地方政府债务风险的成因、评估与防范——以广西壮族自治区为例

林世权

（广西财经学院会计与审计学院，广西南宁530021）

为发挥债务融资的积极作用，抑制过度举债行为，2014 年修改的《预算法》授予省级政府发行债券的权利。随后，为推进城镇化、工业化［1］，应对经济下行压力，各地加大了政府投资力度，我国地方政府的债务余额也从2015 年的14.82 万亿元增加到2020 年的25.66 万亿元，地方政府债券发行额从2015 年的3.84 万亿元上升到2020 年的6.44 万亿元，2020 年偿还的到期债务为2.11 万亿元，债券利息支出从2015 年的481 亿元跃升至2020 年的7 963 亿元。地方政府是否存在债务风险？如何科学度量？如何有效防范？这些课题成为社会各界关注的热点。

一、地方政府债务风险的成因分析

超出财力承受范围开展大规模政府投资是地方政府债务风险积聚的直接原因［2］。随着城镇化、工业化的加快推进，城市人口快速增加，基础设施及公共服务设施供给不足的矛盾日益突出，需要政府投入大量资金，开展道路、学校、医院等项目建设和产业园区开发。这些项目投资大、工期长，对很多地方政府而言，仅仅依靠自身现有财力是难以实施的。利用市场力量，吸引社会资本的确可以减轻政府的资金压力，但一些经济欠发展、缺乏区位优势的省区难以吸引社会资本。因此，举债开展项目建设往往成为这些地方政府的共同选择。基础设施、公共服务设施投资大、使用时间长，举债建设分期分担成本是合理的，也是国内外的通行做法。但是，债务要还本付息，为切实履行还本付息义务，必须控制举债规模，使“举债-还债”始终处于匹配状态，否则就可能发生债务危机。地方政府债务风险的基本成因如下：

（一）地方政府之间的竞争诱发了过度举债行为

2008年以来，各地竞相加快发展步伐，上级政府加大了发展方面的考核力度，考核结果对下级政府产生的影响越来越大，一些地方为了赢得发展优势，开展了大规模的基础设施和城市建设，由此举借了大量债务，造成债务规模快速飙升。个别地方甚至急于求成，一味追求短期政绩，只讲项目建设需要和项目建设速度，不顾财力约束，大肆举债实施“赶超式”的工程建设，给当地带来了沉重的债务负担。

（二）预算软约束助长了一些地方大肆举债上项目

在我国，上级政府对下级政府承担着多种责任，往往会对下级政府的债务提供隐性担保［3］。下级政府往往存在如下预期：如果本级政府债务过重，到了财政难以运转的地步，上级政府出于维护形象，维护社会经济稳定考虑，很可能出手相助，让本级政府渡过难关。在这种预期支配下，少数地方官员往往不顾偿债能力，大胆举债上项目、铺摊子。少数金融机构也存在上级政府会对下级政府的债务兜底的预期，不顾风险，给少数债务沉重的地方继续放贷。如此，这类地方往往会陷入借新债还旧债的泥潭，借入的资金可投入工程建设的部分越来越少，资金调度异常艰难，可能存在资金链断裂的危险。

（三）财力与支出责任不匹配导致了债务风险积聚

这些年，中央不断加大民生投入，实施了保障房建设、棚户区改造等一系列惠民政策［4］，需要地方投入较多配套资金，增加了地方的支出压力。此外，有的上级政府还部署一些领域的达标考核活动，比如解决城市中小学校的大班额难题，这些任务一般需要下级政府投入大量资金开展公共设施建设，一些财力薄弱的地方政府往往被迫举债来实现达标。

（四）财政收入增长乏力造成了债务风险突显

近年来，经济下行压力加大，一些地方的传统产业受到节能减排、技术升级、市场竞争激烈等多重因素的影响，出现开工不足、生产经营低迷的现象，提供的税收收入日益减少；有的地方虽然投入大量资金开展城市建设，出台一系列鼓励企业落户的优惠政策，但与相邻地区相比，仍然不具备竞争优势，新办企业不多，新增税源少。有的地方房地产开发放缓，呈现土地出让不畅的状况，导致国有土地使用权出让收入波动大。另外，为应对经济下行压力、新冠肺炎疫情冲击，国家实施了一系列减税降费政策，在保护市场主体、稳定就业等方面发挥了积极作用，但另一方面也在短期内造成一些地方的财政收入低速增长甚至下降。一方面是财政收入的低速增长，另一方面是连年举债，债务还本付息支出快速增加，一些地方兑付债务利息十分吃力，难以挤出财力偿还债务本金，只得被迫发行再融资债券来偿还到期债务。

二、广西的政府债务风险评估

地方政府债务风险是指地方政府债务过快增长给社会经济发展带来损失的可能性，它通过横向、纵向传导机制，不仅会影响上级财政的稳定性，还会对金融系统和经济运行产生冲击［5］。地方政府债务风险主要源于债务规模太大、过度举债、难以还本付息、政府投资过度依赖债务融资。考虑到数据的可获得性，下面主要研究政府债务，不涉及或有债务、隐性债务。鉴于陕西、江西的经济发展水平与广西相近，本文将它们作为广西的对比省份（三省区的相关情况如表1所示）。另外，为增强结论的准确性，也将全国（不含港澳台）平均值和经济发达地区之一的广东省作为参照。广西的政府债务呈现下列特征：

表1 2015—2020年广西与陕西、江西的债务、财力、经济总量比较（亿元）

（一）债务规模偏大

债务规模过大是产生债务风险的直接原因。债务率与负债率是度量债务规模的相对指标。从债务率看，如表2所示，2015—2020年，广西的这一指标呈波动状态，连年高于90%，2020年达到98.09%；横向看，广西的债务率大大超过广东、高于全国平均值，除2020 年外，其他年份比江西高，总体上比陕西低。从负债率看，广西的这一指标呈波动态势，2020年达到34.37%；横向看，广西的负债率远远高于广东，比全国平均值、陕西、江西都高。显然，广西的债务规模偏大。

表2 2015—2020年广西与陕西、江西、广东、全国的债务率、负债率比较

（二）年度举债额偏高

过度举债是债务风险产生的源头。财力是还债的支柱，将各年举债额控制在财力承受范围是防范债务风险的基本策略。债券发行匹配度（即债券发行额/综合财力）将年举债额与还债能力联系起来，是度量举债额适度与否的相对指标。该指标小或者下降，表明这个地方的举债风险低或者正在消减；该指标大或者上升，表明这个地方的举债风险大或者正在积聚。为详细反映举债风险，须引入一般债券发行匹配度（即一般债券发行额/一般公共预算财力）和专项债券发行匹配度（即专项债券发行额/政府性基金预算财力），以分别度量一般债务、专项债务的举借风险。不过，由于构成一般公共预算财力的非税收入、专项转移支付收入难以用来偿还一般债务，因此，一般债券发行匹配度存在低估一般债务举借风险的弊端，而税收收入是偿还一般债务的主要资金来源，所以，用一般债券发行税收匹配度（即一般债券发行额/税收收入）可以更加准确地度量一般债务的举借风险。同样，鉴于大多数政府性基金项目的收入须专款专用，难以用于偿还专项债务，因此，专项债券发行匹配度存在低估专项债务举借风险的弊病，而国有土地使用权出让收入是偿还专项债务的主要资金来源，所以，用专项债券发行土地匹配度（即专项债券发行额/国有土地使用权出让收入）能够更加准确地反映专项债务的举借风险。

2015—2020 年广西的债券年发行额呈波动状态，最低年份是2015 年，为922 亿元，最高年份是2020年，为1 840 亿元。从一般债券发行匹配度看，如表3 所示，2015—2020 年广西的这一指标呈波动态势，2020 年为14.82%；横向看，广西的这一指标远远超过广东，比江西高，除2016、2019 年外，其余年份高于陕西和全国平均值。进一步看，2015—2020 年广西的一般债券发行税收匹配度呈波动状态，2020 年为73.41%；横向看，广西的这一指标大大高于广东、江西和全国平均值，除2016年外，其余年份远远比陕西高。这些情况表明，广西的一般债券年度发行额偏大，增加了一般债券偿还难度。

表3 2015—2020年广西与陕西、江西、广东、全国的一般债券发行匹配度比较

从专项债券发行匹配度看，如表4 所示，2015—2020 年广西的这一指标呈波动态势，2020 年为47.34%；横向看，广西的这一指标除2015 年外，其余年份比广东和全国平均值高，2015—2018 年比江西高，总体上比陕西低。进一步看，2015—2020 年广西的专项债券发行土地匹配度呈波动状态，2020 年为55.99%；横向看，广西的这一指标除2015年外，其余年份大大高于广东，除2020年外，其余年份也远远高于江西，除2015、2019 年外，其余年份高于全国平均值，总体上比陕西低。这些情况说明，广西的专项债券年发行额偏大，专项债券的偿还缺乏财力支撑。

表4 2015—2020年广西与陕西、江西、广东、全国的专项债券发行匹配度比较

综上所述，广西的一般债券和专项债券年发行额均偏大，增加了债务偿还的难度。

（三）债务付息压力大

支付利息有难度就意味着这个地方存在债务风险。债务利息须用自有财力支付，债务利息负担率（即债务付息支出/综合财力）是度量付息压力的基本指标。该指标小或者下降，表明这个地方的付息压力小或者正在减轻；该指标大或者上升，表明这个地方的付息压力大或者正在加重。为详细反映付息压力，须引入一般债务利息负担率（即一般债务付息支出/一般公共预算财力）和专项债务利息负担率（即专项债务付息支出/政府性基金预算财力），以分别度量一般债务、专项债务的付息压力。不过，由于构成一般公共预算财力的非税收入、专项转移支付收入难以用来支付一般债务的利息，因此，一般债务利息负担率存在低估一般债务付息压力的弊端，而税收收入是支付一般债务利息的主要资金来源，所以，用一般债务利息税收负担率(即一般债务付息支出/税收收入)可以更加真实地反映一般债务的付息压力。同样，鉴于大多数政府性基金项目的收入须专款专用，难以用来支付专项债务的利息，因此，专项债务利息负担率存在低估专项债务付息压力的弊病，而国有土地使用权出让收入是支付专项债务利息的主要资金来源，所以，用专项债务利息土地负担率（即专项债务付息支出/国有土地使用权出让收入）可以更加真实地反映专项债务的付息压力。

广西的债务付息支出由2015年的13亿元飙升到2020年的240.6亿元。具体看，如表5所示，2015—2020 年广西的一般债务利息负担率总体上呈上升趋势，2020 年为2.51%，显然，一般债务付息耗用的一般公共预算财力逐渐增加；横向看，广西的这一指标远远超过广东，总体上高于全国平均值，从2017年起比江西高，跟陕西接近。进一步看，2015—2020 年广西的一般债务利息税收负担率呈上升势头，2020 年为12.49%，可见，一般债务付息耗用的税收收入越来越多；横向看，广西的这一指标大大高于广东，比陕西、江西和全国均值都高。可见，广西的一般债务利息负担较重。

表5 2015—2020年广西与陕西、江西、广东、全国的一般债务利息负担比较

从专项债务利息负担率看，如表6 所示，2016—2020 年广西的这一指标呈上升态势，2020 年为4.72%，可见，专项债务付息消耗的政府性基金预算财力日益增加；横向看，广西的这一指标总体上比广东、江西和全国平均值高，但比陕西低。进一步看，2016—2020 年广西的专项债务利息土地负担率呈上升趋势，2020 年为5.58%，显然，专项债务付息耗用的国有土地使用权出让收入越来越多；横向看，广西的这一指标总体上比广东、江西、全国平均值高，但比陕西低。这表明，广西的专项债务付息压力较大。

表6 2016—2020年广西与陕西、江西、广东、全国的专项债务利息负担比较

综上所述，随着债务规模的快速扩张，广西的债务利息负担率持续走高，给财政运行带来较大压力。

（四）债务还本负担重

借新债还旧债是一种应急措施，不宜频繁采用，因此，借新还旧率（即再融资债券发行额/债务还本支出）可以反映一个地方的债务风险大小。债务还本负担率（即债务还本支出/综合财力）假定到期债务都用自有财力偿还，剔除了借新债还旧债的影响，可以反映一个地方偿还到期债务的实际压力，该指标小或者下降，表明这个地方的还本压力小或者正在消减；该指标大或者上升，表明这个地方的还本压力大或者正在加重。为具体反映还本压力，还要引入一般债务还本负担率（即一般债务还本支出/一般公共预算财力）和专项债务还本负担率（即专项债务还本支出/政府性基金预算财力），以分别度量一般债务、专项债务的还本压力。不过，由于构成一般公共预算财力的非税收入、专项转移支付收入难以用来偿还到期一般债务，因此，一般债务还本负担率存在低估一般债务还本压力的弊端，而税收收入是偿还到期一般债务的主要资金来源，所以，用一般债务还本税收负担率（即一般债务还本支出/税收收入）能够更加真实地反映一般债务的还本压力。同样，鉴于大多数政府性基金项目的收入须专款专用，难以用来偿还到期专项债务，因此，专项债务还本负担率存在低估专项债务还本压力的弊病，而国有土地使用权出让收入是偿还到期专项债务的主要资金来源，所以，用专项债务还本土地负担率（即专项债务还本支出/国有土地使用权出让收入）能够更加真实地反映专项债务的还本压力。

广西的债务还本支出总体上呈逐年增加趋势，由2015年的52亿元增加到2020年的556亿元。如表7 所示，2018—2020 年广西的借新还旧率高于90%，可见，广西每年的到期债务有90%以上是通过发行再融资债券偿还的，用自有财力偿还的部分不到10%；横向看，广西的这一指标远远高于广东，比陕西、江西和全国均值都高，显然，广西的到期债务偿还对再融资债券的依赖性更强。

表7 2018—2020年广西与陕西、江西、广东、全国的借新还旧率比较（%）

从一般债务还本负担率看，如表8 所示，2015—2020 年广西的这一指标呈波动状态，2020 年为8.27%，这表明，偿还2020 年的到期一般债务要消耗8.27%的一般公共预算财力；横向看，广西的这一指标远远超过广东，总体上比全国平均值和陕西高、比江西低。进一步看，2015—2020 年广西的一般债务还本税收负担率呈波动状态，2020年为40.93%，这意味着，偿还2020年的到期一般债务要耗用将近41%的税收收入，这给一般公共预算的平衡带来了很大压力；横向看，广西的这一指标远远高于广东，总体上比江西、陕西和全国平均值都高。

表8 2015—2020年广西与陕西、江西、广东、全国的一般债务还本负担比较

从专项债务还本负担率看，如表9 所示，2015—2020 年广西的这一指标呈波动态势，2020 年为4.72%；横向看，广西的专项债务还本负担率除2015年外，其余年份远远高于广东，总体上比全国平均值高、比陕西低。进一步看，广西的专项债务还本土地负担率呈波动状态，2020 年为5.59%；横向看，广西的这一指标除2015年外，其余年份大大高于广东，总体上比全国平均值高、比陕西低。这些情况表明，广西的专项债务还本负担较重（注：江西的相关数据未公开披露）。

表9 2015—2020年广西与陕西、广东、全国的专项债务还本负担比较

综上所述，广西的一般债务和专项债务的还本压力都比较大，到期债务主要依靠借新还旧。

（五）政府投资对举债的依赖性强

债务融资是政府投资的重要资金来源，政府投资对债务资金越依赖，政府举债的需求就越强烈，发生债务风险的概率就越大。我国规定：新增一般债务须用于无收益的公益性项目建设，新增专项债务须用于有收益的公益性项目建设。新增一般债务依存度（即新增一般债券发行收入/一般公共预算支出）反映无收益的公益性项目建设对新增一般债务资金的依赖程度，新增专项债务依存度（即新增专项债券发行收入/政府性基金预算支出）反映有收益的公益性项目建设对新增专项债务资金的依赖程度。

从新增一般债券依存度看，如表10所示，2015—2020年广西的这一指标呈波动态势，2020年为6%；横向看，广西的这一指标远远超过广东，也高于全国平均值，除2015 年外，其余年份比江西高，总体上比陕西低。显然，广西的无收益公益性项目建设对新增一般债券的依赖性较强。

表10 2015—2020年广西与陕西、江西、广东、全国的新增一般债券依存度比较

从新增专项债券依存度看，2015—2020年广西的这一指标总体上呈上升势头，2020年为36.81%，可见，广西投入有收益公益性项目建设的债券资金越来越多。横向看，广西的这一指标总体上比广东、陕西、江西和全国平均值高。显然，广西的有收益公益性项目建设对新增专项债券的依赖性更大。

总之，广西的政府投资、到期债务还本对债券发行的依赖性日益增强，债务规模不断扩大，债务利息支出快速增加，还本支出逐年上升，与此同时，受经济下行压力增加、国家减税降费力度加大、经济欠发展、经济结构调整慢、新冠疫情冲击等因素影响，广西的税收收入增长乏力，国有土地使用权出让收入波动大、可持续性差，导致广西的债务与财力的关系日益不匹配，财政运行日趋艰难，债务风险正在积聚。

三、防范地方政府债务风险的思路

为了将债务风险控制在合理区间，地方政府需要做好两项工作，即控制举债规模和壮大财力。

（一）控制举债规模

从债务举借入手，根据偿债能力确定举借数额，是避免债务危机的有效策略。

1.强化适度举债观念

作为地方的党政主官，推进当地经济社会发展是其主要职责。但是，发展需要平衡好当前和长远的关系、解决好需要与可能的矛盾，需要遵循可持续发展原则去确定本届政府的发展目标、选择实现目标的可行举措，树立功成不必在我、功成必须有我的为官心态，积极有为但不急功近利，使当地实现可持续发展。一个地方的发展往往会面临许多约束，建设资金匮乏是常见的瓶颈之一。如果采取整体规划、设计，根据偿债能力适度举债，按照筹措的资金量分期建设，或者利用当地优势，对一些项目予以整合、包装，使之成为一个有持续需求支撑、有稳定收入来源的PPP 项目，依靠市场的力量，去吸引社会资本投资、建设、运营，都可以把项目建成，达到殊途同归的效果，这样操作，既可以破解资金约束，又可以减少债务负担。相反，如果急于求成，不顾财力大量举债，到处铺摊子、上项目，也可能促成当地的一时发展，但债务要还本付息，如果债务太重，超过财力承受范围，出现无力按时还本付息的情况，今后将难以融到资金，大量在建项目可能成为烂尾工程，进而造成较大经济损失。这种情况一旦出现，不仅会给当地的发展带来诸多困难，也会影响当政者的形象和仕途。

2.合理界定举债空间

目前，中央对地方政府债务的还本付息政策是：利息由地方用自有财力支付，本金原则上用自有财力偿还，可以适度发行再融资债券偿还。根据这一政策，为了确定下年的合适举债规模，地方政府须先测算下年的财政收入和财政支出。经过科学、合理测算，如果下年的财政收入超过财政支出，可将二者的差额即财政盈余一分为二，一部分用于偿还下年到期的部分债务，余下的用于支付下年新增债务的利息，然后根据可用于支付新增债务利息的财政盈余、下年新增债务的预期利率，推算新增债务的空间，根据这一数额即可确定下年的举债限额。如果经过测算，下年的财政收入低于财政支出，或者虽然下年的财政收入大于财政支出，但二者的差额须用于偿还下年的到期债务，那么下年就没有举债的空间，就不得举借新债。先测算举债空间，再确定举债规模［6］，是一个地方实现适度举债，进而实现可持续发展的重要原则，是各地举债需要遵循的程序。

3.加强债务风险监测和预警

上级财政部门作为政府债务的主管机构，要对下级政府的债务运行情况进行实时监测，必要时开展实地调研、组织业务检查，如果发现下级政府的债务风险正在恶化，要发出警示，责成整改，并跟踪整改情况，必要时对下级政府的整改工作给予指导。

各地财政部门作为本级政府债务的主管机关，要牵头完善债务管理制度，规范相关单位的债务行为，按月测算债务风险指标，实时跟踪债务还本付息时间。按周分析、测算资金入库、出库、结存数额，科学调度资金，确保按时支付债务本息。遇到重大、紧急事项，及时向政府汇报，请求解决。

各地政府作为债务人，要督促财政部门、项目业主等单位切实履行债务管理职责，依法做好债务的借、用、还、管工作，定期向政府汇报债务运行、工程建设情况，遇到重大、紧急情况及时汇报，保障信息通畅。地方政府主管领导要经常到项目建设现场检查，到债务经办单位调研，掌握债务运行、工程建设情况，协调解决债务运行、工程建设碰到的重大问题，确保债务资金使用合规、高效，债务本息按时支付，工程建设正常推进，符合质量要求。

4.积极推行PPP模式

PPP 项目是一种股权融资模式，可以减轻政府的债务负担。对那些社会需求大、有稳定收入来源的基础设施或者公共服务设施，比如城市污水的收集与处理等，地方政府要尽可能借助市场机制，引入社会资本，采取PPP模式，由政府授予社会资本方特许经营权，由社会资本方按照双方签订的合同，负责投资、建设和运营，并通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等途径获取收益［7］。

采用PPP 模式提供公共服务，要平衡好政府、社会资本方、公共服务使用者之间的利益关系，政府要将自身与社会资本方置于平等地位，与社会资本方开展平等协商、谈判，强化契约意识，使双方形成利益共享、风险共担的伙伴关系。为确保PPP 项目落地，政府须采取公开竞争方式，择优选出资金雄厚、管理经验丰富、生产技术先进、信誉良好的社会资本方。双方要充分考虑建设、运营过程中可能出现的各种风险，设计合理的风险分担机制，签订尽可能完备的合同，清晰、完整、准确地界定双方的权利与义务，为双方在合作期间切实履约、避免中途退出、减少推诿扯皮奠定基础。

5.完善对地方政府的融资监管

上级党委、政府从硬化预算约束着眼，将债务的借、用、还、管纳入下级党政官员的政绩考核内容，使用举债匹配度、借新还旧率等量化指标对债务的举借、偿还情况进行评判，对债务资金的投向和使用、工程建设进度和质量、建成项目的运行绩效开展评价，及时向下级党委、政府反馈考核结果，对那些过度举债、隐性举债、债务资金使用不当、管理混乱的地方，依法对责任人予以问责，借此引导各地适度举债、用好管好债务资金、落实还债责任。

审计机关作为经济监督机构，要将债务审计纳入年度审计工作计划［8］，采取上审下等方式，开展专项审计，重点检查财政部门、债务资金使用单位、使用债务资金的工程项目，对审计发现的问题，责成责任单位及时整改，并跟踪整改情况。对发现的重大问题，及时报告当地党政领导和上级审计机关。

（二）壮大财力

壮大财力既可以提高偿债能力，又可以减少举债规模，是防范地方政府债务风险的必由之路。

1.发展产业，培植税源

发展产业，把“蛋糕”做大，是壮大财力的根本之策。目前，一些地方在城市建设上花的精力多、投入的资金大，而在产业园区开发上重视不够、投入不足，产业园区的基础设施不配套，管委会的办事效率低，对商家投资兴业缺乏吸引力。这类地方的当务之急是以产城融合发展为导向，围绕发挥城区对园区发展的辐射、带动作用，配强园区管委会的领导班子，加强园区路网和公共服务平台建设，打通园区与城区的堵点，增强园区对商户的吸引力，为企业落户、入驻企业的发展营造良好的环境。

招商引资是壮大财力的基础。地方政府要依据本地产业发展情况、区位优势、资源优势，确定重点招商项目；配强投资促进局的领导班子，充实招商引资人员，下达招商引资任务，通过外出招商、以商招商等多种方式，吸引企业进驻园区投资兴业。营造自然资源、住建等职能部门配合、支持招商的氛围，优化政务服务，形成招商引资合力。园区管委会对入园企业指派专人跟进服务，及时解决入园企业反映的问题，经常到企业调研，牵头举办银企对接等服务企业的专题活动，提升企业的满意度。

2.确立地方主体税种

营改增后地方政府失去了主体税种，虽然中央提高了地方对增值税的分享比例，维持了中央与地方的税收收入分配格局基本不变，但从长远看，如果地方长期没有主体税种，会削弱地方发展经济的积极性，不利于各地做大财政“蛋糕”，影响国家财政的可持续发展。因此，在中央主导下，选择一个税基比较宽、税源比较稳定、收入规模较大、与地方发展经济的努力程度相关性强的税种作为地方的主体税种，显得十分必要。

3.完善财政体制

在合理界定中央与地方事权的基础上，中央应按照事权与财力相匹配的原则，提高地方对共享税的分享比例，以增强地方的公共服务能力。同时，对财力薄弱、经济欠发展的地方，中央要增加一般性转移支付的数额，降低专项转移支付的比重，以增加这类地方的财力。

省级政府要完善省以下财政体制，通过提高市县对共享税的分成比例、加大对基层政府的转移支付力度等方式，理顺各级地方政府之间的财政分配关系，调动市县增收节支的积极性［9］，以增强市县政府的财力和公共服务能力。