多支柱间的加减法

文／李亚军

养老金制度的基本目标是为参保者提供充足、可负担、可持续且稳健的退休待遇。其中，“可持续”是养老制度改革和结果评估中的首要目标，也是其他目标参数设置、权衡、调整的基准。

协同多重目标的困境

基金当期收支平衡是财务可持续的基础，财务可持续能力是当期收支平衡情况的长期累积表现。“养老金制度财务可持续”指基金收入足以支付当期和未来的待遇，而不必另外提高缴费率、削减待遇或由财政资金为赤字买单。

各国解决基本养老金财务不可持续的问题，基本选择在第一支柱范围内调整养老基金收支平衡公式参数，或者用“结构尝试”的方法来解决。然而，人口老龄化冲击了基金收支平衡条件。

养老基金当期收支平衡条件为：

其中，s 为缴费率、W 为人均实际缴费工资、L为缴费人数、p 为实际平均养老金待遇水平、N 为领取人数。人口老龄化意味着赡养率上升，即L 下降，N 上升。如果其他参数不变，基金当期收支必然赤字，累积结果就是长期财务不可持续。调高或维持实际待遇上升或保持不变，也会导致缴费负担加重，或者当期收支赤字、累计盈余下降或长期财务不可持续。

“产出中心”养老金改革

养老金分为现收现付和预筹资积累制，两类制度的本质差异是缴费的生产性。在人口老龄化的冲击下，要实现充足、可负担、可持续、稳健四大目标，需要提高缴费积累的利用效率。养老金改革坚持以产出为中心，至少不能制约经济增长。以产出为中心的养老金改革是在不增加养老金体系总缴费的情况下，创造条件增加第二支柱企业年金和第三支柱个人养老金等缴费筹资占比，扩大生产性养老金支柱的占比。也就是在养老金体系内部做加减法。

我国基本养老金制度同时面临高费率、低待遇和财务不可持续问题，固然与人口老龄化、历史遗留问题有关，但更主要的是养老金体系处于严重失衡状态。缴费待遇循环链使养老金体系陷入了“各支柱必须以其他支柱改革为前提，又互为改革制约因素”的困境。现收现付的基本养老保险（第一支柱）实际是将当期缴费以“左手交右手”的形式发给了退休一代。对缴费一代而言，现收现付制将微观积累基金变为不断扩大的再生产消费基金，“长期积累短期运用”将损失长达几十年的投资增值机会。同时，第一支柱待遇承载过重，必然要求高缴费，挤占第二、三支柱扩大覆盖面和增加积累的空间，难以对第一支柱形成有效补充。

如果将企业年金和个人养老金（储备养老金）纳入养老金体系整体财务收支框架，养老金体系收支平衡公式变为：

s1和s2分别为基本养老金和储备养老金的缴费率，p1和p2分别为两类养老金的待遇水平，其他符号同公式1。即使控制养老金体系总缴费率不变“s=p1+p2”，将基本养老金制度的部分缴费完全替换到储备养老金制度当中，也可以通过生产促进机制影响基本养老金制度的基本目标。

个人产权和心理核算机制。（1）个人在养老储备上具有短视性，这种心理随着年龄临近退休而降低。当个人意识到人口老龄化对基本养老金确定待遇购买力有冲击风险后，由于储备性养老金的产权和责任属于个人，心理账户核算会激发个人作出自愿延迟退休以延长缴费时间或退休前自愿提高缴费率的决策。（2）储备养老金实行个人账户制。账户投资收益影响退休决策，而退休决策又影响基本养老金制度财务收支公式左边的征缴收入和右边的待遇支出，净效应取决于具体参数变化情况。如果保持养老金体系总待遇水平不变，账户保值增值收益可以降低基本养老金制度的待遇支付压力，为后者降低待遇保持财务可持续创造条件。

养老财富储备和生产促进机制。（1）为资本和高素质劳动力结合创造条件。养老储备基金是长达几十年的长期资金，而且必须达到或稍低于退休年龄才可动用。财富管理机构可以将其战略性用于更新技术、设备和原有劳动力培训，推动新旧动能转换，让缴费工资伴随着劳动效率的提升而提高。（2）养老财富国内投资可以吸引国内外劳动力。（3）养老财富储备以绿地投资和证券投资方式进行国际投资，相当于间接引入劳动力。

养老金体系支柱间加减法实施建议

基础养老金统筹部分的加减。（1）根据人口变化规律预测50 年中人和老人的视同缴费支出，明确国有资本充实养老基金后偿付转型成本的规则，为降费提供物质基础。（2）明确基础养老金待遇与物价指数挂钩机制，推动形成基础养老金待遇购买力不会下降的预期，同时防止工资增长指数化下的待遇膨胀问题。（3）尽快实现升级统筹层次，将基础养老金累计结余，预留3—6 月支付准备，其余委托全国社保基金理事会投资。（4）实现全国统筹后，扩大受托人范围，以促进竞争，控制管理费用。

基础养老金个人账户的加减法。由于种种原因，个人账户偏离了实账积累的路径而长期空账运行，做实个人账户遇到困难。建议将记账的名义账户减下来，增加一个小规模普遍而非地区试点的实账积累账户。个人可以选择将这笔钱存入合格基金管理机构，也可以交由政府管理的多家储备基金进行市场化投资。实账积累比例不应太高，主要对名义（空账）账户起到类似银行存款准备金作用，降低制度转型成本。同时，实账积累管理竞争和基金市场化投资一方面增加了缴费的生产性，另一方面为名义账户提供记账利率提供合理参考。

企业年金制度的加法。作为第二支柱企业年金是我国养老金体系亟需补齐的短板。需要在缴费、覆盖面、优惠政策及制度设计上全面做加法。（1）通过提高企业年金缴费税前扣除比例上限、将企业年金缴费从社保缴费基数中扣除提高税收优惠的边际激励。（2）对已经建立企业年金的企业，在遇到外部冲击或不可抗力风险时，给予一定期限的缴费补贴支持，防止覆盖率下降。（3）引进便利农民工、自主就业者参加集合企业年金的计划，这计划应该是管理费用低、结构简单，多采用默认投资组合和生命周期投资策略的个人账户。（4）建立国家信托养老基金，引进自动加入制度，员工在达到一定年龄、工龄条件后自动加入企业年金或国家信托养老基金。

个人养老金制度的加法。个人养老金与预防性储蓄的主要区别是其专用性。政府给予补贴和税收优惠政策，增加缴费激励，并撬动一般储蓄转化为养老财富储备。经验表明个人养老金计划对鼓励年轻人提前进行养老储蓄，激励自雇者、家庭照料者等提高养老储备有积极效果。建议：（1）在降低基本养老金支出分担后，将原来财政补贴转移一部分用于补贴个人养老金缴费。（2）只要参加基本养老保险，无论是职工还是居民，都允许其参加个人养老金制度并给予与正规就业者参加企业年金类似的政策支持，吸引自由者、就业不稳定者和年轻人增加养老储备。（3）加大对抚养子女、照料老人者的补贴，并且允许再就业后转入企业年金，降低因断保造成养老储备中断的概率。

政府政策方面：（1）促进养老财富储备管理机构多样化发展，尤其要培育集合养老金计划，为多样化就业形态的劳动者提供养老储备管理和运营渠道。（2）增加审慎性监管，减少数量化监管，为养老金管理机构的产品创新提供空间。（3）增加养老基金投资权益类资产配置比例、国际投资比例，为养老储备与国内外更多、更年轻、更高效劳动力的结合创造条件。（4）引导和支持养老储备基金融入国家经济转型战略和“走出去”战略，增加基金国内外绿地投资比例。

养老金管理方面：（1）提升国内外资产配置、风险管理和投资管理能力。（2）提高养老储备年金化产品的设计能力，延长养老财富储备留在扩大再生产领域的时间。