COVAX机制的解读——新冠疫苗公平分配的国际机制

张丽英

中国政法大学

段佳葆

中国政法大学

在经历了新冠疫情（COVID-19）肆虐蔓延的两年多来，全球各国都遭受了巨大的损失。可喜的是，根据全球疫苗免疫联盟（Gavi）截至2022年1月12日的最新数据显示，全球范围内有137 个新冠病毒候选疫苗正在进行临床试验，有194 个候选疫苗处于临床前的开发阶段，有21种疫苗已获批上市[1]。然而，疫苗的成功研发给人们带来希望的同时，也出现了一些疫苗分配不合理、不公平的问题。在全球化背景下，人类社会相互依存。新冠病毒快速跨境传播的特性，客观上决定了各国在抗疫过程中必须加强合作。在当前疫苗产能及接种能力相对有限的情况下，疫苗也应得到公平合理的分配，特别是发展中国家平等获得疫苗的权利应得到保障，从而实现全球免疫成效的最大化。如果仅凭市场机制让出价高的发达国家控制疫苗资源，发展中国家则可能因疫苗短缺而陷入疫情恶化的困境，这种“免疫鸿沟”会极大削弱全球疫情防控的整体效果。为此，全球疫苗免疫联盟、世界卫生组织（WHO）和流行病防范创新联盟（CEPI）共同提出并成立了新冠肺炎疫苗实施计划（COVAX）,旨在提高疫苗研制效率，为疫苗的快速生产和全球普及奠定基础。自2020年4月成立以来，COVAX 的运行取得了一定的进展，不仅完成了最初设定的在2021年底前向全球提供20 亿剂新冠疫苗的目标，而且有190 多个国家和地区加入该计划。中国于2020年10月8日正式加入COVAX，旨在通过该计划促进全球疫苗分配的公平、公正，确保疫苗在发展中国家的可及性，体现大国担当。本文通过梳理COVAX 的设立初衷、运行机制和发展现状，阐述其在疫苗公平分配方面对全球抗疫的重要意义，并结合中国加入COVAX 的实践，论述国际社会应摒弃“疫苗民族主义”，以COVAX 为基础共同战胜新冠肺炎疫情。

一、疫苗分配不合理，急需协调机制

疫苗的公平分配是在疫苗成功研制出来之后，急需解决的至关重要的问题。客观现实是发达国家正在研制和推广疫苗，而欠发达国家则在观望和等待。随着时间的推移，世界贫富之间的鸿沟就会越来越大。新冠疫情初期，全球范围内出现了一系列疫苗分配不公平的现象。一方面，据世卫组织的调查，在疫苗生产商和采购国（经销商）之间至少签署了56项双边疫苗协议，这将导致市场分裂，迫使各国展开竞争，并推高疫苗价格。大多数生产企业优先考虑在利润最高的发达国家申请疫苗上市，而不是向世卫组织提交完整的申报资料，这一事实使全球抗击新冠疫情的效果面临严峻挑战，造成全球战疫进程效率低下，使世界上最贫穷和最脆弱的国家和人群处于危险之中。另一方面，全球范围内优先接种人群的分配不合理。各国政府均希望优先为本国卫生工作者和老年人接种疫苗，但是发达国家的健康成年人相较贫穷国家的卫生工作者和老年人更早接种疫苗，这一做法值得质疑。尽管政府将是疫苗的最初接受者，但各国之间的公平分配必须反映出对疫苗最终接受者——个体的道德关切。全球疫苗分配需彰显三个价值观：造福人民和限制伤害、优先考虑弱势群体，以及平等的道德关切[2]。面对这一严峻的形势，世卫组织总干事谭德塞于2021年1月26日声称，如果各国不在疫苗公平问题上采取行动，世界将面临严重的道德灾难[3]。不仅如此，国际商会研究基金会（International Chamber of Commerce Research Foundation）发布的一项研究表明，疫苗分配的不公平也将会是一次经济灾难。研究发现，不公平的疫苗分配可能造成全球高达9.2 万亿美元的经济损失，其中近一半（4.5 万亿美元）将发生在最富裕的经济体[3]。因此，国际社会亟需建立一个国际性的疫苗捐赠和资金筹集机制，来协调平衡国家间的疫苗分配问题。

实际上，可以从2009年甲型H1N1流感大流行的应对措施中获得一些经验和教训。在甲型H1N1 流感大流行暴发后，为了保障疫苗在中低收入国家的可及性，世卫组织建立了一个协调疫苗捐赠和资金的系统，这使得第一批疫苗在上市3个月后即运抵了接受国。但是，许多协调方面出现的挑战减缓了向受援国分发疫苗的速度，使得该系统并没有很好地实现预想的目标，具体表现为以下几个方面：①疫苗供应数量有限；②在世卫组织、提供疫苗的生产企业和接受国之间需要建立协议，特别是有关损害赔偿责任的条款，这种协议的达成非常耗时；③质量控制难度较高，不同公司在不同国家生产的疫苗都需要确认其安全性和有效性；④申请程序繁复，接受国不仅需要时间申请疫苗，还需要制定使用计划、并进行监管审批和海关通行；⑤自然灾害的频频威胁，如冰岛埃亚菲亚德拉火山爆发后，航线关闭导致航运意外延误，拖延了疫苗的及时分配。除此之外，接受国国内也面临分配的挑战，在一些国家，由于自然灾害或内乱的激增，使得接种疫苗的工作变得更加复杂[4]。

在新冠疫情应对方面，不仅要吸取以往的教训，还应当注意到其与甲型H1N1流感大流行有许多不同之处：①新冠疫情更致命，尤其是对于老年人、患有慢性疾病和肺部疾病的个体，以及糖尿病患者；②新冠疫情引起了更大的经济和社会混乱；③在阻止新冠病毒传播的过程中多国采取了前所未有的物理隔离和其他非药物干预措施；④新冠病毒肺炎是一种全新的疾病，必须从零开始研制和测试疫苗。这些差异将对新冠疫苗的部署方式产生重要影响，还有可能出现更多意想不到的差异。加之，在甲型H1N1 流感疫苗分配期间面临的许多挑战同样也可能出现在如今的新冠疫苗分配过程中，因此开展全球合作，确保有足够的疫苗可供所有国家公平使用，显得尤为重要。根据甲型H1N1流感疫苗的经验，需要就提供公平分配新冠疫苗所需资源达成全球协议，以便在获得安全有效的新冠疫苗之前就可以开始细致的规划和准备工作，只有这样才能充分发挥疫苗预防疾病的作用[4]。

为此，2020年7月，Gavi 理事会批准Gavi 作为法人实体，负责管理新冠疫苗全球获取基金（“COVAX 基金”）。通过COVAX 机制，符合条件的经济体有机会从候选疫苗组合中受益，以满足自身无法获得的疫苗需求，使其人口能够尽早获得安全有效的疫苗。Gavi、联合国儿童基金会（UNICEF）和泛美卫生组织（PAHO）将与生产企业签订“预先市场采购承诺”（Advance Market Commitment，AMC）,为COVAX 参与国提供疫苗。COVAX 的目标是在2021年年底前获得20 亿剂安全有效的疫苗，并保障疫苗的全球公平分配。这一目标取得了里程碑式的进展，截至2022年2月4日，高收入国家已经捐赠超过10 亿剂疫苗，并使105 个国家受益[5]。但是，疾病的控制并没有达到理想的效果，疫苗还处于急需的状态，因此继续完善并发挥COVAX 的作用仍然具有极强的现实意义。

二、COVAX 实现参与国疫苗可及

（一）COVAX 基金

通过加入COVAX，各国可以获得所需的疫苗，保障这一目标实现主要是通过COVAX 基金的设立。通常情况下，疫苗研发初期，在获得上市许可之前，疫苗生产商不愿意冒险投入大量资金去扩建疫苗生产所需的设施。这就会导致疫苗研制的时间延长，从而无法保障后续及时的分配，阻碍抗疫进程。COVAX 基金通过其融资机制，可以有效地解决这一问题。一方面，通过与疫苗生产商合作，提供投资保障和激励措施，可以确保一旦疫苗获得批准，生产商就有足够的资本和能力准备好生产COVAX 参与国所需的剂量。另一方面，COVAX 基金还能利用大量参与国的集体购买力，与疫苗生产商协商，达成合理的价格。COVAX 为各国提供了一个平台，参与国从中可以获得更多疫苗生产商所生产的多样化的、符合标准的、价格合理的疫苗组合。同时，COVAX基金所涵盖的广泛市场也能够通过规模经济为参与国提供投资的保障作用[6]。

各国加入COVAX 主要通过两个途径，即以自筹资金的参与国身份加入，或以“COVAX 预先市场采购承诺”（以下简称COVAX-AMC)支持的国家（以下简称受资助国家）身份加入。相对受资助国家而言，自筹资金的参与国属于高收入国家（受资助国家的申请标准参见下文）。具体来讲，自筹资金的参与国首先要向作为COVAX 采购平台的COVAX基金付款，来订购保护其重点人群所需的疫苗剂量。这些订单的预付款既可以加快疫苗生产，又有利于降低疫苗开发的风险和巨额的成本[7]。受资助国家的剂量也将通过COVAX 基金购买，但将通过COVAX-AMC 的单独财务机制支付。融资的压力不完全由高收入国家承担，通过COVAX-AMC 获得疫苗的92 个受资助国家，也可能被要求分担购买和运送新冠疫苗的部分费用。

（二）参与COVAX-AMC 的申请流程

为了保障COVAX 顺利运转，不仅需要搭建COVAX 基金这一平台联结利益相关方，还需要对低收入水平的国家采取特殊措施，从而实现疫苗的公平分配。COVAX-AMC 就是这样一种专注于低收入水平国家疫苗分配的融资机制，作用是通过各种渠道筹集资金，包括联合国官方发展援助（Official Development Assistance）资金、基金会、私人捐赠及多边发展银行的资金等，用于保障低收入经济体、中低收入经济体以及符合世界银行国际开发协会（IDA）条件的贫困国家能够参与疫苗的公平分配[8]。一旦疫苗获得世卫组织的许可和预认证，捐赠者对COVAX-AMC 的资助将使其有足够的资金为所有符合AMC 资格的92 个国家购买疫苗。这92 个国家人均国民总收入在过去3年中低于或等于1630 美元（根据世界银行每年7月公布的数据），如阿富汗、喀麦隆等。简单来说，受资助的是世界上最贫穷的国家[9]。

符合COVAX-AMC 资格的经济体需要确认加入COVAX，并完成疫苗申请，以便获得新冠疫苗的分配。除疫苗支持外，AMC 的所有参与国都有资格申请技术援助和冷链设备支持。其中，申请冷链设备支持需以疫苗申请为先决条件，技术援助则可以独立于其他申请而提出。具体来讲，各国通过COVAX-AMC 获得疫苗的流程分为以下步骤。

1.确认参与

符合条件的经济体应提交一份完整的、经过签名的疫苗申请来确认参与。

2.准备工作

在该阶段，AMC 参与国可以要求获得技术支持或者冷链设备的支持，以便保障疫苗的成功引入；此外，制造商和接收国在这一阶段需要签署针对与疫苗使用相关的产品责任索赔的免责条款。同时，COVAX 正在建立无过错赔偿机制，为发生严重不良反应的疫苗接种者提供赔偿。任何索赔都将通过该机制获得最终赔偿。

3.准备状态评估

评估内容主要是AMC 参与国与相关合作伙伴共同为接收和使用疫苗所做的工作。评估的结果将为疫苗的分发提供信息，以确保采取必要的行动来加强保障系统并促成疫苗的早期部署。

4.分配

主要包括两个阶段：第一阶段，首先完成COVAX-AMC 参与国人口20%的剂量分配，剩余部分随着供应量的增加按顺序交付；第二阶段，在实现所有COVAX-AMC 参与国人口20%的疫苗覆盖率后（如果参与国同意也可以低于20%），按照风险和脆弱性标准为他们分配剩余剂量。在选择疫苗接种的优先目标人群时，建议AMC参与国遵循世卫组织免疫战略咨询专家 组（Strategic Advisory Group of Experts on Immunization，SAGE）的相关建议。

5.疫苗投放

为了使新冠疫苗能够顺利投放市场，AMC 参与国必须向COVAX 机构提供以下证明：①相关国家监管部门对疫苗的批准或认可文件；②进口许可证和其他与疫苗运输相关的文件；以及③疫苗产品免责条款或协议。

三、COVAX 运行工作流程

为了能够保障疫苗的公平分配，COVAX 建立了一套较为完善的工作流程，主要分为三个部分：研发和生产，大规模采购和交付，以及策略和分配[10]。

工作流程中的第一阶段为开发和制造，由四个小组负责：①研发与生产投资委员会（RDMIC），负责为COVAX 资助的候选疫苗产品组合的选择和进展，以及加速疫苗研发和生产的跨领域扶持项目提供投资决策建议。②技术审查小组（TRG）是一个多学科的专家咨询组，负责研发和生产工作流程下疫苗开发项目的全面技术审查、监督、支持和指导，以应对研发速度、准入和生产规模方面的挑战。③支持和推进小组（SWAT）专注于解决技术问题和各新冠疫苗研发团队面临的共性困难，以促进和加速疫苗开发。④监管咨询小组（RAG）由代表全球所有地区的监管机构组成，致力于指导解决监管科学挑战的协调途径，以加速疫苗开发。

工作流程的第二阶段为采购和交付。Gavi 作为COVAX 的管理者成立了COVAX 基金,代表参与国与疫苗制造商签订协议，以确保获得规定数量、交付时间和价格的疫苗剂量。COVAX 基金的目标是与制造商协商尽可能低廉的价格。每剂疫苗的成本将因疫苗和制造商而异，COVAX 基金和制造商之间协商达成的协议将决定疫苗的最终价格。COVAX融资机制为自筹资金的参与国提供了两种安排，分别对应两种类型的承诺协议：“承诺购买安排”和 “可选购买安排”。这两项安排都涉及预付款，这对于COVAX与疫苗制造商之间达成协议以加速和确保剂量至关重要。选择“承诺购买安排”的参与国需要支付1.60 美元/剂的较低的预付款，并提供8.95 美元/剂的财务担保（这是一种担保，而不是实际支付的价格）；并且参与国不能随意退出该安排，如果要退出，必须在承诺协议中表明其对购买价格超过21.10 美元/剂的疫苗不感兴趣。选择“可选购买安排”的参与国需要支付3.1 美元/剂的预付款，作为回报，他们可以选择购买自己青睐的制造商的疫苗[11]。

最后是制定策略进行疫苗分配阶段。根据上述各阶段确定的信息，由世卫组织免疫战略咨询专家组（SAGE）制定分配策略。COVAX 的一个基本原则是公平获取，这不仅意味着确保所有国家都能公平获得新冠疫苗，还意味着世卫组织需要建立一个分配机制，指导疫苗在国家和地区间的分配。为了阻止新冠疫情继续升级，分配机制的首要任务是：当国家和地区第一次获得疫苗剂量时，必须将其提供给受疫情影响最大的人群，也就是那些风险最高和最有可能传播病毒的人。为此，世卫组织制定了一个公平分配框架，以便根据免疫战略咨询专家组对特定候选疫苗的建议，就哪些群体应优先接种疫苗提供指导和建议。该框架确定了应优先获得新冠疫苗的三类高危人群：一线卫生和社会护理工作者、65 岁以上的人群，以及有潜在健康状况的65 岁以下人群。随着2021年及以后疫苗供应量的增加，应继续秉持平等公正的原则分配疫苗，直到所有国家都有足够的资源保护其20%的人口，这应涵盖大多数国家和地区优先考虑的高风险群体[12]。

可以看出，COVAX 是一个设计较为完善的疫苗激励与分配机制，也取得了一定的阶段性成果，在该机制的推动下，超过11 亿剂疫苗已经运送到了144个国家[5]。

四、中国加入COVAX，推进疫苗公平分配的进程

早在2020年5月18日举行的第73 届世界卫生大会上，我国就宣布：中国新冠疫苗研发完成并投入使用后，将作为全球公共产品，为实现疫苗在发展中国家的可及性和可担负性作出中国贡献。公共产品是不以市场需求来定价的非竞争性产品，如同口罩等抗疫物资一样，如按市场的需求来定价，会导致价格上涨。作为公共产品的疫苗，会保持稳定的价格，使发展中国家也有能力购买疫苗，以维护发展中国家人民的健康安全。当然，公共产品并非免费产品，而是价格稳定、低廉，能确保大多数人享用的产品。要稳定公共产品的价格供给，就不能将疫苗出售给公司或个人，而应按国家间的订购协定来购买。参与COVAX 就是国际合作的有效途径，我国于2020年10月8日加入该计划，并承诺提供1000 万剂疫苗，用于帮助缓解发展中国家的急需。2021年5月7日，国药集团中国生物北京生物制品研究所研制生产的新冠疫苗获得世卫组织紧急使用授权，并纳入全球“紧急使用清单”。随后，北京科兴中维生物技术有限公司研制的新冠病毒灭活疫苗克尔来福于2021年6月1日也通过了世卫组织评审，正式列入“紧急使用清单”。2021年7月12日，联合国儿童基金会代表COVAX 基金与国药集团签订了疫苗供应协议[13]。英国政治和国际关系分析师汤姆·福迪评价：“中国疫苗才是全球大部分地区将会接受的产品。”美国《纽约时报》发表的评论指出，中国疫苗有望成为“发展中国家的生命线”[14]。

中国作为COVAX 参与国之一，不仅在疫苗的研发制造和提供方面展现了大国风范，同时还通过捐款的方式推动COVAX 的持续运转。2021年8月5日，中国政府在新冠疫苗合作国际论坛上发表声明，承诺向COVAX-AMC 捐款1 亿美元[15]，在更大程度与更广阔范围内为全球抗击新冠疫情贡献力量。相信随着疫苗生产能力的进一步提高，中国将能够满足国内大规模疫苗接种的需求，同时通过将疫苗作为全球公共产品，为全球抗击大流行作出贡献，特别是帮助发展中国家提升应对疫情的能力，推动加强公共卫生体系建设，体现我国的负责任态度和大国担当。

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