有效发挥国有企业监事会在公司治理中的监督作用

摘 要：深化国有企业改革是党中央作出的重要决策部署，在本轮国资国企改革中，要进一步完善国有企业法人治理结构，完成外派监事会改革，充分发挥内部监事会的监督作用。本文按照国企改革的要求，对监事会工作现状及其原因进行了分析，并对加强和完善国有企业监事会工作提出了建议。

关键词：国企改革 ; 公司治理 ;监事会

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》要求，完善现代企业制度，健全公司法人治理结构;建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，实现规范的公司治理。国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》指出，严格规范履行出资人职责的机构、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责，强化权利责任对等，保障有效履职，完善符合市场经济规律和我国国情的国有企业法人治理结构。新一轮国资国企改革对更好发挥监事会在公司治理中的监督作用作出了一系列制度安排，本文对当前国有企业监事会面临的境况及其改善，谈一些研究意见。

一、对“不再设立国有重点大型企业监事会”的误解

2018年3月国务院机构改革方案明确：构建统一高效审计监督体系，优化审计署职责，将国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，不再设立国有重点大型企业监事会。一度的报道、解读认为，“以后监事会就没了”、“监事会不再设立了”。2018年7月国务院《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》文中就强化了这样的信号。文中对治理结构要求：按照中国特色现代国有企业制度的要求，国有资本投资、运营公司设立党组织、董事会、经理层，规范公司治理结构，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营管理作用。这样高层的顶层设计没有监事会。

国务院机构改革方案中的“不再设立国有重点大型企业监事会”到底是什么意思呢？从2000年施行的《国有企业监事会暂行条例》中可以找到答案。该条例第2条规定，国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。国务院派出监事会的企业名单，由国有企业监事会管理机构提出建议，报国务院决定。重点大型企业监事会在暂行条例中简称监事会，现在应理解为“外派监事会”。

二、对外派监事会和內部监事会的区分理解

《公司法》（2018年修正）第51条规定，有限责任公司设监事会。股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一至二名监事，不设监事会。第117条规定，股份有限公司设监事会。监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表。《公司法》中规定设立的监事会，现在又称为“内部监事会”。从法律效力分析，无论是从法律效力位阶上，还是新法优于旧法原则上看，《国有企业监事会暂行条例》关于“国有重点大型企业监事会由国务院派出”的规定对有限责任公司和股份有限公司应当不适用。《公司法》规定，有限责任公司、股份有限公司设监事会，设立权的主体归属于有限责任公司、股份有限公司，国务院不应当是公司监事会的设立主体，派出监事会的做法属于行政干预。当然，监事会成员可以由国有资产监督管理机构委派，监事会主席也可以由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。除非按照区分原则来理解，行政派出的监事会是外派监事会，公司设立的监事会是内部监事会，两者名称相同，但内涵和出处不同。

三、国企改革“1+N”政策体系对监事会的要求

2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成。到2020年，完成外派监事会改革。监事会是公司的监督机构，依照有关法律法规和公司章程设立，对董事会、经理层成员的职务行为进行监督。要提高专职监事比例，增强监事会的独立性和权威性。落实企业内部监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督。对国有资产监管机构所出资企业依法实行外派监事会制度。

坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的国有企业党组（党委）领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组（党委）。

四、监事会工作现状及原因分析

（一）外派监事会的走向。外派监事会是受计划经济背景的影响，在特定历史条件下产生的。老牌国有企业是按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》核准登记的。为了健全国有企业监督机制，加强对国有企业的监督，才有了外派监事会。经过多年改革，全国国有企业公司制改制面已经达到90%以上。2017年底前基本完成国有企业公司制改制工作。到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。可见，基本完成公司制改革，几乎没有外派监事会的生存土壤，外派监事会将历史性终结，内部监事会将重新认识和发展。

（二）内部监事会的困惑。当前国有企业监事会的监督作用还未充分发挥，大致表现为以下四个方面：

1.监事会组织缺乏独立性。大多数企业监事会人选提名、任免考核、薪酬待遇等均由董事会决定，监事会的权力不可能凌驾于董事会与经营班子的权力。监事会没有自己的常设办事机构与专职工作人员。监事会会议也很少召开，甚至不开。《公司法》对监事会召开会议的次数要求也极低，有限责任公司的监事会每年度至少召开一次会议，股份有限公司的监事会每六个月至少召开一次会议，监事可以提议召开临时监事会会议。建议设立监事会秘书岗位。

2.监事会工作缺乏专业性。监事会的人员数量本身并不多，并且监事会成员均为兼职监事，监事会成员掌握的经营决策信息又具有滞后性和不对称性，商业决策行为有时又需要及时性，暂不谈监事会成员本身的专业能力，这种体系就决定了监事会履行职责时难于发现深层次问题，表现为监督工作缺乏一定的深度和广度。

3.监事会监督缺乏权威性。对监事会授予的法定权力看似不小，既有财务检查权、又有罢免建议权、纠正权、提议权、诉讼权等，但这些权力漂浮在空中，没有落地。现实中监事会成员存在“只有监督义务，而无处置权利”，使得监事会的监督并不能对董事、高级管理人员行为产生预期的约束力。对保障监事会履行监督权利的改革还有待进一步探索。

4.监事会人员缺乏积极性。普遍对监事会机构职能职责的模糊认识和传统思维的限制，监事会习惯于在董事会的安排下开展工作。监督国有资产运营效果，没有与监事会人员的切身利益紧密联系起来。监事会工作人员的薪酬激励机制，也是影响监事会人员积极性的原因之一。

五、加强和完善国有企业监事会工作的建议

监事会要依据《公司法》、公司章程及国资监管制度规定履行法定职权，对进一步加强和完善国有企业监事会工作提出以下主要建议：

（一）坚持依法设立监事会。按照《公司法》、《企业国有资产法》等法律法规，进一步完善公司法人治理结构。公司设监事会，其成员不得少于三人;监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表;监事会主席选举产生。国有独资公司监事会成员不得少于五人，监事会成员由国有资产监督管理机构委派;监事会成员中的职工代表由公司職工代表大会选举产生。监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。

（二）将加强党的领导和完善公司法人治理有机融合。《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》要求，积极探索党管干部原则与董事会选聘经营管理人员有机结合的途径和方法，党组（党委）书记、董事长一般由一人担任。监事会是对公司业务活动进行监督和检查的法定必设和常设机构，对董事会和总经理行政管理系统行使监督的内部组织。健全公司法人治理结构的重点是推进董事会建设，规范董事长、总经理行权行为。国有企业改革要求加强和改进党对国有企业的领导，坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，既然明确要求“党组（党委）书记、董事长一般由一人担任”，进一步明确“纪委书记、监事会主席一般由一人担任”，岂不是坚持党的建设与国企改革同步谋划，实现党内监督和法人治理监督的深度融合，势必大大提升监督效能，降低监督成本。

（三）研究推进外部监事制度。内部监事会是一种内部监督，内部监督有一定的局限性，借鉴外派监事会和外部董事占多数的有益经验，要求公司内部监事会吸收一定的外部监事，可以为公司提供各种信息、知识、经验及社会资源的支持，进一步增强监事会的独立性和监督的有效性，以此优化国有企业的内部治理。

除上述建议外，还有完善《监事会议事规则》，完善监事会监督配套措施，完善监事会业绩考核激励机制，加强监事会自身建设等意见建议，限于篇幅不作进一步分析。

作者简介：杨震（1977.01生）男，汉族，硕士，企业经济管理，高级经济师，新疆天业（集团）有限公司，新疆自治区，832000，籍贯：四川蓬溪县。