国有企业全面预算管理工作中存在的问题及建议

宋彩霞

全面预算管理是综合性很强的现代化企业管理模式，这一点从全面预算诞生到运用已得到充分的实践证明。全面预算管理模式和方法自引入国内以来越来越受到青睐，已经是国有企业内部管控中非常重要的方式。财政部2002年印发了《关于企业实行预算管理的指导意见》，明确要求国有企业开展实施全面预算管理，并从基本内容到编制方法再到预算执行与考核等多方面对全面预算予以了说明和规定。国资委2007年发布的《中央企业财务预算管理暂行办法》指出，预算管理作为企业管理手段和工具在国有企业中受到重视和运用。国资委2011年发布的《关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知》，明确要求中央企业不断改进和深化预算管理，切实树立全面预算管理理念，要求中央企业加快实施全面预算的同时完善全面预算管理组织体系，并详细规定了全面预算执行控制与调整、全面预算考核机制的建设等方面的内容，以确保企业能通过全面预算的管理控制，实现运行质量、实力和核心竞争力的提升。

20世纪80年代，随着我国改革开放和市场经济发展，全面预算管理开始引入我国，受到了许多国企特别是大型央企、地方国有集团的重视和运用，并取得了一定成效。不过从实际情况来看，也出现了一些问题，有待经营管理者充分认知全面预算管理的重要意义和价值，以切实有效推动全面预算管理并达到企业效益提升。

一、国有企业开展全面预算管理的重要意义

（一）有利于国有资产保值增值

从宏观层面来讲，全面预算管理是国有出资人对国有企业监督和管理的重要手段，也是国有资本预算管理体系的重要组成部分。通过实行全面预算，出资人可以全过程了解和掌握国有资产运营管理情况、盈利状况，促进国有资产发挥其效益，实现国有资产的保值增值，推动国有资本做大做强做优，推动国资国企高质量发展。

（二）有利于国有企业加强内部管理和提升企业实力

从微观层面来讲，国内外的实践经验证明全面预算是一种提升企业内控管理效率、合理优化企业资源配置、提升企业实力的现代管理模式。

随着我国市场经济体制的确立和经济发展，很多国内企业尤其是大型企业借鉴国外先进经验引入全面预算管理模式和方法，对企业发展和内控做出了很大贡献。全面预算管理主要是通过预测，对企业未来特定时间内各部门及各下属企业的所有财务资源和非财务资源进行分配和运作，并与企业业务活动相结合，开展控制、考核与激励，其涵盖企业生产经营中各环节的组织与协调，以保证企业经营目标的顺利实现。这一实施管理过程有利于提高企业内部效率、有助于企业资源合理调配及综合实力提升、有利于提高企业抗风险能力。

1.有利于提高企业内部管理和效率

全面预算管理作为一种现代化管理手段，具有“全员参与、全方位、全过程”的显著管理特点及优势，以综合、高效、主动的方式对企业生产经营活动予以全面覆盖。全面预算的编制和执行都需要通盘考虑企业的所有资源和经济业务，企业所有预算编制单位都应该主动参与，并保证企业内部各预算单位沟通顺畅和有效衔接，进而确保企业整体目标的实现。全面预算的编制和执行过程有效增强了企业内部各单位间的相互交流和沟通，有效地提升了信息沟通效果，明显提升企业运营效率。

2.有利于企业资源的合理调配和综合实力提升

全面预算的编制和执行过程中，需综合考量企业所面临的外部环境和所拥有的内部资源，同时贯彻企业的战略目标，通过科学决策，评估、分解、细化和修正等方式，及时甚至实时跟踪、分析和优化企业内各部门及各下属企业的经济活动，以实现资源投入产出的效益最大化。在全面预算编制过程中，通过合理预测，设定下一年度的生产经营规模，结合经济业务的轻重缓急合理配置企业资源;再通过跟踪和分析预算执行的差异情况，及时对企业的经济业务活动加以调整或对预算加以优化，确保全面预算和企业资源能够有机融合，以提升企业资源的使用效率，进而提升企业的综合实力。

3.有利于提高企业抗风险能力

为确保全面预算的预期目标达成和管控能够有效开展，需要将全面预算贯穿到企业生产经营活动的全过程，因此就会相应寻找和发现生产经营每各个环节中可能出现的风险，大幅提高企业风险防控和抵抗能力。

二、国有企业全面预算管理中存在的问题

（一）对全面预算管理的重视不够和认识不足

作为一种重要的管理工具，法律和监管层面已明确要求国有企业实行全面预算管理并建立健全相关管理制度。国内大多数国有企业也按国资管理要求和企业发展管控需求开展全面预算管理，但从实践执行效果来看并未达到预期。其中原因主要有：不少企业仅仅是因上级单位的管理要求才相应制定和实施的預算管理，实际操作中看似重视全面预算管理，但由于没有树立准确的预算意识和理念、没有掌握先进的预算管理手段等，对全面预算管理的理解和认识仅仅只是浮于表面。还有一部分企业则是领导者将全面预算管理和财务收支计划、成本费用控制混淆等同，片面地以为全面预算就是财务预算或财务收支计划;经常会出现全面预算体系的概念和全面性观念模糊，没有成体系地组织开展包括生产、销售、投资、融资、现金、财务在内的全面预算，不能真正贯彻全面预算“全员、全过程和全方位”的精髓，因此，不能将企业生产要素和生产经营各个环节有机地联系在一起，使得全面预算管理的价值难以真正体现和发挥，预算管控的实际效果也无法达到预期。

（二）预算管理组织体系和管理系统不完善

目前虽然很多国有企业已经实行全面预算管理，但由于对全面预算或是重视不足，或是机构人员控制等，很大一部分企业没有专设预算管理机构或部门，而是将这项工作交给公司的财务部门或者是计划部门，这样就会导致全面预算缺少了一定的权威性，也没有培养或招纳一批专业性强的预算管理人员队伍，相应的预算管理制度和体系也不健全不完善。

由于全面预算管理内容涉及面比较广，包括了财务性资源和人力管理等多方面的非财务性资源。 虽然公司预计生产经营成果和财务状况最终需要通过财务预算报表报告的方式予以体现，然而财务部门对业务规划和资源管理等这些预算的重要基础往往是难以决定的。因此，如今以财务部门或者计划部门为主编制的全面预算，会缺乏全员参与和全过程编制，如部分业务预算由财务部门或者计划部门代为完成，很大程度上弱化了预算基础的合理性以及预算对经济业务的专业指导作用，也会导致预算管理的权、责、利不匹配。

（三）事中控制力度不足，未能建立有效预警机制

作为一种现代综合性管理手段和方法，全面预算管理有助于企业充分挖潜，同时也会充分暴露企业管理中存在的风险和缺点。由于预算编制方法单一和预算调整审批手续繁琐等各种原因，对于经营事项期初未纳入预算的情况时有发生，出现这一状况时也未及时进行预算调整，或者未采用滚动的预算编制方法。因此，很多经济业务没有完全按照预算进行合理控制，待到实际经济业务完结后进行财务核算时，实际执行结果和年初预算目标相差甚远，最终造成预算管理流于形式。

还有一部分国有企业虽有预算控制，但由于企业的管理信息系统孤立，如财务系统和人事系统没有关联畅通，系统之间的数据和信息不能实现无缝对接，存在信息孤岛，各种经营管理数据信息需要人工传递，造成数据信息严重滞后，无法及时准确开展预算执行过程跟踪控制，导致预算的控制以事后控制为主，缺少事中控制，相应也未建立及时有效的预警机制，预算编制和执行“两张皮”。

（四）预算考核机制不能落实到位

预算考核是预算管理得以落到实处的重要保障措施，目前在实际工作中，大多数国有企业有些是没有建立预算考核机制，有些则是虽然制定了预算的考核制度，但却不能真正落实考核，或是没有与薪酬直接挂钩，或是奖励容易、惩罚难，预算管理未能充分发挥激励和约束的作用。预算执行后，考核机制不能落实到位，被考核单位常常是对客观因素进行大量强调和解释，对于主观能动性方面的原因则是采取忽视或回避。

由于没有从真正意义上将预算管理纳入考核中，预算就相应缺乏有效执行力和监督制约力，员工也不会对全面预算给予应有的关注，因此，也是难以调动全员的工作积极性，导致预算最终难以发挥其预期管控效果。

三、改善国有企业全面预算管理的建议

（一）以战略为导向，领导重视、强化全员参与

为了使全面预算管理的管控效果和作用能达到预期，首先是国有企业领导者和普通员工都需要对全面预算管理树立正确的认识。尤其是从企业领导者开始，对此项工作有足够的重视和清晰的认知。要实现全面预算管理与企业战略有机结合，建立以战略目标为导向的全面预算管理机制，结合企业的战略规划，制定企业长、短期计划，通过细化的战略目标指导全面预算方向，核定和下发各部门和各下属企业各的预算目标值，确保各单位自身的业务计划和企业的长短期发展目标相吻合。同时根据全面预算执行情况，判断企业的实际经营水平，找到经营契机，面对存在的问题和风险，调整和优化战略目标和经营计划;使全面预算管理为连接企业整体发展战略和日常运营的桥梁作用充分发挥出来。

预算管理工作应该以人为本，体现全方位、全额、全员的特征。通过制定科学合理的预算管理制度，有效激发全员参与的热情，让广大员工能够深刻意识和领悟到全面预算管理的意义和作用，并逐渐形成全面预算管理的意识，绝不能错误地认为预算管理只是财务部门的事情。

（二）建立全面预算管理机构和健全管理制度体系

若要保证全面预算的高效、有序，一是设立专门管理机构、制定全面预算管理制度则是关键基础保障措施。专门管理机构的职责是对全面预算工作进行全面管理，制定预算目标、预算管理制度，明确各预算单位在此项工作中的职责和目标、并督促其履职履责，跟踪和管理预算执行过程，合理调整预算，开展预算考评等。二是建立健全预算管理制度体系，对预算编制、执行、差异分析、调整和考评予以规定和细化落实，从制度层面对全面预算工作各环节规范化和具体化，以支撑预算工作的顺利开展和保障预算管理的执行效果。

（三）精细预算管理以提高实效性

全面预管理能够真正成为企业发展的战略管理工具，必须要有強有力的预算执行力。因此，全面预算的执行中必须扭转以往实践中重编制、轻执行的问题，结合国有企业实际强化精细化管理。

一是国有企业需要结合自身实际、业务类型特征和发展需求加强企业的基础管理工作，而且是全覆盖生产经营的各个环节。尤其是大数据时代国有企业需要结合实际定制和引入实时管理信息化系统工具，将线下的实际业务行为转变为实时线上的数据，建立数据共享中心，利用现代化云数据手段，批量和快速地处理分析数据，提高企业的信息化水平，从不同层面和角度分析、跟踪预算的执行情况，尽可能将实际发生值与目标值的偏差控制在合理范围以内，进而将预算管理工作落到实处，使预算管理发挥出更好的效果。

二是用数字说话，及时反馈，围绕经济效益提高这个基本点，对生产经营中的重要环节和核心控制点实行精细化管控。全面预算执行过程中，企业要提高预算管理的畅通性，定期或不定期对预算情况进行全面分析，并形成分析报告。通过企业的实时数据管理体系，达到实时动态监控，及时分析预算执行差异的情况和原因。

三是为强化全面预算的精细管理必须将考核目标予以细化、将考核机制予以严格落实。为了确保全面预算管理达到预期的管理效果，执行中需要各部门和下属企业结合自身的职责和经营定位细化预算目标，且尽可能量化和完善考核指标。制定考核机制的初衷则是为鼓励和激励全体员工努力实现企业战略目标和年度经营目标，通过全面预算的管控手段达到资源合理配置，实现企业经济效益最大化。

结 语

全面预算管理对出资人加强国资国企监管、对国有企业加强内部管理、提高企业资源使用效率及企业核心竞争力能力、提升企业抗风险能力等诸多方面都发挥了重要的作用。随着经济全球化、网络化，国有企业的快速发展中也出现不同的痛点和难点，对此需要用更科学先进的管理理念和现代化手段，不断加强全面预算的精细化和实效化管理，强化预算管理监督考核和激励约束机制，调动全员参与预算的积极性，使预算管理工作可以发挥出更好的效果，为企业的实际发展提供动力。