法治思维下的城建档案开放策略探究

阮雅

摘 要：通过梳理在法治环境下影响城建档案开放和利用的行为要件，厘清相关影响因素及其关系，探讨依法开展城建档案开放工作的思路以及在保密、政府信息公开、著作权与个人信息保护等因素影响下，工作实践中需注意的原则和详细事项。

关键词：法治;城建档案开放;政府信息公开;著作权保护

在以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念下，在法治思维、以人为本的政务服务环境下，以利用需求为导向的档案开放工作是深入构建档案利用体系的重要内容。《“十四五”全国档案事业发展规划》中也提出要加快推进档案开放力度，实现档案开放审核工作法治化、规范化、常态化的要求。

据统计，1991-2020年30年间，我国综合档案馆馆藏档案年均开放率只有23.02%，最高值30.58%，最低值14.92%，2014-2020年以来一直低于20%。在这当中，城建档案的开放鉴定工作受案卷体量大、内容庞杂、利益相关方众多且公开属性不明确等客观因素影响，更为不乐观。这与巨大的档案利用需求形成了强烈反差。如广州市城市建设档案馆城建档案利用公共服务事项，在2019-2021年立案量分别高达10418宗、7249宗、12141宗。该事项为进一步优化服务，提高效率，保证质量，已配套完善了办事流程、指引和模板，升级档案利用业务系统，扩展利用模式，开通网上受理立案、电子复制件网上送达等渠道，事项好评率名列全市前列。由于受开放程度掣肘，优化举措只能停留在利用后端，依靠外部技术力量促进，未能从源头上提升利用效能。

一、城建档案开放的主体与客体

1.城建档案开放的主体

根据《档案法》和《全国档案馆设置原则和布局方案》中的定义，城建档案开放工作的主体是保存有该城建档案的城市建设档案馆。

2. 城建档案开放的客体

《城市建设档案管理规定》中城建档案主要包括建设工程档案、建设系统各专业管理部门形成的业务管理和业务技术档案，以及有关城市规划、建设及其管理的基础资料。建设工程档案主要由建设单位组织与移交，后面两类档案主要由规划、自然资源、不动产等管理部门形成并移交。

二、影响城建档案开放的因素与多方行为关系

档案是对国家和社会具有保存价值的历史记录，依法向社会开放档案，充分利用档案更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众，是档案工作价值的重要体现。城建档案的利用和开放行为处于城市规划、建筑设计到城乡建设、项目竣工、档案归档全生命周期管理的末端，从文件形成时刻起，到现行文件的利用共享或档案的保管利用，过程中任一环节所适用的法律法规都对其产生一定影响。

面临新时期新要求，档案管理、信息公开、知识产权管理、信息保护、保密管理等相关领域法律法规不断完善，法律条文相继修订，相互衔接，进一步明晰了各方行为，不断促进档案开放利用行为的规范化开展。

2020年修订的《档案法》对档案开放期限、公布形式、利用方式以及档案开放审核等作出新的规定。2022年8月1日，作为配套制度《国家档案馆档案开放办法》正式施行。围绕谁开放档案、如何开放档案、开放哪些档案、开放档案如何利用等问题进行了规定，明确一个原则、区分三种情形、规定五项程序、提供多种利用途径。《“十四五”全国档案事业发展规划》中也明确提出要“着力推动档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化”，对档案开放力度、共享程度、档案利用方式和档案服务能力提出了更高要求。2019年修订的《政府信息公开条例》，2020年修正的《著作权法》，2021年出台的《个人信息保护法》，不断明晰了信息公开、信息保护等行为与档案开放利用行为的边界与关系。具体可参见下表。

从各要件上看，上述行为的主体都是文件的形成者、保管者，客体是文件从形成到后端存档保管、利用各个阶段的行为和实体，其限制开放、利用的条件基本一致。其中，对政府信息公开行为、知识产权保护的规定较档案领域更为具体。城建档案开放、利用作为文件生命周期的后端，可吸纳前端限制条件综合判断，其审查机制、条件一致的或可直接转换。

从公开方式上看，档案开放公布、政府信息主动公开、作品发表都是无差别广而告之，未开放档案利用、政府信息依申请公开则属于有条件的、点对点公开。城建档案的开放、利用行为可以与该实体在不同阶段、不同的对外属性中保持一致。对因外部环境或文件实体内容变更而造成改变的，可经鉴定改变其开放、利用相关属性及条件，前后阶段应保持一致。

从移交主体上看，国家机关、企事业单位移交的城建档案前身是现行文件，发布利用遵循政府信息公开相关规定;非国有企业、服务组织及个人移交的城建档案主要涉及建设工程档案，其设计图纸、说明文件带有与生俱来的知识产权，发表利用遵循著作权法相关规定。两方所移交档案中涉及对个人信息处理的，都须遵循个人信息保护法相关规定。

从文件全生命周期管理上看，档案可公开的封闭期比政府信息长得多，比著作权作品更固化、僵化，原因是公开的文件或作品在进馆后将会出现长时间的利用真空期。

三、城建档案开放原则与边界

1.保密原则

城建档案开放工作首要原则：严格遵守保密相关法律法规要求，涉密档案在解密前，不可对外开放，同时注意以下内容：

第一，做好涉密城建档案的基础数据工作。平密分开管理，馆藏档案做好“密级”“保密年限”等元数据的采集与建库，涉密檔案非密项纳入档案管理系统一管理。

第二，做好城建档案解密工作。档案移交进馆前可以解密的文件，由移交单位解密完毕后再接收进馆。进馆前未达到解密条件的，按上述第一点做好基础数据工作。畅通与涉密档案形成单位的沟通渠道，及时获取密级变更和提前或延后解密的通知，完成涉密档案相关变更工作。对于2010年后形成的，保密期限届满，而又未收到形成单位变更通知的涉密城建档案，作自行解密处理。对于2010年前形成的涉密城建档案，有序组织形成单位进馆进行解密。

第三，掌握城建档案及其内容所涉及领域的国家秘密划定范围。城建档案涵盖的内容庞杂，涉及大型公共服务设施、交通运输线、军事和安全设施、大幅面地图、高精度地形图等，涉密点不少，在开放、利用前必须弄清档案内容的密级属性。城建档案密级划分现行有效的文件主要是1988年制定的《城乡建设档案密级划分暂行规定》，该规定实施至今未经修改。规定中涉及的定密点相对笼统，对其后产生的新密点也未能覆盖。城建档案内容中所涉及的国土、规划、建设、勘测、地图管理等领域也有其对应的国家秘密划定范围，如《住房城乡建设工作国家秘密范围的规定》《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》《基础地理信息公开表示内容的规定》《公开地图表示若干规定》等，多为近期新修，定密点较前者更为具体。

第四，注意密级标识与实际内容不一致的情况。对于已按规定定密的城建档案只需按上述第一、二点做好涉密档案的保管、变更、解密工作则可;对于没按规定定密而又涉及有密点的档案，要按涉密档案管理，积极会同形成部门补充定密;对于已经标密而又不涉及有密点的档案，暂时按涉密档案管理，积极征求形成部门意见，确定其密级属性。

第五，注意“量变”引起的“质变”。注意个体档案不涉密，但在一定序列中批量档案内容的组合产生涉密点的情况。例如，城建档案里涉及规划和自然资源业务内容中多涉及有地形图、总平面图等，在《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》中规定，军事禁区以外连续覆盖范围超过25平方千米的大于1∶5000的国家基本比例尺地形图应定为“秘密”。需要特别注意的是，在单个档案时并无涉及密点的内容，但当档案，特别是电子载体档案进行批量开放或利用时，分别存于多个档案中地形图可以通过图幅号、坐标等信息重新拼凑，组合成大幅面的地形图，而造成涉密，因此大数据时代，新兴信息化技术为此提供了便利，需要加以重视。

2.一致性原则

城建档案中的文件自形成之时已经具备相应的密级属性、政府信息公开属性及附带有知识產权、个人信息受保护的权利，当文件成为档案时，其相关的属性及权利应继承，并转换成档案中所体现的相应行为、属性及权利。

第一，对于在现行文件中标识为“主动公开”的结论性文件，城建档案进馆后直接划定为开放档案，及时完成公布。政府信息公开的主体、客体和档案开放鉴定主体、客体相仿，前者审查机制和动态调整机制严密，可公开的内容条件具体，且在档案开放范畴内。主动公开的文件在移交进馆后没必要重复相似流程，可延续前端属性，进行开放公布。

第二，对于在现行文件中标识为“依申请公开”“免予公开”的结论性文件，城建档案进馆后划定为未开放档案，其利用属于未开放档案利用，利用的条件以及范围按档案、政府信息公开、个人信息保护等领域相关规定执行，同时征求形成部门意见，或由形成部门在移交时附具限制利用的意见。比如，根据《政府信息公开条例》中过程信息不予公开，《个人信息保护法》中个人信息不得公开等规定，城建档案利用原则上以结论性文件为主，申请人可以利用自身形成的立案材料。

3.利益相关方保护原则

城建档案的利益相关方有许多，主体包括有档案移交（形成）方、档案利用者两大类。档案移交（形成）方包括有建设、规划、自然资源、市政、管线等主管部门以及设计、建设、施工、监理等单位。档案利用包括有国家机关及其各部门的共享利用、公检法司的查考取证，以及企业、个人的查取办事、学校学者的教学研究等。多方利益相关者的权利保护所遵循的法律法规有所不同，又相互交错。

国家机关、国有企事业单位移交利用城建档案的，主要遵守档案、保密、政府信息公开、政务档案管理等相关规定，非国有企事业单位、服务组织、个人移交利用城建档案的主要遵守档案、民法、知识产权、个人信息等相关规定。

各类研究对于国有属性移交者的权利、义务谈及的比较多，下面主要谈谈对于非国有移交者以及档案利用者隐私两方面的保护注意事项：

第一，著作权保护对城建档案开放、利用的影响。城建档案中的建设工程档案，主要由设计、建设、监理、施工等单位形成，由建设单位组织移交，且移交的档案中普遍含有工程设计图、外观设计、专利设计等具有著作权的作品，按照《民法典》《著作权法》相关规定，其发表权、复制权在50年内受法律保护，任何人不得侵犯。只有在少数情况下，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，使用其已发表的作品，其中与城建档案利用目的相关的主要包括：为个人学习、研究或者欣赏;为学校课堂教学或者科学研究，翻译、改编、汇编、播放或者少量复制已经发表的作品，供教学或者科研人员使用，但不得出版发行;国家机关为执行公务在合理范围内使用已经发表的作品;图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆、文化馆等为陈列或者保存版本的需要，复制本馆收藏的作品。上述利用应当指明作者姓名或者名称、作品名称，并且不得影响该作品的正常使用。

城建档案开放是对上述著作权作品在建设工程档案形态下的对外发表，也就是说，建设工程档案的移交单位对所移交档案是否能开放，甚至是否能利用，在自文件产生之日起的很长一段时间内都具有最终话语权。移交单位大多是属于非国有企业，《档案法》也规定了非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，档案所有者有权公布。

第二，商业秘密、隐私保护对城建档案开放、利用的影响。城建档案不乏规划、建设等管理部门的行政事项、公共服务事项材料，其中的立案材料、过程材料含有大量的个人信息、商业信息，部分建设工程档案中也含有相关企业采取保密措施的技术信息和经营信息。依据《民法典》《个人信息保护法》《政府信息公开条例》等规定，提供或公开上述信息需获得权利人同意，城建档案此部分内容的开放、利用需要十分注意，以免侵犯相对人的权益。

4.最小化原则

一直以来，城建档案实行立卷管理。专业管理部门的业务管理档案以“卷—件”二级管理，建设工程档案以“项目—卷—件”三级管理。同一卷档案中可能会存在既有主动公开的文件，或是符合开放条件的文件，也存在依申请公开的文件，或是涉及个人信息、知识产权等限制利用条件的文件。如果按常规以卷为单位进行开放鉴定或是利用条件划定，原属于可开放、可利用的文件将被迫“连坐”，从严做不开放处理。原可开放、可利用的档案内容将大幅度减少，可利用率、便捷度降低。城建档案开放宜以“件”为最小单位进行，在管理系统、信息建库等信息化、数据化条件成熟下，亦可以“件”内某项模板化、标准化信息为最小单位进行。

参考文献：

[1]国家档案局.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-06-0].https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

[2]中国统计年鉴2021：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm

（作者单位：广州市城市建设档案馆）