统计，1950年我国人口总和生育出生率为5.81，1978年为2.72，而2021年已下降至1.3。一边是不断增加的老年人口，一边是持续下降的出生人口，这意味着我国家庭规模将继续缩小，老年人所占比例仍会继续攀升。根据学者们的预测，“从1990年至2050年，中国65岁及以上老人比例年增长率为2.3%，分别等于英国、美国、法国、德国与日本的2.9、2.6、2.3、2.1与1.4倍。”［23］

老年人的增多将带来一系列现实的社会问题，例如慢性病人口增多，老年医疗、保健需求上升等。老年人对社会福利的需求明显超出青少年所需，这所有现象都意味着应用在老年人身上的社会福利比例应大幅增加，然而现实是老年人比例的升高却使得本就捉襟见肘的老年人社会福利更为雪上加霜。目前的老年医疗保险、养老保险等仍无法完全满足老年人的需求。同时，我国城镇尚存许多无保障的高龄老人，广大农村地区老年人的生活来源依然相当匮乏，持续增多的老年人更是加剧了老年医疗、养老保险等的缺口，今后势必将面临更大的挑战。

同时，人口结构和社会经济结构的急剧变迁对养老方式提出了多元化的要求，传统的居家养老方式已不能适应现今的需求，因而养老院等养老设施的普及和升级将是必然的选项。随着社会的发展，养老设施已不再是解决单一的养老需求，还要满足老年人对社交、陪伴、看护等方面的所求所需，持续增多的老年人必将增加养老设施所面临的种种压力，也为养老院的建设资金、场地等提出难题。

更为重要的是，老年人数量的增长还压缩了老年人发展权的空间。在温饱之外，老年人有了更多追求的机会，这也是贯彻“让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”重要指示的必然之举。然而，发展权的完善需要大量资金的投入以建设相关场所，提供相应服务，显然老年人的增多会减少资金的使用效率并削弱资金投入的效果。“老龄化不仅影响了老年人的消费水平，还会影响其他家庭成员的消费，以及全社会的消费预期。”［24］

（三）我国老年人发展权法律保障不足

我国现有老年立法操作性不强，中央和地方层面都缺乏老年人发展权保障的横向和纵向法律体系。而这正是我国《老年人权益保障法》的立法目的落空的元凶之一。详言之，有的法规仅笼统规定相关机关监督保障老年人发展权的义务，强调“加强领导，优化环境”；有的规定仅原则性要求未能保障老年人发展权的主体应承担责任。虽然对法律后果的规定并不是保障老年人发展权落实的唯一措施，但毫无疑问的是，具体细致的保障机制是切实保障老年人发展权的必由之路。未规定具体法律后果的种种法律、地方法规缺乏强制力，将导致老年人发展权的实际效用难以得到真正的约束和规范，更难谈及具体的保障。《老年人权益保障法》颁布时间较早，许多内容已难以符合我国现实情况，甚至明显落后于现实需要。该部法律中也存在一些关于老年人福利的规定，但相对简陋，并且缺乏实质内容。即便其他部门也曾出台看似更为具体的规范，但实际上全国范围内老年人发展权保障并未形成统一的法律规范。而且由其他部门规定的部门规章或地方政府规章层级不高、效力不够，造成发展权具体内容在各地执行中出现较大差异。此外，政府监管的缺失也使得养老机构、福利机构内部管理规章制度不健全、服务技术操作不规范、服务人员不专业等问题层出不穷，使得当下养老服务、老年人发展权保障都不能令社会满意。

现有的老年人发展权法律法规，存在内容不一、差异较大的问题。例如，全国老龄办《关于加强老年人优待工作的意见》对老年人所享有的社会优待和发展权做了原则性规定，其目的在于指导各地能够在此框架之中结合当地实践，做出符合实际需求的规定。应当说，该意见的初衷必将也必然带来地方性差异，但这种差异理应是地方发展不平衡的体现，是对各地不同实际情况的尊重，而不应在原则性领域出现较大不同。可实际情况却是有的地方做出了迥异于该意见的规定。该意见中将60岁及以上年龄作为老年人的分界线，而不同的省份分别选择60、65、70、80直至100岁作为老年人社会优待和发展权的年龄标准。从形式来看，这些不同的年龄都符合上述意见中提出的标准，但相互之间却存在天壤之别，规定的目的是否为保障老年人福利便值得怀疑了。

未能与其他部门法律联动保障老年人发展权。由于老年人群体内部存在的不同，在具体领域方面更为细致的其他法律法规，对于老年人发展权的保护也具有重要意义。有鉴于此，除《老年人权益保障法》外，我国其他法律法规也规定了部分老年人发展权。但是我国尚未能将它们的规定加以有机联系，导致不同法律法规的规定仅能各自为政，这极大影响了我国老年人发展权的落实和保障。相较于我国，域外国家则通过专门立法和其他法律法规相结合的方式，相对全面地保障了老年人的发展权。例如韩国颁布了《高龄者就业促进法》《老年亲和产业振兴法》等专门法律法规，同时也在民事法律中做出规定。日本在制定了《老年人福利法》《高龄社会对策基本法》等专门法律外，还在《福利人才确保法》中对老年人看护人才的经济、社会权利做出规定。

四、我国老年人发展权的完善

（一）通过社会保险改善老年人经济环境

生存权是发展权的基础和前提，为防止老年人因生存困难造成的发展权难以实现，应确保老年人生存权不被侵害。老年人社会保险制度是保障老年人生存权的有效策略。由于国家和社会资源的有限性，以及老年人的持续增多等问题，国家和社会在养老问题上所能发挥的作用是有限的。应通过国家、社会和个人协作的方式来实现对老年人生存权的保障。相较于其他手段，保险制度可以“保障更大的集体福利”，同时又是“针对个人而非集体目标的公正”，更能实现老年人发展权的平等保护。［25］因而，应完善我国的老年人社会保险制度，为老年人提供基本的经济保障、维持老年人基本生活。社会保险制度包括社会养老保险、老年医疗保险和老年护理保险。

养老可以说是老年人最为根本的需求，发展权的内容都以其为基础，因此社会养老保险的完善与否将决定老年人的生存质量，进一步影响老年人发展权。我国已逐步建立多元的社会养老保险制度，但由于设立时间较早，目前的制度已无法适应当下经济发展所带来的社会变化，更为重要的是，已无法适应当前保障老年人发展权的新局面。为完善社会养老保险，保障老年人的生存权，养老保险应实现制度层面的统一。应以社会平等为原则，兼容现有制度，构建能够覆盖城乡居民的养老保险体系。同时，通过建构和完善基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险、个人养老基金等制度在内的多层次养老保险体系，实现社会养老保险制度的多元化突围。老年医疗保险既是医疗社会保险制度的重要组成部分，同时也是避免老年人因病返贫的保障，因而对于老年人生存权的保障具有重要意义。［26］城镇和农村老年人应平等享有获得医疗保险的权利，而不应受到地域、贡献、收入等因素影响。“农村养老保险可另行单独立法，建立家庭养老、土地保障与社会保险相结合的新型农村养老保险制度。”［27］应突出政府在老年医疗保险中的主导地位，确立“政府主导，家庭与社会共同承担”的指导思想。政府作为国家健康保障政策和法律制度的执行者，理应是老年医疗保险建构和完善的主导。同时，加快我国老年医疗保险法律制度统一化、体系化构建，制定完善的老年人医疗保险法等法律法规，保证老年人医疗保险有法可依。同时，老年医疗保险法律法规还应与其他法律部门内容相衔接以确保其有效实施。

目前国际上形成了两种老年护理保险模式，一种以美国为代表，属于公民自愿参保为基础的商业型老年护理保险。该种保险老年人、年轻人均可投保，按保费多寡提供不同种类的老年护理服务。一种以日本为代表，属于公民强制入保，政府予以补贴的社会型老年护理保险。政府可以控制保险市场的风险。在我国，老年护理保险尚处于起步阶段，现有的部分商业性老年看护保险仅表现为支付老年人看护费用，与老年护理保险仍有较大差距。我国应吸取商业型和社会型老年护理保险的优势，考虑到我国老年人发展权现存的城乡差异，同时照顾到代际公平的切实需要，“应将老年护理保险纳入社会保险体系，采用部分积累的筹资模式征收长期护理保险费，并由政府、企业、个人三方共同负担”。［28］同时，由政府进行集中运营管理，采取多种投资渠道保本盈利。有护理需求的老年人，可凭借医疗机构出具的证明申领老年护理保险。

（二）增加老年人接受教育的机会

尊重老年人再次接受教育的意愿。1982年联合国《维也纳老龄问题国际行动计划》提出，老年人接受教育是一种基本人权。我国早在1995年颁布、2021年修正的《教育法》中多次提出要“健全终身教育体系”，“推动全民终身学习”，并“为公民接受终身教育创造条件”。老年人再次接受教育，是他们理应享有的基本权利，应当得到我们的尊重。这种尊重应当是平等的，既要给予他们与年轻人相同的教育机会，也要正视不同地区之间、城市与农村之间的文化教育差距。农村老年人获得教育的机会相较于城市和城镇老年人更少，在学历方面更为劣势。因此，为实现老年人接受教育的实质平等，应当更尊重农村老年人接受教育的意愿，并为他们创造条件。

为让老年人得以顺利接受教育，应当对老年人的教育设施、教育平台和教育内容等进行适老化改造。对老年大学等老年人教育设施既要增加数量，同时也要提高质量。具体来看，要增加教育设施的开放度，使之面向全社会老年人；扩大老年大学招生规模，增加老年人接受教育的机会；通过全职、兼职等方式补充老年人教育设施师资力量；同时考虑到老年人的生理特点，可为老年人设置放大镜、更大文字的图书，并增加无障碍通道等。还可以考虑为老年人提供更易消化的食物等。从教育设施、教育内容和其他方面实现适老化，保障老年人得以实现文化发展权。同时，随着互联网技术的发展，当前的教育形式出现了前所未有的变化。丰富的课程资源、便捷的授课方式使网上接受教育成为更加普遍的选择。可以开设授课对象为老年人的网络课程，其教育内容可以包括互联网、手机的使用技巧和方式，在字体、语速、界面设置等方面进行适老化改造。

提供丰富的老年人教育形式，确保高质量的学校老年教育。学校老年教育仍是我国当前最主要、受众最多的老年人教育模式。除去丰富的教育资源外，学校老年教育还可以为老年人提供社交场所，使他们能扩展人际关系，在满足了老年人接受教育的需求之外，也为他们提供了精神慰藉。促进持续性的家庭老年教育。家庭是老年人生活的重要场所，让老年人得以颐养天年、享受天伦之乐。面对老龄化和城市化进程带来的传统养老模式瓦解之势，更应该促进家庭老年教育的持续发展，因为这样可以实现老年人与家庭成员的双向学习，同时通过这一过程维系和升华家庭关系。发展亲和性的社区老年教育。社区是老年人在家庭生活和学校生活之外的活动空间，社区老年教育理应成为老年人教育的重要形式。社区还可以为老年人提供不同于学校和家庭的社交氛围和环境，促进社区内老年人交流。

（三）以法律法规保障老年人发展权

应在《老年人权益保障法》中对老年人的发展权做出专章规定。首先，老年人发展权涉及国家对年老公民进行物质帮助的宪法义务，具有重大的意义。其次，老年人发展权的制度设计必将影响到国家的财政分配、税收体制，取决于国家和地方的经济能力、政治能力和组织能力，具有专章规定的必要性。再次，老年人发展权的内容实际上是一个国家社会经济文化发展和社会传统的反映，专章规定更能体现其独特价值。最后，鉴于老年人发展权范围越来越广，应通过专章规定，细化老年人所享有的发展权。同时，以专章规定还可整合目前国家和地方对老年人发展权政策法规中较为成熟的内容，设定老年人发展权的保障机制和法律后果，不仅正式将老年人发展权作为“法定”权利，更要通过法定义务和法律责任明确其所具有的法律效力。

通过配套立法对老年人的发展权加以体系性保障。纵观域外立法实践，对老年人发展权的保障可分为两种模式：一是专门的老年人发展权立法保障模式。即将老年人的发展权直接规定于单项、专门的老年人立法之中。此种模式能进行更为专业的保障，但难以结合其他法律法规发挥作用。二是没有专门针对老年人发展权的立法，而是将对其的保护分散于其他法律法规之中。此种模式可以充分发挥各项法律法规所具有的效力，但易导致老年人发展权的分散性，进而影响其效果。因而我国应在完善《老年人权益保障法》的同时，继续将其他法律法规中对老年人发展权的规定加以延续和补充。例如我国《个人所得税法》规定，基本养老金、退休费即属于免征个税范围，孤老人员所得属于减征个税范围。这些规定也是老年人发展权的重要组成部分，因为老年人发展权是一项系统性工程，需要通过不同法律法规充分考虑老年人的差异性需要。