职业教育产教融合多中心治理机制研究

贺书霞 冀涛

[摘要]在我国大力推动职业教育高质量发展的背景下，多主体多中心治理与发展成为当前产教融合发展的核心内容。然而，职业教育产教融合发展进程中产教系统差异与产教融合发展目标、主体性质多元化与产教融合价值要求、主体绩效价值与产教融合发展统一仍存在着一定的矛盾。为了有效缓解和解决以上矛盾，需要突破传统思维，建立健全产教融合的制度体系、运行机制、行为规范、绩效考核，促使“产”“教”围绕人才供需“同频共振”。通过构建配套的公共政策及其协调机制、推进基于多主体多中心的互联互通、强化多主体治理的多中心协同、完善产教融合的绩效评估体系，深化产教融合，实现职业教育高质量发展。

[关键词]职业教育;产教融合;多中心治理

[作者简介]贺书霞（1977- ），女，河南邓州人，贵州财经大学管理科学与工程学院，副教授，博士;冀涛（1977- ），男，河南邓州人，贵州财经大学，讲师。（贵州  贵阳  550025）

[基金项目]本文系2021年贵州财经大学校级科研基金项目“产教融合背景下职业教育校企合作质量提升与政府扶持机制研究”的研究成果。（项目编号：2021KYYB05，项目主持人：贺书霞）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）20-0038-05

党的十九大报告指出：“建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，弘扬劳模精神和工匠精神……完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。”《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》强调“坚持产教融合、校企合作，推动形成产教良性互动、校企优势互补的发展格局”。可见，产教融合已经成为职业教育发展的国家战略，其高质量发展也备受关注。职业教育人力资源供给和企业等需求的“同频共振”作为产教融合发展的重要动力，需要通过多元主体间的全要素深度融合。由于我国职业教育产教融合的组织结构和治理形态涉及属性不同、价值观多元的多种主体，且缺乏普遍的法制规则、统一的市场秩序和完善的地方政策配套，要真正构建起行之有效的职业教育产教融合多中心治理机制必须经过利益博弈和发展整合的过程，摒弃传统的只倚重政府和职业院校治理主体的惯性思维，才能将职业教育产教融合多中心治理合作机制提升到多层次、全方位的高度，构建政府、学校、行业企业、学生、家长积极有效互动的现代治理体系，推动职业教育产教融合的高质量发展。

一、职业教育产教融合多中心治理发展的现实需求和基础

不同于集权和分权的制度安排，多中心治理安排能够发挥各主体在合作中的主动性和积极性，单纯的政府模式和市场模式都不能保证产教融合资源配置的有效性，治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的各种方式的总和，是调和各种不同利益冲突并且采取一致行动的持续过程。多中心治理目标在于使各主体在合作中更加有效地对优势资源进行合理调配并充分发挥主体效能。在主体作用发挥方面，多中心治理具有主体能动性优势，这是产教融合持续发展并获得激励的源泉。而且，基于信息技术构建具有先进平台和有序规范的多中心治理合作机制是协调产教融合主体利益矛盾和冲突的前提与支撑。

1.多中心治理机制是产教融合发展的内在需要。促进产教融合深度发展，必须建立跨越不同性质主体和社会组织参与的多元主体合作机制，这是产教融合发展的内在需求和逻辑起点。多元合作机制需要基于共同利益最大化和最优化将内在规范、共同规范结合起来。由于各主体不同的利益需求和发展选择，分散的、有差异的产教融合项目成为产教融合多中心治理的重要形式。同时，产教融合的共同利益需要通过公平公正、平等协商及良好的外部环境才能实现，这一过程是建立在多中心多元合作的治理基础上。具体而言：一是跨主体资源共享的需要。信息共享和资源配置是影响产教融合发展的决定性条件，而共享需要通过平台来实现。产教融合涉及多主体的人、财、物归集和配置，共享平台作为基础设施，需要由政府主导或搭建，如社会氛围的营造、产教融合的政策激励机制的构建、多主体对接沟通的渠道、主体资源和信息互通的平台等。二是主体优势发挥和资源效率的需要。共建共享在产教融合发展中具有关键作用，信息互通、资源的跨主体归集和配置、资源的共享使用等需要行之有效的信息资源共享平台。信息的传输和资源的有效配合决定了产教融合的效率与成本，所以产教融合降低成本并提高效率必须以多主体信息和资源的共享为前提。三是主体协商治理的需要。化解冲突与谋求共识对于产教融合的可持续发展具有重要作用，产教融合涉及多主体的各种资源，这些资源不但要满足主体自身发展的需要，还要满足产教融合发展的需要，而且人、财、物等资源可能涉及商业机密，所以应对主体自身与产教融合发展过程中的矛盾和冲突，需要公平公正协调、处理相关事务的平台。

2.产教融合的功能决定了多中心合作治理框架。随着产业转型升级、供给侧结构改革以及市場竞争的加剧，政府、学校、企业等社会主体间的冲突是不可避免的。各主体间的竞争集中体现在为了获得产教融合中有形或无形的资源以实现主体自身利益目标，围绕制度、政策、投入、资源配置及服务等展开的博弈和竞争。而产教深度融合不仅要以多主体整体优势面向市场的人才需求，还要在多主体协同合作体系中使职业教育人才培养和产业发展融合并发挥良性互动效应。职业教育正在经历从高度集中到放管结合、从法制到法治、从传统到立新的现代化转变，适应社会需求的人才培养及供给成为当前职业教育发展的重点，政府、企业等社会主体在产教人才供需契合、职业教育资源供给、职业教育人才培养质量提升等方面起着重要支撑作用，所以在产教融合发展过程中应增强参与主体的聚合功能，发挥多主体融合优势，使产教融合成为职业教育发展的要素配置中心、技术创新中心、信息流转中心和技能人才供给中心。

3.合作共识的形成奠定了产教融合治理的基础。产教融合涉及政府、学校、企业、社会组织等多元主体，由于主体利益的多样性，独立的主体利益会消解产教融合一体化的内在力量。职业教育产教融合、校企合作的高质量发展，需要共同的价值目标和行为规范。正确的职业教育产教融合、校企合作价值体系只有被职业教育发展的相关主体普遍理解和接受，并转化为参与主体的群体意识，才能被各主体自觉遵守并形成一定的行为规范。职业教育产教融合、校企合作的价值认同要尊重主体价值的多样性，形成参与主体的价值共识，形成职业教育产教融合、校企合作最基本的核心价值体系。在核心价值体系的引领下，多元主体消除彼此之间的分歧和隔阂，增强主体间的归属感和向心力，促进职业教育的高质量发展。

当前，人才对于企业等社会组织的发展具有重要作用，已经成为企业等社会组织的共识;同时职业教育人才培养的社会服务意识正在逐渐强化，这成为职业教育人才供给和企业等社会组织人才需求“同频共振”的重要基础。企业的供给侧改革和职业教育的产教融合、校企合作均作为国家不同领域的战略选择，“人才”成为企业和职业教育高质量发展的重要交会点。这为职业教育的多主体合作与发展治理奠定了融合治理的重要基础。随着职业教育产教融合、校企合作价值体系和行为规范的不断完善，职业教育发展的多主体体系不但能够丰富职业教育的资源供给，优化职业教育的多元发展，而且能调动一切积极因素，发挥各参与主体的主体优势，为职业教育高质量发展提供强大动力。

二、职业教育产教融合治理发展中的矛盾

产教融合是涉及多元异质主体的一种组织形式，特殊性在于其是以“人才”领域为核心，试图通过多主体协同解决经济和职业教育中的人才供需问题。产教融合、校企合作面临着极其复杂的内外部因素，这些因素相互交织便产生了一些典型的矛盾，在一定程度上影响了产教融合、校企合作的成效。

1.产教系统差异与产教融合发展目标的矛盾。产教融合涉及的核心要素一般认为是产业系统和教育系统，两大系统具有不同的运行机制、发展策略、行为规范及主体构成，其利益追求和发展目标也大不相同。产业系统的运行机制以市场为主导，以利益最大化为目标，崇尚效率优先，以创新发展为动力，以企业为重要主体。教育系统的运行机制以政府为主导，以立德树人为目标，崇尚公平公正，以改革创新为动力，以学校为重要主体。由于产业系统和教育系统存在属性、功能、机制、主体的根本差异，这些差异最终体现为系统主体发展目标的不同，即企业以盈利为目标，学校以育人为目标。而产教融合的发展目标是通过教育和产业的协同发展，为我国高质量发展提供高素质技术技能人才支撑。所以，“产”和“教”不同的发展目标与产教融合的发展目标在实践中便会形成冲突和矛盾，主要体现在以市场主导还是以政府为主导，特别是政府主导中的政府介入程度和边界、盈利和育人的矛盾与平衡、效率和公平的兼顾、改革和创新的互动、主体的参与和退出等。因此，产教融合发展目标的实现需要基于产教系统及其主体差异，围绕运行机制、行为规范、改革路径和主体组成等在政策配套、协调机制构建、互联互通與共享、绩效评估等关键问题上有所突破。

2.主体性质多元与产教融合价值要求的矛盾。产教融合涉及各级政府、学校、行业企业和学生、家长等多种异质主体。行业企业是市场主体;政府是典型的行政组织;学校是公益性的社会化机构，是有别于政府和行业企业的典型“第三部门”;学生、家长是产教融合发展中重要的组成部分，是产教融合发展的直接对象和受益者。产教融合各主体均具有相对独立的决策自主性，主体的性质不同，各主体具有独立的价值目标和利益追求。地方政府具有谋取地方利益最大化的权力;行业企业具有经济利益最大化的自主性，相对于长远或者隐性的经济效益，行业企业更偏好显性经济效益;学生、家长具有工作机会最优化的教育选择自主权。产教融合的价值关键点在“人才”，而其价值高质量实现的关键正是多主体在“人才”供需及其培养中的“同频共振”。目前，尽管各级政府、学校、行业企业、学生、家长等主体都认识到产教融合最终会获得共同利益并能够实现多赢，但客观存在的多元利益格局决定了很难构建兼顾各主体利益要求的合作机制。

3.主体绩效价值与产教融合发展统一的矛盾。基于区域职业教育的发展目标和利益，政府在产教融合的主体博弈中存在着多种目标，如增加就业、推动发展、促进增长等，以追求地方职业教育的社会影响和社会效益作为政府、学校的首选目标等。产教融合项目的直接关联方通常是学校和企业，特别是学校和企业自发进行的校企合作项目，其绩效价值往往会兼顾学校和企业的实际情况与价值追求，而企业盈利和学校业绩必然会作为其绩效价值的重要组成部分。主体绩效价值导向不同，目标和结果必然存在差异。价值目标的变化会影响多主体合作的效率和稳定性，甚至会产生非理性博弈。主体绩效价值偏差容易导致产教融合的“碎片化”，特别是在利益博弈和冲突时“合作—中心模式”与“多中心模式”的冲突将会凸显。所以，要实现产教深度融合，必须解决各主体的绩效机制、价值取向和产教融合本身发展目标不统一的矛盾。

三、职业教育产教融合多中心治理发展的实践路径

职业教育产教融合多中心治理发展并不是局限于其外部关联和内部协同，而是要突破传统思维，建立健全产教融合的制度体系、运行机制、行为规范绩效考核，促使“产”“教”围绕人才供需“同频共振”，实现产教融合的多主体多中心共融发展，拓展产教融合高质量发展的新路径。

1.构建配套的公共政策及其协调机制。产教融合是一个多中心的紧密联系系统，产教融合的各级政策及制度配套是多中心治理的基本手段。一是构建基于政府责任的产教融合政策。促进公共利益、调节社会冲突、维护社会正义，是现代政府的重要职能。政府通过政策制定、调整和实施，对产教融合中的资源流向及结构进行适度引导，运用政策信号使资源在社会主体和职业教育之间进行合理配置，保证产教融合资源的有效供给。根据国家对职业教育产教融合的顶层规划，各级政府应针对区域实际，出台产教融合发展的专享优惠政策，确保优惠政策落实到参与主体，做好配套服务优化升级，完善政策链条，开展精准“滴灌式”政策支持，夯实政策基础。二是强化基于信息技术的产教融合调度和推进。不定期召开涉及各主体的联席会议，协调解决重大困难和问题，交流融合发展的信息和动态，总结发展成绩、分析形势、安排部署下一步工作，确保产教融合项目的发展战略规划、政策及联席会议重要部署的落地;依托信息技术和现代科技，借助于互联网、大数据、人工智能等技术手段，加强基础平台建设，实现信息交互、资源归集及配置，提升产教融合中的互动调节、公共治理、发展生态等领域的信息化、智能化水平，促进产教融合的优势资源共享和良性互动，使产教融合向纵深发展。

2.推进基于多主体多中心的互联互通。封闭状态多主体的优势对于职业教育产教融合是低效无用的，职业教育要实现产教深度融合必须依靠多中心的互联互通，解决多主体多中心相对孤立的现状，而多元协同的一体化平台是不可或缺的重要载体。一是坚持多资源聚集、多中心协同的理念，运用移动互联等现代技术调动更广泛的资源，使多主体多中心实现智能化一体衔接，强调多主体多中心政策沟通、设施联通、资源共享、主体互信，提高互联互通的效率，增强凝聚力。二是产教融合主体间的合作一般以行政、项目或契约方式进行。不同的项目、不同的合作方式、不同阶段的合作、不同的合作内容对互联互通的要求会不同，各主体的资源和信息权益应在互联互通中取得平衡。

3.强化多主体治理的多中心协同。产教融合结构存在的前提就是治理主体的多元及其协同，各主体需在纵向和横向上通过积极的互动与交流来推动信息资源共享、技术升级和人才培养。一是校企之间的合作。校企之间的合作是产教融合的重要基础。校企合作过程中，企业通过学校的教育资源为企业培养技能人才，降低企业育人用人的成本，但明显的不公平合作或者过多的政府干预会阻碍合作的达成。所以，校企合作过程中不仅要重视企业资源的核心和引擎作用，还要重视公平公正和民主协商，发挥各主体的比较优势并强化市场配置功能，拓展校企合作的领域和分工合作体系，实现校企合作的预期目标。二是政企之间的合作。政府是产教融合主体合作中最有效的协调主体，而且其对产教融合的功能和属性具有决定作用，政府和企业的合作可以通过学校、第三方组织或者市场等以灵活的方式实现。三是政府和学校之间的合作。在产教融合过程中，政府是宏观管理者、制度供给者、外部环境的重要引导者和创造者，学校是产教融合的具体实施者、制度的执行者、利益的直接获得者、政府和学生及家长利益的代表、校企合作中企业的重要伙伴。所以，在产教融合过程中，政府要给予学校充分支持、有效监督和制度保障。通过政府和学校的协同使产教融合政策落地，使企业等社会主体的利益得到保障，形成良好的产教融合发展秩序，推动并发挥多主体资源最大效应和最优效应。

4.完善产教融合的绩效评估体系。职业教育产教融合的绩效评估是指运用科学的方法、标准和程序，对产教融合及其项目的近远期目标、项目实施的策略和手段及其取得的成效进行综合评估。产教融合的绩效评估是产教融合管理的基础，也是不可或缺的组成部分，将政府、学校、企業、学生和家长等作为评估对象，实现各相关主体职能有效发挥，将各主体对产教融合的满意程度和产教融合目标紧密相连。产教融合绩效评估不仅对产教融合发展具有重要的导向作用，也能有效地促进产教融合改革创新。产教融合绩效评估是产教融合发展中的一项系统工程，不仅涉及产教融合项目的价值目标，还涉及主体行为的正当性。既要设计多中心产教融合绩效评估的基础指标，也要关注经济、社会发展等综合指标和行为及过程、效率和效果，探索建立涵盖基本目标、评价标准、保障措施、权责义务等指标体系的评估系统。政府在产教融合的绩效评估中要进行战略性引导，促使产业“经济目标”和教育“育人目标”的和谐统一，并推动第三方绩效评估的发展，以科学的绩效评估发挥多中心治理的整合作用和效能。

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（栏目编辑：孙苹 刘杰）