公益诉讼：家庭暴力司法干预的路径拓宽及其制度建构

卢文捷

《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称《反家暴法》）于2016年正式实施，其对家庭暴力的防治工作起到了积极的推动作用。但目前，我国家庭暴力案件仍然频发，造成严重后果的家暴事件时有报道。例如，黑龙江省4 岁女童被其生父及女友暴力虐待、山东省方某洋因不能生育而被公婆与丈夫虐待致死、河南省杨某为逃避丈夫暴力而跳下自家服装店二楼摔成重伤、四川省拉姆被其前夫泼汽油烧死……这些触目惊心的案件充分表明反对家庭暴力的工作异常艰巨，任重道远。然而，除了构成犯罪的家庭暴力案件依法由人民检察院提起公诉外，其他家庭暴力的司法救济皆为私益诉讼，由受害人自己向人民法院提起诉讼。由于受害人往往不注重收集证据或者收集证据的能力较弱，人民法院对于离婚诉讼中家庭暴力的认定比率较低，从而对受害人的保护极为不利。因此，全社会需要正确地认识到家庭暴力本质上不是家务私事，而是社会公害，需要积极建构家庭暴力公益诉讼制度，拓宽家庭暴力的司法干预渠道，使受害人获得应有的权利救济。

一、涉家庭暴力离婚案件之家庭暴力确认情况管窥

笔者在中国裁判文书网对浙江省基层人民法院在《反家暴法》实施5年间（2016年3月1日至2021年2月28日）涉家庭暴力的一审离婚判决书进行检索，共获得相关离婚判决书491 份。由于2021年仅有2 份离婚判决书，故该年份案例不列入统计范围。虽然案件的检索范围较为有限，但可以管中窥豹，使我们在一定程度上了解基层人民法院对离婚诉讼中家庭暴力的确认现状。在489 份涉家庭暴力的离婚判决书中，经人民法院确认存在家庭暴力的离婚案件仅有110 件，占比为22.5%。人民法院不予确认家庭暴力的离婚判决包括两种情形：一是对于受害人所主张的家庭暴力，因其未能提供相应证据或者所提供的证据不能证明被告对其实施家庭暴力行为而不予确认。这部分离婚案件共有125 件，占比为25.6%。二是对于受害人在离婚诉讼中提出其配偶实施家庭暴力的，人民法院根本不予回应，离婚判决书中只字未提受害人所主张的行为是否构成家庭暴力。这类离婚案件有254 件，占比为51.9%。相关统计详见表1。

表1 浙江省基层人民法院2016-2020年涉家庭暴力离婚案件统计表

《反家暴法》第2 条规定，家庭暴力是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。这是我国首次在法律层面明确了家庭暴力的认定依据。根据该法第20 条的规定，人民法院审理涉及家庭暴力的案件，可以根据公安机关出警记录告诫书、伤情鉴定意见等证据，认定家庭暴力事实。因此，如果婚姻当事人一方在离婚诉讼中主张配偶对其实施家庭暴力的，人民法院应当对其所主张的行为表明态度，确认是否构成家庭暴力。

从上述涉家庭暴力离婚判决书的统计数据可见，人民法院确认存在家庭暴力的离婚案件尚不及总数的1/4，这一比例明显偏低。曾有学者对2016—2018年间的400 份涉家庭暴力离婚判决书进行分析后发现，人民法院认定构成家庭暴力的仅有91 份，占样本总数的22.75%。①蒋月：《我国反家庭暴力法适用效果评析——以2016—2018年人民法院民事判决书为样本》，《中华女子学院学报》2019年第3 期。这一数据与本文的统计情况基本一致，尤其是人民法院对受害人的家庭暴力主张不予回应的，居然超过半数以上。这表明，即便在《反家暴法》实施后，人民法院要在涉家庭暴力的离婚诉讼中对家庭暴力作出确认，仍存在一定困难，以致家庭暴力的确认率一直处于较低状态，并在一定程度上造成了不良后果。

第一，不利于保护受害人。这是家庭暴力确认率低带来的直接结果。由于家庭暴力是严重侵害受害人人身权益的违法行为，根据民法典第1079 条第3 款与第1091 条的规定，实施家庭暴力是人民法院审理离婚案件调解无效而准予离婚的情形之一，也是无过错方请求离婚损害赔偿的情形之一。受害人因家庭暴力而诉讼离婚或者在离婚诉讼中提出家庭暴力理由，如果人民法院对此不予确认或者不予、回应的，则不能认定夫妻感情破裂或者影响对夫妻感情破裂的认定，当事人无法解除婚姻关系。这使得受害人难以从家庭暴力中解脱出来，将会面临继续遭受家庭暴力侵害的厄运。退一步讲，即使人民法院准于婚姻当事人离婚，也会使受害方因家庭暴力不予确认或者不予回应而无法获得应有的离婚损害赔偿。因此，对于因家庭暴力而向人民法院起诉离婚且希望通过司法救济保护自身权益的受害人而言，无论离婚与否，其婚姻权益都不能得到充分保护。

第二，变相放纵家庭暴力。这是家庭暴力确认率低带来的间接结果。人民法院不予确认或者不予回应受害人关于制止家庭暴力的主张，体现的是一种公权力机关对家庭暴力的漠视或者不予干预的态度，不仅对于受害人是不公平的，而且在一定程度上变相放纵了加害人的违法行为。同时，这也容易导致形成一种错误认知，在一定程度上误导了一些人，使得他们错误地认为家庭暴力不属于违法行为，或者即便认识到家庭暴力的违法性，亦会认为他人无权干涉此类行为，从而依旧继续打骂配偶及子女。甚至，有的加害人还会更加肆无忌惮、变本加厉，从而进一步加剧暴力程度，以致酿成家庭悲剧。长期以来，这种家庭暴力的悲剧时有发生，其结果要么是受害人因暴力而致残或者致死，要么是受害人为反抗家庭暴力而杀死加害人。无论何种结果，最终都是家破人亡。

第三，影响《反家暴法》的实施效果。这是家庭暴力确认率低带来的根本影响。随着《反家暴法》的颁行，我国已经建构起一个较为科学完善的家庭暴力干预体系，形成了多机构合作共同反对家庭暴力的干预模式。其中，司法干预是多机构合作干预家庭暴力中非常重要的措施之一，也是受害人的最后的救济渠道。人民法院应当审慎对待当事人关于制止家庭暴力的主张，准确认定家庭暴力行为。然而，如果人民法院对于家庭暴力的确认率较低，尤其是因未回应受害人的相关主张而未确认家庭暴力的，则显然不利于家庭暴力干预工作的开展，并影响《反家暴法》的实施效果。长此以往，《反家暴法》恐难成为一把斩断家庭暴力的利剑，而只能扮演反对家庭暴力的虚饰角色。这样一来，立法预期将在一定程度上被降低，实现立法宗旨也变得遥遥无期。

因此，基于个体救济思维主导下的私益诉讼模式在家庭暴力司法干预中的弊端显而易见，由此需要拓宽家庭暴力的司法干预路径，突破家庭暴力私益诉讼的现实困境，进一步提高人民法院对于家庭暴力的确认率，以有效促进家庭暴力防治工作的深入开展。

二、公益诉讼是家庭暴力私益诉讼纾困的必然路径

私益诉讼是为了保护个人所有权而设定的诉讼，它是当事人之间的私权纠纷，意在保护当事人的私人利益。公益诉讼则是为了保护社会公共利益的诉讼，原告可以是非直接利害关系人，即任何个人或者团体都可以提起诉讼，对现存的或者将会产生的社会公害问题进行问责。这不仅关系到对公共利益的司法救济，更关系到对于社会中弱势群体的法制救济，从而影响着法治社会所应有的、真正的公平正义的实现。①田坤：《公益诉讼研究》，江苏大学2010年硕士学位论文。在国际上，通过提起公益诉讼惩治家庭暴力已是一种普遍的做法。不仅在美欧一些发达国家，而且在南亚、拉美、非洲等一些发展中国家都获得了普遍支持。②徐卉：《反家暴立法中的证据规则与公益诉讼机制》，《妇女研究论丛》2014年第5 期。我国应当借鉴这些域外反对家庭暴力的司法经验，在受害人无法通过私益诉讼保护自身合法权益的情况下，将公益诉讼作为受害人的重要司法救济渠道，实行私益诉讼与公益诉讼并行的二元司法干预模式。

家庭暴力公益诉讼作为一种新型诉讼，是家庭暴力私益诉讼纾困的必然路径，是有效干预家庭暴力的理性选择。其背后的深刻原因体现在以下几个方面。

第一，公益诉讼的性质决定家庭暴力应当纳入公益诉讼范畴。公益诉讼是一种为了保护社会公共利益的新型诉讼。它是特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定，为保障国家或者社会公共利益而提起的诉讼。私益诉讼则是因私益受损而提起的诉讼，通过司法途径对私益加以修正和救济。公益诉讼不是解决某一特定主体的利益问题，而是要解决具有公共性、广泛性的公共利益问题，③娄超：《论我国诉讼制度中的公益》，《山东社会科学》2019年第7 期。涉及全体社会成员的共同利益，是全体成员对某种社会价值的共同愿望和要求，包括对公共安全、公共道德、社会进步等的要求。①娄超：《论我国诉讼制度中的公益》，《山东社会科学》2019年第7 期。然而，私益能在符合一定条件时上升为公益，实现向公益的转化。这时，其外部表现形式往往是引起公众的广泛关注，继而被社会舆论认定为事关社会公益。②同上。因此，尽管家庭是充满个人隐私的生活场所，外人应当给予足够的尊重，并保持必要的距离，不得擅自侵扰他人生活，但是家庭并非法外之地，国家有权基于保护理念介入婚姻家庭关系，依法保障弱者权益。不过，由于家庭暴力发生在私域空间，家庭暴力行为首先应由其内部的行为规范来规制，因而只有当行为超出了家庭自治的范围时，国家公权力才有适度介入调整的空间。③李洪祥：《国家干预家庭暴力的限度研究》，《法学论坛》2020年第2 期。这就意味着，国家在许多时候应当置身于婚姻家庭关系的外围，只是在当事人不能自行解决和权益受到侵害并请求干预时，才消极、被动地介入进行干预。④马忆南：《婚姻家庭法领域的个人自由与国家干预》，《文化纵横》2011年第1 期。对于家庭暴力而言，在表面上看，它所侵害的是个人权益，但随着家庭暴力成为一个广泛的社会问题，远远超越了加害人与受害人之间的特定身份关系而突破私益范畴时，它实际上已严重损害了社会利益。所以，出于保护私人利益与社会利益之需要，公权力在必要时应介入家庭事务。尤其是家庭暴力的受害人主要为妇女、儿童与老人，都属于弱势群体，对他们的保护明显具有强烈的公益性。⑤陈爱武：《论家事检察公益诉讼》，《国家检察官学院学报》2020年第5 期。特别是自2019年以来，检察公益诉讼从环境资源、国有资产保护等物质性公益案件正向着对弱势群体（如未成年人、老年人）的公益保护案件延伸，由此表明公益诉讼范围已经从社会领域延展到家庭领域。⑥同上。这些公益诉讼司法实践为启动家庭暴力公益诉讼提供了有益经验，有利于将家庭暴力纳入公益诉讼范畴，从而促进家庭暴力公益诉讼制度的建构。

第二，家庭暴力的社会公害本质符合公益诉讼目的。在家庭暴力观念形成之前，受父权和夫权等封建思想的深刻影响，男权思想的残余仍旧在侵蚀着部分男性。许多人将妻子和孩子视为个人的私有“财产”，经常随意打骂妻子和孩子，并以此作为解决家庭矛盾与教育子女成长的方法。因此，在我国传统观念中，一直将丈夫打骂妻子或者父母打骂子女的行为视为十分正常的家务事，并形成了一种普遍的社会共识。然而，这种偏狭的认知完全掩盖了家庭暴力的本质、彻底蒙蔽了人们的思想。数千年来，家庭暴力堂而皇之地披上了夫妻份内之事或者家庭内部私事的外衣，理直气壮地将干预之手拒之门外，形成了外人不应或者不宜干涉他人家庭事务的局面。不知其数的受害人只能逆来顺受，听天由命。即使家庭暴力的恶果早已触目惊心，人们也依然对此漠不关心，熟视无睹。但是，家庭暴力不仅严重侵害了受害人的人身权益，而且影响家庭和睦、社会稳定，给整个社会带来了消极影响，损害了社会整体利益。由于家庭是社会的细胞，一旦家庭暴力成为一种普遍的不良社会现象，便意味着它突破了家庭的屏障，超出家庭矛盾的合理边界，由个人私事转化为社会问题。因此，家庭暴力绝非家庭内部私事，因其损害了社会整体利益而契合公益诉讼所保护的社会公共利益目的。尤其需要指出的是，家庭暴力是滋生社会暴力的温床，是国际社会公认的“社会毒瘤”，是名副其实的社会公害。⑦徐卉：《反家暴立法中的证据规则与公益诉讼机制》，《妇女研究论丛》2014年第5 期。所以，有必要将家庭暴力纳入公益诉讼范畴，以提高全社会对于家庭暴力的认知程度，扭转家庭暴力属于家庭内部私事的错误观念，使全社会形成家庭暴力就是社会公害的普遍共识。

第三，《反家暴法》的法律属性契合公益诉讼功能。尽管《反家暴法》以预防和制止家庭暴力、保护家庭成员的合法权益为宗旨，但是就其法律属性而言，因其救济对象是全体社会成员，故属于社会保护法。只是由于家庭暴力的发生场所以及施暴主体与受害对象之间身份的特殊性，而称之为家庭暴力，以区别于其他不同社会民众之间的暴力行为。⑧卢文捷：《〈反家庭暴力法〉之“家庭成员以外共同生活的人”合理界定》，《天津法学》2017年第4 期。《反家暴法》的这种定位，是基于对家庭暴力本质的清晰认知而所做出的科学判断，该法中的相关条款中也蕴含了这种理念。《反家暴法》第3 条第2 款规定“反家庭暴力是国家、社会和每个家庭的共同责任”，由此将反对家庭暴力工作区分为国家、社会和家庭三个维度。将家庭暴力干预突破家庭层面而提升至国家层面，表明在家庭暴力危害的严重性与干预的紧迫性上，其已不再是一个简单的家庭内部事务，国家和社会必须予以介入干预。该法第4 条规定“县级以上人民政府有关部门、司法机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企业事业单位，应当依照本法和有关法律规定，做好反家庭暴力工作”，由此进一步将这种干预过程具体化，明确了国家与社会两个层面的家庭暴力干预主体，初步形成多机构合作干预家庭暴力的模式。这些规定属于《反家暴法》“总则”中的内容，不仅明确了该法的立法定位，而且充分表明了反家庭暴力的社会保护的根本性质。因此，《反家暴法》不是基于家庭，而是基于社会层面对家庭暴力进行干预。或者说，《反家暴法》至少是基于家庭与社会的内外两个层面来干预家庭暴力。这种立法定位与公益诉讼功能于无形之中达成完美结合，从而使反对家庭暴力因与公益诉讼共同指向社会公害而得以进入公益诉讼范畴。

第四，公益诉讼可以进一步拓宽家庭暴力司法救济渠道。家庭暴力的司法救济包括《反家暴法》所规定的家庭暴力干预措施与民法典所规定的相关民事责任。《反家暴法》规定的家庭暴力司法救济措施，包括批评教育、告诫与人身安全保护令。其中，批评教育与告诫是公安机关针对家庭暴力情节较轻而依法不给予治安管理处罚的行为所作出的行政处置，人身安全保护令是人民法院在受害人遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险而应受害人申请所作出的司法裁定。不过，这些干预措施的施行都是以受害人私益诉讼为前提。民法典规定的相关民事责任有赔礼道歉、停止侵害、赔偿损失以及消除影响、恢复名誉。这些责任方式，既适用于受害人私力救济，又适用于受害人公力救济。民事责任的适用，需要受害人进行私益诉讼。然而，家庭暴力公益诉讼则是公益诉讼主体在受害人不愿或者不敢起诉的情况下，主动介入家庭暴力而向人民法院提起诉讼。这对于受害人而言，因公益诉讼主体的介入而改变了单一的私益诉讼局面，使家庭暴力司法干预开启了私益诉讼与公益诉讼并行的二元诉讼模式。这种模式的重要意义在于：一是改变司法干预启动程序。家庭暴力私益诉讼是由受害人向人民法院起诉，启动司法干预程序。然而，有的受害人在遭受家庭暴力之后，要么出于家庭稳定或者子女健康成长的考量，选择隐忍而不予起诉；要么畏惧加害人或者受加害人胁迫而不敢起诉，以致长期遭受家庭暴力。这就造成私益诉讼司法干预程序启动滞缓，甚至无法启动，受害人不能及时获得司法救济。家庭暴力公益诉讼是由公益诉讼主体向人民法院起诉，一经发现家庭暴力，便会主动及时介入，启动司法干预程序。尤其是检察机关提起公益诉讼的，以国家公权力介入家庭暴力，更具有权威性与震慑性。由于公益诉讼主体介入家庭暴力具有主动性、及时性、权威性，所以通过公益诉讼来启动家庭暴力司法干预程序，可以改变受害人不敢或难以启动家庭暴力司法干预程序的不利局面，使其尽早获得司法救济。二是改善受害人的举证困境。诉讼的关键在于证据。根据我国民事诉讼法有关“谁主张，谁举证”的规则，受害人主张家庭暴力的，需要其向人民法院提供相应证据。然而，由于夫妻之间的隐忍义务、家庭暴力观念的缺失、法律意识的淡薄等因素影响，受害人收集证据的能力一般较弱，且往往也不注重收集证据，因而很难收集到有利于自己的证据，从而陷入举证不能或者证据不足或者证据的证明力较弱的困境，使自己在诉讼中处于极其不利的尴尬局面。因此，虽然在客观上存在家庭暴力，但是在很多离婚案件中，主张对方存在家庭暴力的当事人多数仅有口头陈述，而未能提交任何证据，或者提交的证据不足，导致其主张的诉求未能得到人民法院支持。①谢文英：《反家庭暴力法实施两年证据仍是诉求瓶颈》，《检察日报》2018年4月2日。比如，受害人仅有病历、照片等孤证，而不能形成一个证据链条指向被告的，法院一般不作认定。②陈慧娟：《通往摆脱家庭暴力之路》，《光明日报》2021年2月27日。公益诉讼则不然，特别是检察机关具有调取证据的专业性和整合资源的便利性，较之受害人自身及其近亲属而言，更适合作为诉讼主体。③闫晶晶：《家暴检察公益诉讼：在探索中前行》，《法治社会》2020年第9 期。收集证据能力的改善，可以将受害人从举证困境中解放出来。显然，公益诉讼能够进一步拓宽受害人的司法救济渠道，有利于突破私益诉讼困境，扭转不利于受害人的救济现状，更有利于保护受害人。

三、合理设置家庭暴力公益诉讼主体及其范围厘定

根据《反家暴法》第4 条、第6—11 条、第13—17 条、第19 条的规定，家庭暴力干预主体包括县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构、县级以上人民政府有关部门、司法机关（公安机关、人民法院）、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企业事业单位、工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、广播、电视、报刊、网络、学校、幼儿园、医疗机构、街道办事处、各级人民政府、人民调解组织、用人单位、救助管理机构、福利机构、民政部门、临时庇护场所、法律援助机构、个人以及受害人的法定代理人、近亲属。基于《反家暴法》第3 条第2 款之规定，这些干预主体在各自职责范围内，积极开展反对家庭暴力活动。然而，这些主体是否都可以作为家庭暴力公益诉讼的主体呢？这取决于我国有关公益诉讼制度的立法情况。

目前，我国尚未制定专门的公益诉讼法。2012年修订的民事诉讼法首次确立了民事公益诉讼制度，其第55 条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该规定对于保护社会公共利益具有历史开创意义。2017年修改的民事诉讼法与行政诉讼法，正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。其中，民事诉讼法第55 条被修改为“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。这一规定明确了民事公益诉讼的价值取向、具体范围以及诉讼主体，具有专业性和法定性。同样，家庭暴力公益诉讼主体的设置也应当符合这一立法精神，必须具有科学性与合理性。也就是说，《反家暴法》所规定的干预主体并非都可以成为家庭暴力公益诉讼主体。

（一）确定家庭暴力公益诉讼主体的参酌要素

基于家庭暴力及其干预的复杂性与艰巨性，适格的家庭暴力公益诉讼主体必须符合一定条件。具体而言，设置家庭暴力公益诉讼主体，需要考虑下列几个方面的要素。

第一，不同家庭暴力干预阶段的具体工作内容。家庭暴力干预包括事前预防、事中救助与事后救济三个阶段。在事前预防阶段，家庭暴力干预工作重在防患于未然，主要开展家庭美德和反家庭暴力的宣传教育工作。一方面宣传反对家庭暴力知识，增强民众对家庭暴力的认知，培养民众防范家庭暴力的意识和自我保护意识，告知他们遭遇家庭暴力时可寻求帮助的渠道；①蒋月：《论警察介入和干预家庭暴力——若干国家和地区的经验及其对中国的启示》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2007年第1 期。另一方面，可以了解民众的日常生活状况，一旦发现家庭纠纷，及时介入调解，使矛盾尽早得到化解，避免家庭暴力的发生或者将初露端倪的家庭暴力消灭在萌芽状态。在事中救助阶段，家庭暴力干预工作重在救助受害人。干预工作的核心在于及时控制家庭暴力的发展态势，阻止家庭暴力继续发展，帮助受害人免于家庭暴力的侵害。事后救济则针对家庭暴力结果，属于家庭暴力的终端干预，工作的重心在于消除家庭暴力给受害人带来的不利后果。由于家庭暴力造成受害人在身体和精神上的双重伤害，故事后救济应包括权利救济、医疗救治、司法救济、心理辅导、临时庇护等多个层面。对于受害人而言，家庭暴力公益诉讼是为了恢复权利与获得赔偿，属于权利救济；从救济渠道来说，家庭暴力公益诉讼需要向人民法院提起，属于司法救济。由此，它只能发生在事后救济阶段。由于不同的家庭暴力干预主体的性质与职责不同，所以参与事前预防与事中救助两个阶段的干预主体不可能都可以成为公益诉讼主体，只有能够参与事后救济阶段的干预主体才有可能成为公益诉讼主体。

第二，受害人遭受家庭暴力伤害后果的严重性。家庭暴力给受害人造成伤害的严重程度不同，产生的法律后果也不同，加害人需要根据具体情况而承担不同的法律责任。如果家庭暴力后果轻微，则属于民事侵权；如果家庭暴力后果较重，则构成刑事犯罪。对于构成刑事犯罪的家庭暴力，除少数案件由受害人提起自诉外，绝大部分案件由人民检察院提起公诉。这就需要为家庭暴力公益诉讼与家庭暴力刑事诉讼划分出一道界限，将构成犯罪的家庭暴力排除在公益诉讼范畴之外。同时，这也明确了家庭暴力公益诉讼的范围，其针对的只是那些构成民事侵权的家庭暴力。由此，公益诉讼主体需要通过区分民事纠纷和刑事犯罪的本质特征，合理把握二者的边界，科学甄别家庭暴力后果的严重程度，从而对能否提起家庭暴力公益诉讼做出正确判断。

第三，符合民事诉讼法第55 条的立法精神。由民事诉讼法第55 条的立法精神可知，有权针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼的法律规定的机关和有关组织，应该是担负保护环境、消费者合法权益职责的机关和组织，或者是同环境、消费者合法权益保护工作有关的机关和组织。这表明提起公益诉讼的主体必须同其所起诉的事项（救济对象权益）具有一定的关联性。依此类推，家庭暴力公益诉讼主体若要符合民事诉讼法第55 条的立法精神，就必须同受害人的权益救济存在一定的关联性。根据《反家暴法》第2 条与第37 条的规定，家庭暴力一般发生在家庭成员之间、家庭成员以外共同生活的人之间，侵害了受害人的身体、精神等人身权益。根据民法典第1045 条第3 款之规定，“配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属为家庭成员”；而家庭成员以外共同生活的人，是指那些彼此互不属于家庭成员但因一些特殊原因而共同生活的人，如因同居、寄养、姻亲、监护、雇佣等原因而在一起共同生活的。由于家庭暴力侵害了家庭成员与家庭成员以外共同生活的人的人身权益，家庭暴力公益诉讼主体应当是能够保护这些受害人的人身权益的机关和组织。

（二）适格家庭暴力公益诉讼主体的科学厘定

民事诉讼法第55 条确立了多元公益诉讼机制，对诉讼主体采用了由一般到特殊的立法逻辑演进关系。首先，由保护环境与消费者合法权益的法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼，只有在没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下，人民检察院才会提起公益诉讼。显然，人民检察院在公益诉讼主体中处于兜底位置，扮演了“填补”与“替补”的角色。这种立法安排是因为公益诉讼的第一起诉人是负有相关职责的国家机关、社会组织或者团体。检察机关在诉讼活动中的基本职责是检察监督，必须在诉讼活动中秉持客观、公正立场，所以公益诉讼只有在其他诉讼主体放弃诉权，不提起公益诉讼或者不承担相应的管理之职的情况下，检察机关才可能成为起诉人，①蒋毅：《检察机关提起公益诉讼的立法完善》，《山西省政法管理干部学院学报》2019年第2 期。承担公益诉讼起诉人之职。

按照民事诉讼法第55 条的立法逻辑，首先应当明确家庭暴力公益诉讼的有关机关和组织。调查表明，中国家庭暴力发生率为29.7%—35.7%，其中90%受害人是女性。②王琛莹：《面对家暴沉默忍耐会导致更多极端事件》，《中国青年报 》2015年3月23日。2015年，四川省各级妇联共接到1845 件家暴案件投诉，女性仍然是家庭暴力的主要受害人，占到了总数的94.2%；另有80起案件的受害人为老人和小孩。③宋锫培、兰楠：《去年1845起家暴 94.2%是老婆挨打》，《四川法制报》2016年3月3日。北京市各级妇联组织在2016年接到涉及家庭暴力的信访投诉量为438 件次，2017年为404 件次，投诉主体97%以上为女性。④谢文英：《反家庭暴力法实施两年证据仍是诉求瓶颈》，《检察日报》2018年4月2日。从这些数据来看，家庭暴力的受害人绝大部分为妇女。造成这种局面的主要原因在于家庭暴力通常多发生在夫妻之间，并且女性相对弱小、体力不敌男性，在肢体冲突中易于受到伤害。此外，即使遭受家庭暴力的老人与未成年人的比例较少，也不能忽视这个群体。因此，根据民事诉讼法第55 条，提起家庭暴力公益诉讼的法律规定的机关和有关组织应当是同这些弱势群体保护有关的机关与组织。在我国，保护妇女与未成年人的机关与组织是县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构与妇女联合会，保护残疾人的组织是残疾人联合会。目前尚无保护老年人权益的专门组织，这可由人民检察院承担公益诉讼职责。此外，由于残疾人与妇女、未成年人、老年人存在逻辑上的交叉关系，残疾人联合会也是这些弱势群体的保护组织。

人民检察院之所以作为家庭暴力公益诉讼主体，主要原因在于：一是公益诉权本质上是一种对违法主体及其行为进行的监督，属于法律监督，而检察机关依据宪法与法律规定行使的监督法律实施的职责在公益诉讼过程中并未改变；二是源于检察机关是国家机构的组成部分，天然地具备代表公益的资格。①谢鹏程：《论法律监督与公益代表——兼论检察机关在公益诉讼中的主体地位》，《国家检察官学院学报》2021年第1期。因此，在提起公益诉讼的国家机关中，检察机关作为公共利益的代表进行公益诉讼是目前世界上比较通行的做法。在大陆法系国家，检察官被赋予了在涉及“公共秩序”或者“公共利益”的案件中进行起诉或者参与诉讼的权利。在英美法系，检察官对侵犯公共利益的案件拥有提起诉讼的权利。②陈桂明：《检察机关应当介入公益诉讼案件》，《人民检察》2005年第13 期。我国大部分学者认为，检察机关的性质和地位决定了它作为维护公共利益的首要机构，其作为社会公共利益的代表与法律监督者的身份为其介入公益诉讼奠定了坚实的基础。③同上。所以，作为国家的法律监督机关，检察机关本身具有公共利益的属性，有能力也有责任通过诉讼手段维护公共利益，完全可以通过介入民事公益诉讼，依法维护弱势群体的合法权益，实现公平正义。但是，检察机关提起公益诉讼应当恪守穷尽救济原则，即当公共利益受到损害时，直接当事人或者利害关系人只有穷尽了所有的方式与途径都不能保护受损害的公共利益时，才由检察机关作为原告提起公益诉讼。④何江柳：《检察机关提起公益诉讼制度探析》，四川师范大学2016年硕士学位论文。民事诉讼法第55 条即持此种态度，这种立法设计的科学性显而易见。它既可以实现公益诉讼之目的，又能够保障检察机关正常履职不受影响。这也意味着，只有当家庭暴力的受害人不能以其他更好的方式获得救济时，检察机关才可将公益诉讼作为最后救济手段，履行最终起诉权，适时提起公益诉讼。

因此，在现阶段，家庭暴力公益诉讼的法律规定的机关和有关组织应当包括县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构、妇女联合会、残疾人联合会和人民检察院。

四、家庭暴力公益诉讼制度的初步建构与内容设想

民事诉讼法第55 条是我国民事公益诉讼制度的根本依据。环境保护法与消费者权益保护法根据这一规定，分别进一步对保护环境与保护消费者合法权益的民事公益诉讼作出了相应规定。然而，基于这两部法律的整体立法安排，它们仅是在实体法层面上确立了环境公益诉讼与消费者权益保护公益诉讼的基本制度，属于原则性规定。对此，最高人民法院为了发挥公益诉讼功能，增强公益诉讼制度的可操作性，正确审理环境民事公益诉讼案件与消费民事公益诉讼案件，又出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“两部解释”），作为环境民事公益诉讼与消费民事公益诉讼的配套规范，从而使公益诉讼具有较强的可操作性，有利于实际开展相关公益诉讼活动。因此，我国是通过法律规定与司法解释两条路径建构起民事公益诉讼基本机制的。

毋庸讳言，鉴于我国民事公益诉讼立法现状以及公益诉讼法尚未制定，家庭暴力公益诉讼基本机制目前亦应遵循上述建构路径。具体来说，家庭暴力公益诉讼制度应当综合考察《反家暴法》关于预防和制止家庭暴力的制度设计，以及民事诉讼法第55 条关于民事公益诉讼的具体规定。然后，通过在《反家暴法》中增加关于家庭暴力公益诉讼的规定与修改民事诉讼法第55 条，使二者有机衔接，形成家庭暴力公益诉讼制度。然而，囿于《反家暴法》与民事诉讼法第55 条的整体立法设计安排，二者仅可作为在宏观层面上制定家庭暴力公益诉讼的基本规范，其他具体的操作指引规范依然需要出台相关司法解释来完善。

（一）在《反家暴法》中增加有关家庭暴力公益诉讼的规定

从《反家暴法》的体系结构来看，该法共分六章：第一章为“总则”，第二章为“家庭暴力的预防”，第三章为“家庭暴力的处置”，第四章为“人身安全保护令”，第五章为“法律责任”，第六章为“附则”。其中，第三章针对的是正在实施的家庭暴力以及家庭暴力结束后的干预。由于家庭暴力公益诉讼属于事后救济，因此，关于家庭暴力公益诉讼的相关规定应当归于第三章的涵盖范围。

进一步来看，第三章关于“家庭暴力的处置”共有10 项条款，即第13 条至第22 条，包含事中救助与事后救济两个阶段。其中，第13 条是关于受害人及其法定代理人、近亲属对于家庭暴力的投诉、反映或者求助的规定；第14 条是关于强制报告的规定；第15—17 条是关于公安机关干预家庭暴力的规定；第18 条是关于县级或者设区的市级人民政府提供临时庇护的规定；第19 条是关于法律援助与减免诉讼费用的规定；第20 条是关于人民法院认定家庭暴力的规定；第21 条是关于撤销严重侵害被监护人合法权益的监护人资格的规定；第22 条是关于对加害人进行法治教育以及对加害人、受害人进行心理辅导的规定。由于家庭暴力公益诉讼是公益诉讼主体针对受害人不能自行进行司法救济而向人民法院提起的诉讼，然后由人民法院认定是否存在家庭暴力，并予以相应的必要救济；而法律援助与减免诉讼费用是针对受害人的个人诉讼行为，从司法救济的逻辑推演上来看，其应当发生于公益诉讼之前，因此，这就意味着新增加的关于家庭暴力公益诉讼的规定应当置于第19 条之后、第20 条之前，同第15、16、17、19、20 条一起构成家庭暴力司法干预制度。

有关新增加的关于家庭暴力公益诉讼的规定可以表述为：

“第××条 县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构、妇女联合会、残疾人联合会发现家庭暴力的，可以依照本法向人民法院提起诉讼。”

这一建议条款是基于对《反家暴法》的立法定位及整个制度框架的考量，草拟的关于家庭暴力公益诉讼的基本规范。就立法意义上而言，它在实体法层面上确立了家庭暴力公益诉讼制度，进一步提高了反对家庭暴力立法的完善程度。同时，这也为民事诉讼法第55 条扩展公益诉讼范围，将家庭暴力纳入其中提供了实体法上的依据。由此，实现了实体法与程序法跨越不同性质的法律规范的科学接洽，加强了家庭暴力公益诉讼制度的体系化与完整性。从司法实践来看，它明确了家庭暴力公益诉讼的主体范围，使民事诉讼法第55 条中的“法律规定的机关和有关组织”在《反家暴法》中有了明确、具体的指向对象，同时赋予这些主体以公益诉讼主体地位，保障它们开展家庭暴力公益诉讼活动的合法性与适格性。从受害人救济的视角观之，公益诉讼不仅丰富了家庭暴力司法干预措施，而且拓宽了家庭暴力救济渠道。应该说，这在我国目前的家庭暴力干预体系下，进一步织密了受害人合法权益保护的司法干预网络，为其提供了更加深入、系统的全方位保护。因此，这种首先在实体法中确立家庭暴力公益诉讼的立法思维，是符合科学立法的演进规律的。

（二）民事诉讼法第55 条的修改及其表述形式的选择

修改民事诉讼法第55 条涉及到公益诉讼范围的扩展及其表述形式的选择。所谓范围扩展，亦称扩展范围，就是在民事诉讼法第55 条原有公益诉讼范围（污染环境、侵害众多消费者合法权益）的基础上增加关于家庭暴力的内容。所谓表述形式选择，就是考虑在民事诉讼法第55 条现有条款中直接增加关于家庭暴力的内容，还是准备考量公益诉讼的未来立法发展趋势而采取不同于现有条款的表述形式。也就是说，对民事诉讼法第55 条的修改有两种可供选择的表述形式：一是原有法律规范的表述形式不变，二是改变原有法律规范的表述形式。

第一，在原有法律规范的表述形式不变的情况下，只需要在民事诉讼法第55 条中直接增加“实施家庭暴力”即可。修改后的条文为：

“第55 条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益、实施家庭暴力等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益、实施家庭暴力等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”

这种修改方式属于小幅修改，较为简单。它是在尊重民事诉讼法第55 条既有表述形式的基础上，仅将新增加的“实施家庭暴力”内容分别顺次列于第1 款中的“侵害众多消费者合法权益”之后与第2 款中的“食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”之后，扩大了原有的公益诉讼范围。它不仅保持了民事诉讼法第55 条的原有风貌及其完整性，而且可以节省立法成本。然而，由于这种修改方式仅是着眼于解决眼下的某些突出问题，未能从建构公益诉讼制度的层面上进行整体立法设计，以致修改之后的条款缺乏创新性、前瞻性与系统性。因此，这种“头疼医头，脚疼医脚”的立法思维过于墨守成规，徒有短期效应。

第二，改变原有法律规范的表述形式，则是基于公益诉讼范围的扩展及其未来立法发展趋势的前瞻需要。民事诉讼法第55 条仅是初步确立了民事公益诉讼制度，属于探索性立法，尚处于起步阶段。因为民事诉讼法是关于我国民事诉讼的基本制度，它确立了民事诉讼的一般程序及其具体诉讼规则，所以，这就决定民事诉讼法第55 条无法担负起公益诉讼法的立法使命，不可能越俎代庖地建构更为详尽的民事公益诉讼制度，只能针对当下社会中迫切需要解决的问题，以基本制度的形式做出原则性规定。因此，民事诉讼法第55 条仅将近些年来严重损害社会公共利益的污染环境、侵害众多消费者合法权益等行为纳入民事公益诉讼范围。然而，这种选择性立法的局促性不言自明，无法满足公益诉讼保护社会公共利益的需求。事实上，侵害社会公共利益的行为并不仅限于这两类行为。所以，民事公益诉讼立法绝不会止步于尝试阶段，势必紧随社会发展，逐渐关注到其他严重损害社会公共利益的行为，由此，需要适时地突破现阶段的这种暂时性的立法安排，将民事公益诉讼范围扩展到更多领域，不断地充盈民事公益诉讼范围。这不仅需要扩充具体的侵害社会公共利益的行为，而且还应当注意把握立法技术的科学性，使民事公益诉讼立法在制度设计上体现一定的前瞻性。只有这样，才会促进公益诉讼立法日趋完善。因此，基于这种立法考量，应当在民事诉讼法的现有框架下，在民事诉讼法第55条的原有表述形式的基础上，采取更加有利于表述民事公益诉讼制度内容的法律规范形式。由此，修改后的条文为：

“第55 条 对于下列损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼：

（1）污染环境；

（2）侵害众多消费者合法权益；

（3）实施家庭暴力；

（4）其他损害社会公共利益的行为。

“人民检察院在履行职责中发现上述损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”

这种表述形式的突出变化主要体现在三个方面：一是改变了民事诉讼法第55 条对于民事公益诉讼范围的表述形式。通过采用列举式，将几种严重损害社会公共利益的行为一一列举出来，使民事公益诉讼范围得以明晰化与具体化，不仅一目了然，而且有利于把握民事公益诉讼的合理边界。二是增加了兜底性规定。这种立法设计不是可有可无的，而是现代立法因应社会变迁的必然反映。兜底条款体现了对于民事公益诉讼的未来立法发展趋势的前瞻考虑，可将立法时尚未发生而将来可能发生的损害社会公共利益的行为囊括其中，弥合立法与现实之间的间隙，以便更加适应社会发展变化的需要。三是法律规范简洁化。由于第1 款以列举式，将民事公益诉讼范围中的几种严重损害社会公共利益的行为一一表明，第2 款勿需再行赘述，而以“上述损害社会公共利益的行为”代之，避免了民事诉讼法第55 条在立法技术上的重复表述瑕疵。并且，这还能够释放出一定的立法空间，可以增益公益诉讼制度的立法需要，或者可以为其他制度所用。显然，这种表述形式更具科学性与可操作性，使公益诉讼制度兼具内容与形式上的充分表达，保持了由内到外的有机统一，有利于积极发挥公益诉讼功能。

对比上述关于修改民事诉讼法55 条的两种表述形式，二者的优劣高下已见分晓。显然，第二种表述形式更具科学性，选择此种表述形式更为妥帖。

（三）及时完善家庭暴力公益诉讼案件的配套司法解释

鉴于民事诉讼法第55 条仅是民事公益诉讼制度的基本规范，最高人民法院出台的“两部解释”为审理家庭暴力公益诉讼案件提供了可以借鉴的司法经验。因此，最高人民法院应当参照“两部解释”，出台《关于审理家庭暴力公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，作为家庭暴力公益诉讼的配套规范。该司法解释应当对家庭暴力公益诉讼的原告资格、适用范围、家庭领域公共利益类型化、管辖法院、与私益诉讼关系、请求权类型、责任承担方式、婚姻关系是否解除、裁判既判力等重要问题做出较为详尽的解释。这可以为人民法院审理家庭暴力公益诉讼案件提供具体的操作规范，增强案件审理的可操作性，便于人民法院正确审理案件，保证案件审理过程的公平性与审判结果的公正性，有效实现家庭暴力公益诉讼保护受害人合法权益之目的。