新型城镇化视角下化解产能过剩的路径研究

龚利 叶爱山

摘要：传统城镇化是以土地财政与工业化为主要驱动力，虽为我国经济发展奠定了坚实基础，但也引致了资源短缺、生态环境破坏、产能过剩等问题。新型城镇化强调以人为核心，注重城镇化质量内涵转变，能够通过经济效应、人口效应、社会效应、环境效应等助推化解产能过剩。据此，建议通过构建城市创新平台，刺激产品与服务新需求，合理引导公共服务投资，完善环境规制制度等途徑来有效治理产能过剩。

关键词：新型城镇化;化解;产能过剩

中图分类号：F121文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）09-0168-04

基金项目：本文系江苏省研究生科研与实践创新计划项目“比较视域下新马克思主义城市空间理论的当代启示研究”（编号：KYCX22_3237）的阶段性成果

我国经济已转向高质量发展阶段，这就要求经济发展向结构优化转变，破解工业供给与需求间的结构性问题，有效化解当前产能过剩的桎梏。中国式产能过剩势必扭曲资源配置，掣肘产业结构优化与经济可持续发展[1-2]。相较西方发达国家，我国产能过剩存在明显的长期性、普遍性、结构性、政策性等特征[3]。针对产能过剩，我国政府部门积极提高供给体系质量，并将“去产能”列为首要任务，化解产能过剩已成为我国当前亟待解决的重要问题之一。相较传统城镇化，新型城镇化作为更加注重经济、人口、社会、环境等系统层的复杂工程，是以转变经济发展方式、发展新型工业化、统筹协调发展、生态文明建设等为重点内容的全新城镇化[4]。因此，研究新型城镇化视角下化解产能过剩的机理与路径，积极寻找到防范与破解产能过剩的长效机制，具有重要的理论价值与政策意义。

一、新型城镇化与产能过剩的基本内涵

（一）新型城镇化的基本内涵

城镇化作为经济增长的重要动力，也是经济持续发展的结果。城镇化的推进极大地促进了区域经济的发展，提高了城乡间生产要素资源的配置效率，一段时间内实现了中国经济的高速发展。但是传统城镇化过度追求城市规模、人口数量集聚等，多年来工业化与城镇化的快速发展，使生态环境遭受了巨大压力。新型城镇化以注重内涵提升、均衡公共服务、健全社会保障、城乡一体为表征及目标，不仅包含经济发展与人口布局，更重要的是注重城镇化质量内涵转变，因此其所涉及内容包括技术创新、产业支撑、生态环境、社会保障等方面。新型城镇化更加注重经济发展的集约性，着力推进产业结构优化升级，突出经济创新驱动发展特征。新型城镇化不仅关注城镇化率与城镇人口密度，也强调农民工融入城镇的素质和能力，以实现充分就业与切实提升人民生活水平。生态文明建设关系到我国经济能否可持续发展，其更加强调和谐、良性互动、可持续等特征。新型城镇化充分考虑资源环境承载力，并以自然规律为准则建设资源环境友好型社会。

（二）产能过剩的基本内涵

我国产能过剩是供给和需求结构失衡造成的，不能局限理解为产品过剩，产能过剩并不等同于产品过剩。常见处理产能过剩的途径为去产能与增加社会需求，这是依据产能过剩的相对性原理来实施。但为了有效预防与处理产能过剩，必须寻找到一种长效机制。目前学界主要以产能利用率来衡量产能过剩程度，若工业产能利用率过低，则表示实际生产能力远超过有效需求能力，生产与需求之间存在不匹配，也就表现出明显产能过剩。产能过剩的直接原因更多源于消费增长无法追赶上投资增长，致使两者之间失衡。归根究底，根本原因还是在于我国长期粗放式经济增长方式促使技术门槛较低的产品产能严重过剩。产能剩余程度评判标准需充分考虑一个国家消费结构、行业特征、产业组织结构及产业运营实际情况等因素，目前学界依据中国国情判断得出以产能利用率0.72为界点，低于0.72则视为产能过剩。在现实情况中，企业生产活动不仅关联于当期情况，还与延续性产量有着密切关系。生产企业会经常性调节存货投资，以此应对可能发生的需求波动，这表明产能过剩存在一定周期性。

二、新型城镇化对产能过剩的作用机制

（一）新型城镇化可以促进产业升级与创新发展

产能过剩与企业创新能力有着密切关系，中国式产能过剩更多体现在工业企业创新不足、产品质量不高，致使社会需求远低于工业企业供给能力。工业企业只有注重自身产品创新与质量提升，才能不断满足市场需求与消费升级，实现工业产能利用率提升。城市作为企业技术创新的重要载体，不仅有利于科技创新活动集聚，还能有效提高资源要素配置效率，代表理论有技术外部性与“技术池”等[5-6]。发展新型城镇化能有效促进产业内分工与重组，尤其是以高新技术产业与现代服务业更为突出，从而提升产品技术含量，为产能化解与产业升级提供源源不断的动力[7]。中央城镇化工作会议指出，要积极推动技术创新、管理创新、模式创新，实现“四化”（工业化、信息化、城镇化、农业现代化）深度融合与协同发展。可见，新型城镇化作为创新发展的重要平台，其不仅可以实现工业化向集约高效、绿色环保等发展方式转变，还能促进产业结构水平与要素配置效率之间匹配，从而有效降低产能过剩[8]。

（二）新型城镇化可以促进人口集聚与扩大需求

新型城镇化的基本动力就是人口集聚和扩大需求。通过分析142个国家城市数据发现，人口集聚的大城市会进一步优化经济活动的空间布局，利于形成人力资本优势与提高劳动生产率[9]。城镇化进程中人员素质是企业进行“干中学”的关键，高素质专业人才能够有力地促进产品更新与工艺改进，从而提高产品收益与工业产能利用率。人口集聚的外部性会多方面对地区经济发展形成知识溢出效应，表现出明显的城市生产率优势[10]。城镇化带来的人口集聚能够有效扩大需求，企业生产时为应对市场波动与维持市场地位常会保持一定的多余产能。此外，企业产能利用率还受到其所处发展阶段的制约，当处于规模经济阶段时企业倾向于扩大生产规模与创造市场需求[11]。国内外经济形势也是造成产能过剩的一个重要因素，面对疲软的市场需求，通过城镇化的人口效应才能切实保障投资与消费平衡。传统城镇化源于对农业人口的吸引与转移[12]，新型城镇化以实现全面市民化为目标，并且匹配相应的公共服务、基础建设、环境治理等公共投资，这也会消耗过多的产能以及形成产品与服务的新需求。7C65F767-BEE7-4A35-8DD9-441C136BC114

（三）新型城镇化可以促进城乡协调与服务完善

在过往的政绩考核体系下，政府部门兼具经济、公共服务双重任务，但多以GDP增长为核心目标。这意味着政府部门会通过多种途径鼓励企业扩大生产规模、阻碍亏损企业清退进程，致使企业陷入扭曲状态及诱发产能过剩等问题[13]。新时代社会主要矛盾已发生转变，目前我国的重点任务是满足人民对美好生活的需要，而完善公共服务体系无疑是提升人民生活质量的重要保障。与此同时，政府能充分利用公共服务投资来引导资金流向，在重点公共服务行业形成良性投资环境，从而促进企业生产率与产能利用率的提高。另外，由于我国区域间经济发展差异显著、城乡二元制度突显、城乡公共服务差距明显且分布不均衡，这阻碍着资源要素优化配置，还会导致重复建设与资源浪费，造成产能过剩。新型城镇化强调以人为核心，注重城乡间统筹协调发展。新常态下消耗产能也是推进新型城镇化城乡一体化发展的重要任务之一，主要表现在城乡一体化发展能够有效破除体制性障碍，促进要素资源在城乡间流动与重组，并进一步优化城乡结构、产业结构、土地结构等[14]，以此提升资源配置率与工业产能利用能力。随着城乡发展体系逐步完善，二者能够进行良性交流与合作，城市的集聚效应与溢出效应也更为明显。这既实现了企业生产成本降低与生产率提升，也有助于促进城乡居民收入提高及消费结构与水平升级，从而拉动公共服务设施等消费需求，进一步释放内需潜力。

（四）新型城鎮化可以促进污染降低与效率提升

城镇化进程的不断推进，虽成为我国经济发展的重要引擎，但同时也造成了大量资源消耗、环境恶化、产能过剩等问题[15]。长期的高能耗、高污染、高排放的城镇化发展模式，虽为经济社会发展提供了重要的物质保障，但资源短缺与环境恶化等问题日益凸显，严重降低了国民社会福利，同时我国成为世界最大能源消耗国。党的十九大将建设“美丽中国”作为现代化目标之一，这意味着生态文明建设关系到中华民族永续发展的根本大计。新型城镇化秉承“五位一体”总体布局发展理念，强调各要素间协调统一。要降低污染与改善生态环境，就需要创建新的激励机制与制度环境[16]，环境规制就成为首选工具和必要条件。处理经济主体行为的污染外部性问题必须依赖强有力的规制政策，以有效地降低企业生产要素投入与产品供给，一定程度上缓和产能过剩。环境效应对产能过剩的传导机制通常表现为：第一，遵循成本效应。既定资源消耗和生产技术前提下，将会挤占企业生产成本，迫使改变原有生产决策，从而降低工业企业生产水平[17]，一定程度上缓解产能过剩问题。第二，创新补偿效应。工业企业为维持与提高原有市场竞争力会加速新旧产能转换，积极应用新的生产技术与新能源技术，实现企业生产要素资源的高效配置，以此达到创新效应抵消部分甚至全部成本效应[18]。创新补偿效应不仅实现降污、增效，还能通过技术升级、生产流程改进等途径实现产品质量提升。

三、推动新型城镇化化解产能过剩的对策

一味以去产能来消除当前产能过剩的困境，无法从根本上解决问题，我国产能过剩表现为结构性供需失衡所导致。新型城镇化所具备的经济集约高效、发展新型工业化、统筹协调发展、生态文明建设等特性是化解产能过剩的重要因素，现就此作一分析。

（一）构建城市创新发展平台

产业结构与要素配置之间无法形成良好匹配，这是产能过剩形成的重要原因。产能过剩行业多属于要素密集型，且这些行业表现出明显的生产要素配置效率低下等问题。新型城镇化是以城市作为企业技术创新的重要载体，不仅利于技术创新活动集聚，还能有效促进资源要素合理高效的配置。新型城镇化立足于产业结构优化升级，不仅能够推进制造业向创新驱动转变，还能促进制造业服务化及其他行业的现代化等。产业结构的优化升级能够为产业间配置结构优化与效率提升注入源源不断的动力，进而强化城市的创新效应与规模经济效应。随着企业创新效应不断加强，创新效应超过成本效应后将形成正外部性，技术创新、服务密集型企业将逐步成为市场核心力量，从而有效化解产能过剩。

（二）刺激产品与服务新需求

产能过剩的破解途径离不开对产品与服务的新需求，而需求的产生离不开人口的集聚。新型城镇化注重将人融入到城市化发展进程中，促进人们收入提高与消费结构升级。人口集聚能够有效降低工业生产成本，促进服务业发展，刺激新的市场需求，进而促使产能过剩化解以及凸显经济产出效应。当前国内外疲软的市场需求，是致使我国产能过剩的重要因素。除了将产品销售出去来化解产能过剩，还需要刺激内需的产生。要使农村转移人口真正融入到城市中，并持续扩大人口集聚效应，就要不断完善城市公共基础设施、社会福利、环境治理、教育医疗等。这需要大量的公共投资，不仅可以消耗前期严重过剩的产能，还能刺激新市场需求产生。

（三）合理引导公共服务投资

公共服务是城镇化良性发展的基础，以往城镇化片面追求城镇化率，而忽视了相匹配的公共服务建设。过往政府以GDP增长为绩效评价核心，致使城市建成区规模不断扩张，这在造成产能严重过剩的同时，还对社会保障、就业创业、公共服务等产生严重压力。新型城镇化可以有效引导政府财政公共服务投资，为社会公共服务营造良好的投资环境，不仅能降低企业投资成本与生产成本，还能有效提高资本边际生产率。公共服务的不断完善能够有效促进生产要素流动与重组，从而实现产能利用率的提升与资源要素的优化配置。完善公共服务也能拉动相应的消费需求，以此来消耗过多的产能。

（四）完善环境规制制度

新型城镇化更加注重环境与经济的可持续发展模式。需要有效化解产能过剩必然要形成新的激励机制，新型城镇化本质上就是解决生产企业污染外部性问题，以此达到环境与经济共同发展。完善环境规制可以有效淘汰旧产业与加快新产能，短期内可以明显降低污染，长期内可以促使整个产业结构的优化调整。一方面，环境规制强度的提高可以有效降低旧产能生产要素投入量和优化产品市场供给，从而在一定程度上化解产能过剩。另一方面，迫使旧产能淘汰或者积极采用新技术、设备，促进资源要素的优化配置，实现创新效应超过成本效应。为此，政府部门需设立技术创新专项资金，以及完善企业治理污染的激励机制等。7C65F767-BEE7-4A35-8DD9-441C136BC114

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作者簡介：龚利（1993—），女，汉族，江苏盐城人，单位为苏州科技大学马克思主义学院，研究方向为城市问题与空间理论。

叶爱山（1992—），男，汉族，江苏泰州人，南通理工学院商学院助教，研究方向为环境经济、产业政策。

（责任编辑：冯小卫）7C65F767-BEE7-4A35-8DD9-441C136BC114