安全发展视角下的公共卫生应急物资储备体系改革研究

丁震， 徐燕雯

摘要： 在一些特大型城市的新冠疫情常态化防控中，暴露出现有公共卫生应急物资储备体系存在储备依据不全面、储备事权条块分割、储备标准偏低、人员和技术储备薄弱等问题，在储备理念、目标、结构、布局和保障机制方面还不适应抗击重大疫情和常态化防控的需要，制约了我国制度优势和物质基础雄厚优势的进一步发挥。为了推动建构具有中国特色的现代化应急物资储备体系，加密公共健康安全防护网，按照坚持统筹发展与安全的要求，提出了转换储备目标、变革储备理念、集成储备资源、理顺储备权责、完善储备机制、优化储备结构、创新储备手段、共建储备能力、迈向精准储备的改革建议。

关键词： 物资储备; 公共卫生事件; 应急保障体系

中图分类号： R126.4; R194.5; F259.21文献标识码： ADOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2022.03.002

一、 问题的提出

由传染性病毒引发的重大疫情具有一些共性特征，如较高致死率，疫情扩散的高度不确定，可能“M”形反复暴发，灾害呈现长阴影等。人类正面临和将面临的巨灾型公共卫生事件，从严重性、持续性和复杂性上，都必然对传统的以自然灾害备灾为主的应急物资储备体系和运作构成严重挑战。

针对新冠疫情的发展变化，中央高度关注。习近平总书记在2020年2月3日召开的政治局常委会会议上明确要求“梳理国家储备体系短板，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能”①。2020年3月2日，习近平座谈疫情防控科研攻关工作时，要求“建立国家疫苗储备制度”和“加快提高疫病防控和公共卫生领域战略科技力量和战略储备能力”②。2020年4月27日，中央深改委第十三次会议审议通过的《关于健全公共卫生应急物资保障体系的实施方案》（以下简称《方案》），提出打造“医疗防治、物资储备、产能动员‘三位一体的保障体系”。2020年5月24日，习近平在参加“两会”湖北代表团审议时，提出“要正视存在的问题，加大改革力度，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”，要求“抓好《方案》组织落实”。2020年11月发布的“十四五”规划建议和2035年远景目标中提出加强应急物资保障体系建设，提高应对突发公共卫生事件能力。2021年8月30日习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议精神，提出要统筹解决好“储什么”“谁来储”“怎么储”的问题，要求系统规划、科学优化储备的品类、规模、结构，加快补齐补足关键品类物资短板。因此，为了全面落实中央对应急物资保障体系的改革要求，推进疾控体系和公共卫生体系的“样板”建设，积极为全球抗疫贡献中国方案、中国智慧，就必然包含对重大疫情应急物资储备体系的完善优化。为了推进各区域因地制宜创造性地落实《方案》，推动央地和跨行业跨区域间的条块联动，也亟待形成一些可实施、可推广的创新思路和改革举措。

本文研究的是重大疫情暴发和蔓延期应急医疗和防控物资可能存在的严重短缺问题，本质上是从安全视角下审视如何健全应急物资保障体系，思考起点是党的十九届五中全会、六中全会多次明确的一个重要治理理念和原则——即“坚持统筹发展和安全”，“安全是发展的保障，发展是安全的目的”。因而，物资安全问题实际也是物资储备体系的发展问题，本文更为关注现有物资储备体系的不足而不是比较优势或“先发”优势，寻求解决这一问题的路径采用“补短板、堵漏洞、强弱项”的方式。研究试图通过物资短缺匮乏现象去发现储备决策、储备理念、储备权责、储备机制、储备结构、储备手段、储备能力、储备素养方面的改革需求。要在实践经验上逐步形成中国特色具有样板意义的公共卫生应急物资储备体系，研究首先要搞清楚问题所在，即具有显著制度优势的背景下，在应急物资保障体系的三个组成部分——医疗防治、物资储备、产能动员中哪一个是最大短板？从抗大疫和常态化防疫的需求看，物资储备体系建设上存在哪些突出弱项？哪些短板和弱项会对公共安全构成最严重威胁？

公卫物资储备体系改革是实践性很强的课题，涉及到多个领域知识和业务流程。本研究选择从地方政府和骨干物资企业履行疫情防控和减灾职责的角度，分问题、原因、对策三个部分进行阐述。在问题部分，主要透过本次疫情早中期在物资的产、收、储、运、管环节中曾出现过的严重短缺和不均衡现象，发现深层次问题和归纳突出矛盾，查找和明确储备体系设计和运行中的痛点、难点。在问题的原因方面，从宏观管理目标、体制机制、组织协调、社会文化层面分析，把握主要成因。最后根据中央有关要求，参考各地先进经验和实践探索提出对策。由于湖北是本次疫情的主“战场”和主“考场”，重点总结湖北实践的经验和教训有助于形成中国特色的应急物资储备模式，在理论研究和政策制订上也有助于为同类型改革提供试点经验。

关于本文研究的内容需要说明：一是由于食物总体消耗量在疫情期间变化不明显，且国家已有纳入粮食（主要是粮油）安全战略的整体储备计划和城市“菜篮子”工程，本文的研究对象是除食品以外重点防疫抗疫物资（含资金和人力资源）的储备;二是因为重大疫情发生发展规律还很不确定，本研究未对最优储备规模进行预测，实际上，有些地区的实施方案给出了满足医用物资30天以上和必备物资1～3个月需求量的存储指标③，这仍是基于现有经验的一种原则性、探索性要求，还存在很大的不确定性。

二、 论题的研究现状和实践探索

2003年我国经历了全国性的非典疫情，反映出我国“公共卫生体系存在缺陷”，“突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强”[1]。从那时起，陆续有一些关于重大疫情备灾物资体系的研究和实践探索，现有研究主要有两个方向：一是应急物资储备成本和产能备用研究[2-3];二是服务于物资储备策略优化的决策模型研究[4-13]。在储备体系优化方面，侧重研究一定成本约束下的储备库选址，储备规模（量）与需求波动的关系，物资储备与产能动员的关系，实物储備与能力储备混合模式等，这些研究成果对应对突发卫生事件有一定的参考意义。但受制于我国多年没有重大疫情发生，针对公共卫生事件应急储备问题的研究关注度低，研究成果数量十分有限。已有研究内容以物流技术应用和供应链管理层面的居多，引入政策和人文因素将物资储备作为一个经济-社会耦合体系的整体性研究较少;已有研究多以应对自然灾害为研究对象，对重大疫情的特殊性关注不足，对法治和多元主体参与体系建设研究不足，缺乏对非医疗科技类应急政策在疫情防控中作用的研究，可转化为可行性措施的对策研究也比较少。

在疫情的应对中，已经暴露出我国在应急物资储备立法、多元化主体参与储备体系建设、应急物资宏观管理等方面存在条块分割，以及在储备标准、规模和分布结构，跨行业应急物资品类的质量标准与验收规范，强制封控隔离期跨区域转运，抗疫物资调拨分发效率，居民安全素养等方面，均存在短板或漏洞。

在对策方面，湖北的两位全国人大代表周洪宇、罗杰分别提出在立法方面将应急物资储备与政府绩效考核挂钩、在重大疫情救治基地建设方面应着力解决公立医院人员队伍和物资装备不足问题。在鄂的全国政协委员郑军建议构建国家应急物资采购平台，建立采购品目库，招标确定一批供应商，形成稳定可靠的应急物资供应体系[14]。

在健全体制机制方面，北京市于2020年5月出台的《关于加强首都公共卫生应急管理体系建设的若干意见》，提出了建设“市—区—机构”三级储备体系，要开展常态化储备适量应急物资，进一步巩固和拓展依靠北京自身的物资储备机制④。在配套的三年行动计划中，北京提出建立储备目录，制定储备清单，推动带量采购降低成本，建立物资的轮储制度等措施⑤。湖北省武汉市在国家发改委发布《关于健全公共卫生应急物资保障体系的实施方案》后出台的《关于加强公共卫生应急管理体系建设的实施意见》中，提出建立政府部门、医疗机构、生产企业、社会、居民“五位一体”的物资储备保障体系，将储备体系的关联范围进一步扩大。

在理顺政府权责方面，2020年7月24国务院办公厅日公开发布的《应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，规定“国家应急物资储备，确认为中央财政事权，由中央承担其支出”，“应急避难设施建设、地方应急物资储备，确认地方财政事权，由地方承担其支出”，提出“要将适宜由地方更高一级政府承担的应急救援领域支出责任上移，避免基层政府承担过多支出责任。”⑥

综上，已发生的甲肝、非典、流感疫情和仍在持续的新冠疫情及其防控实践都表明，现代化的储备体系涉及的环节和领域较多，不仅需要完善充足的物资储备，科学合理的储备点布局（即在数量、空间和结构分布上设置合理），还需要充足合格的救灾人员储备和长远深厚的技术储备。实际上，由于病毒的进化，重大疫情的出现呈现发生区域随机且不间断的复杂趋势，其攻击对象不仅仅包括人类，一些重大动物疫情和人畜共患疾病导致的重大疫情，如禽流感、猪流感、非洲猪瘟、蝗灾等，同样导致严重的经济损失和恶性的社会影响，现有的储备体系尚无法适应满足防大疫和常态化防控的需要，亟待进一步改革。

三、 公共卫生应急物资储备体系中的短板和成因

（一）  储备短板制约了制度优势的进一步发挥

本次疫情的物资保障中，我国的制度优势和“全国一盘棋”的治理优势十分明显。如采用全国对口支援湖北的模式进行紧急援助，开辟了多条物资保障的绿色通道等。正是由于我国医疗和救援人员绝对基数大，公立诊疗机构比重大，国有企业众多，大型企业履行社会责任意识强，使得物资保障体系中的医疗救护和产能动员两个部分均具有较大的储备余量和机动供给能力，韧性较强。典型事例如：武汉市火神山和雷神山医院的快速建成;火神山医院的设计单位向遭遇疫情威胁的地区无偿捐赠设计成果;上汽、五菱、广汽、长安、比亚迪等大型车企和一些医疗设备厂家紧急转产口罩，较短时间内新增日产能就超过1000万只。由于产能恢复较快，根据国新办《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，我国曾在92天内向200多个国家和地区出口防疫急需物资，其中口罩706亿只，防护服3.4亿套，护目镜1.15亿个，呼吸机9.67万台，检测盒2.25亿人份。

但观察武汉疫情的早期以及突然暴发疫情的非中心城市和一些中西部城市，由于常态化储备不足，“存货”过少，储备点分布不均，使地方防控预案的实施受到较大干扰。一些关键救治资源，如具备重度传染病诊疗条件的定点医院（病区）、病床和相应的物资、设备、易耗品都出现了结构性的严重短缺，使得原本就处于供需紧张状态的医护人员工作负担增大，工作效率降低，感染风险加剧，全国个别地区还出现了中途“截留”救援物资的情况。同时受到人员、车辆封控的影响，储备物资的转运和社区分发存在人手短缺、场地设施不足导致的痛点。

（二） 体系运作存在“两难”，推进改革相对困难

应急物资保障体系的运作面临着刚性目标与实际约束的“两难”：既要充分保障疫情期间人民生命财产安全，又要具有现实可行性，即在一定财政预算和有限的行政能力约束下，“确保关键时刻（物资）能够拿得出、调得快、用得上”。这就要求在储备措施上要平衡救灾效率与不惜代价充分保护生命，储备预算约束和群众基本生活保障全覆盖之间，统一指挥、统一调配与发挥社会能动作用之间的矛盾。由于物资储备多元主体参与的格局尚未形成，在储备资源的筹集、收储和调拨上，要依法处理好政府、市场主体（包括公有和非公主体）和社会公众的边界和责任就十分困难，需要进一步明确成本分担机制又强化资源投入的激励机制。“两难”的存在使得物资储备体系的优化具有相当的策略性，推进改革需要考虑的矛盾问题和受到的行政羁绊较多。也正是这个原因，使得以问题为导向，把改革注意力放在补短板和强弱项上就更为经济、更为有效。

应急储备能力建设通常体现为有可行的高质量“一案三制”，包括制定较为完备的应急预案，健全有利于该预案实施的体制、机制、法制。但目前应急物资保障存在事权划分，根据物资种类“各管一片”，牵头单位较多。多头共建、分块实施虽然比较专业，但也容易导致信息失灵、条块分割。由于应对重大疫情的物资儲备品类众多，核心设备和器材昂贵，防控用品采购验收入库的技术专业性强、保管难度大，多头管理协调起来更为不易。由于这次新冠疫情突如其来，扩散规律一开始并不明晰，波及范围远超过建国以来发生的其他疫情，原有预案显然已无法适应防控需要。储备固然是多多益善，但储备规模的标准设定为多少合适，决策依据是什么，一时存在很大的争议，这也为相关的体制机制改革带来了困难，往往只能提出原则性的改革要求。地方配套的法制建设受到上位法和上级规范性文件的约束，改革中也存在一些阻力。

当然，由于储备体系中具有不同属性的资源——人、财、物、技术，相互之间可以转化。如救灾资金可以通过市场循环转化为物料，技术储备可以提升救灾效率、节约防灾成本等，这就为通过储备内部结构的优化提升整体绩效提供了契机。

（三） 人员和技术储备薄弱降低了储备体系整体绩效

本次新冠疫情发生后，财政部、发改委、工信部、人民银行、中央国债公司、审计署协调给予保障地区和单位资金支持、资产保障和采购便利;中央财政在特殊轉移支付和新增政府债券中安排资金支持地方应急物资保障体系建设;应急管理部会同国家粮食和物资储备局紧急向湖北调运中央救灾物资;疫情蔓延期间武汉市向市场投放9500余吨政府储备冻猪肉保障了猪肉的基本供给;武汉市为应对秋冬季可能出现的疫情反弹筹备1万张左右的隔离床位等。这些举措都充分证明了物资储备体系在应对突发公共事件中发挥着关键作用，其原理是通过资源储备弥补供求缺口，平抑供求落差，及时响应保障需求。

从实践可以发现，储备资源中物料储备最为直接，资金储备最为灵活，两者具有明显的“治标”效果。然而，人员储备和技术储备却最为基本，如具有应急指挥、协调、管理能力的干部，充足的公共卫生和疾控专业人员，针对未知或有限认知病毒防控的药品、疫苗的研发和生产能力，高质量、广覆盖的病毒检测能力等，这两类储备不足就会出现有物资而“用不上”“用不好”的情况，也可能出现紧急情况下“调不出”专业人员的情况。因为存在人才培养成本高、周期长，技术储备难度大，资金消耗可能完全无收益等制约和风险因素，技术储备支出的短期绩效表现也不易考核，这两类“软性”储备均存在较大的储备难度，属于能力储备中“卡脖子”的关键资源。目前，对这一短板和漏洞正逐步得到修补，如2020年7月29日国务院常务会议指出“提高新冠病毒检测能力是关键性手段”，要求“加紧培训检测人员”，确保秋冬季前“各级疾控机构及县域内1家县级医院具备核酸检测能力”⑦，证明人员和技术储备正日益得到重视。

（四） 部分应急物资的储备标准偏低且实际储备不足

因储备不足而采用远程调配、紧急援助的方式，属于被动的安全措施，其成本通常极其高昂，代价十分巨大。如本次疫情期间，用于N95口罩过滤层的熔喷无纺布是一种难以替代的生产原料，曾非常紧缺，乃至“一布难求”，但疫情平稳后又出现了严重的市场过剩，价格暴跌。在常态化防控期间，相当多的医疗机构储备资金和库容都十分紧张，储备意愿不高。在疫情蔓延期间，有一些国家和地区直接采取封站、封港、停航、停运或强制船舶锚地隔离等极端化措施，严重影响了防控物资的及时足额供给。在重点疫区，为了加强防控人员力量，采取了机关干部下沉（如湖北省约58万余名干部，武汉市约1.9万名干部下沉[15]），除发热门（急）诊暂时关闭医疗机构，广泛动员国企、学校职工等方式聚集人力，这些举措虽然有利于集中精力打好防疫战，但也造成部分日常行政工作受到影响，常规诊疗不得不中断和滞后，上述种种均凸显出物资储备体系需要大幅提高备灾标准。

现有的城市备灾中心数量和储备量都是不足的。以常住人口达千万规模的武汉市为例，仅在武昌片区设有一个市级备灾中心，占地100亩，常温库4000平方米，恒温库5000余平方米，人均面积不到0.0007平方米（约为指甲盖大小）。各级医疗机构的应急物资储备标准目录还是多年以前主要根据自然灾害事件制订的，且由于储备占压资金，储备意愿不强，导致日常储备不足。以储备量标准为例，工作人员应急箱的省级标准为200个，市（州）一级仅为40个，防护服省级标准为200套，市（州）一级为50套，均和实际需求差距极大。物资储备库的日常管理缺少指导规范性文件，物资的使用、更新、标定、维护、保养等管理环节缺少程序性规定，在控制和处置各类公卫事件中发生的耗材和易损件费用，以及日常管理维护费用，均缺少常态化的制度安排。

特大城市公卫应急储备标准仍然偏低。同级别城市中，武汉三甲医院数量仅次于广州，每千人病床数和执业医师数量也高于全国和湖北均值⑧。武汉高峰时期拥有211家新冠病毒核酸检测机构（尚不含一些早期公布的定点机构），采用混检方式单日检测量可达147万人次⑨。但受制于疫情蔓延期需求量爆发性增长与实际物资供给能力的差距，仍不得不动用其他城市和军队医疗力量救急。如果同等规模的疫情发生在其他救治能力不如武汉的地区，则损失必然更为显著。

（五） 储备目标存在偏差，储备结构尚不均衡

现有规范性文件提出的应急物资储备标准，主要是根据水灾、地震、泥石流、台风等自然灾害制定的，对重大疫情造成灾害的特殊性认识不足。这种特殊性表现为：一是疫情灾害在超过一定阈值后扩散速度远高于一般灾害，病例增长曲线为偏峰而非标准正态分布。由于存在潜伏期在疫情初起时不易被公众感知，非常容易造成漏报和误判。疫情看似突发，但实际可能已流行了一段时间，并已越过了暴发的阈值，导致猝不及防。二是灾害波及范围和扩散方向不明确。由于现代交通高度发达，人口流动自由，疫情的传播距离远，扩散方向不确定，存在一地爆发就可能全球受灾的“蝴蝶效应”，为救援安排和物资保障带来极大困难。三是救援人员面临较大风险。医护和一线救援人员因存在接触和暴露，感染和死亡比例明显高于一般人群，在防护物资不到位甚至“断供”的情况下尤甚。军事上常讲“兵马未动、粮草先行”，“兵欲善其事、必先利其器”，缺乏防护物资，则救灾力量就难以施展。四是防控用品质量和安全标准要求高、单价贵、储备成本高。如（K）N95口罩价格约为一般外科口罩的5～10倍。大型救治设备技术门槛高，无法量产，需要专人操作。例如ECMO属于高端救治设备，全国仅备有400套左右。五是物资保障需求极大，在需求量上远超过自然灾害，物资保障人口可达亿人次级别。

物资储备结构存在不均衡。疫情中各地重点增加的是物料储备、隔离病床储备，但优化物资储备结构的难点在于设置可长期保有又可灵活调用的资金储备，不断增加人员储备和技术储备。因为和增加物料储存量相比，增加资金储备审批手续更为繁杂，支出绩效考核标准难以确定，省级以下地方政府自行筹集相当困难。人员储备（主要包括救灾人员招募、培训和组建常设的应急队伍）周期较长、人员流动性大、综合成本较高，普遍存在“说起来重要，干起来不要”的情况;技术储备存在研究方向模糊，执行难度高和科研产出（如疫苗）失效失败的风险。实际上湖北抗疫期间，主要是国家卫健委派出的钟南山、李兰娟、曾光等外省专家为地方指挥部决策提供了权威意见。类似的一个案例，来自笔者近两年从事疫病防控政策的研究发现：在2018年我国非洲猪瘟疫情暴发初期，各地必须将检测样本送位于山东青岛的中国动物卫生与流行病学中心检测确诊后才能采取应对措施，因周期较长易导致疫情蔓延，后修正为要求该中心获得确诊结果后一小时内反馈送样单位，至2020年主管部门进一步放宽了检测机构目录，疑似病例样品经省级授权的地市级动物疫病预防控制机构实验室复检，即可将疑似病例判定为确诊病例⑩。病毒检测政策的多次调整，说明传染性疫情的发展对时间因素异常敏感。通过技术储备上加强地方检测和诊疗能力，是提升疫情响应速度的优先事项和关键环节。

（六） 储备素养有待提高，特殊群体有待重视

一项政策执行绩效的优劣往往涉及到居民的配合度、政策的执行力、可调动资源和领导者的能力偏好等。传染性疫病防控的关键是减少人与人之间的接触。隔离政策归根到底需要个人来执行，如果居民能够自律，政府的干预成本就很低;如果个人不能自律，甚至如某些国家的一些居民以“自由”为名拒不配合，则政府干预的效果会大打折扣。在本次疫情期间，虽然广大居民体现了服从大局、守望相助、自觉做好防护的良好风貌，“不愧为英雄”，但是受到通讯发达后信息发布成本很低，质量良莠不齐，紧急状态下不易分辨信息真伪，官方信息可能存在滞后甚至漏报误报，民间存在反科学、伪科学的迷信等因素影响，居民就有可能进行不必要的大规模囤积，甚至非理性的盲目采购，导致物资供求发生更大程度的失衡。如在某市外科口罩曾出现了约1个月的缺货;板蓝根、双黄连、连花清瘟胶囊等并非特效药却又成为被抢购的“神药”;一些城市在交通受阻和农贸市场、商超紧急关闭后出现了物资采购困难。一些网络可达性、物资获得性差的群体，如独居老人、特殊病患、极低收入者等，在防控物资和药品采购上面临较大困难，亟待在储备和调配上予以特别关注。

四、 供给侧结构性改革的建议

历史和实践已经证明，公共卫生事业发展是关系我国发展全局和国家安全的重大问题，必须抓紧寻找和完善改进工作的措施。根据前文所述的问题和成因，以及课题组对地方发改委、国资委等部门以及湖北抗疫物资重点保障单位的实地调研，逐步认识到相对于产能和动员体系，目前公共卫生应急物资保障体系的最大短板在于现有应急储备体系无法有效应对重大疫情，具体表现为储备量不足、储备结构不合理、储备能力过于单一、储备生态尚未形成等方面。基于上述判断，下面我们从优化储备战略，拓展储备理念，变革储备途径，理顺储备权责，完备储备机制，改善储备结构，创新储备手段，集成储备资源，共建储备能力，提升储备素养，细化储备专项等方面，提出政策建议。

（一） 既要“扬优势”，更要“补短板”

观察本次疫情防控实践，面对建国以来最大的一次传染疫情，也是对国家治理体系和治理能力的一次大考，我国在党的坚强领导下紧紧依靠人民群众开展了伟大的抗疫斗争，目前取得了决定性的成果。在物资储备体系优化上，首先要坚定历史自信和制度自信，充分“扬长”，继续发挥抗疫实践中凝结深化的宝贵经验，按照党集中统一领导的人民战争的思路，弘扬伟大斗争精神和英雄抗疫精神，确保应急物资储备体系建设与整体的防控安排和进度相一致，“全国一盘棋”，在物资储备和物资筹集、调配工作上同向同行，支撑防疫抗疫战略和应急方案的顺利实施。

当然，疫情也暴露出的一些深层次问题和短板，如疫情早期出现的部分医疗物资严重短缺，物料储备标准忽视重大疫情的极端特殊性，捐赠物资端对端调拨中转效率较低，疫情信息发布滞后，物资供求信息不对称，地方指挥部决策中曾出现的“朝令夕改”，应急体系中的条块分割与行政掣肘，特大城市防灾能力建设与新增人口和城建规模的不相适应等。各地现有的一些应对疫情的规范性文件，如省级的《卫生应急物资储备管理办法》《应对突发公共卫生事件应急处理物资储备指南》存在内容无法适应重大疫情防控新需求等问题，都需要进一步改革探索。

按照总体国家安全观的精神，安全始终是底线和生命线。要切实保障重大风险期的国家安全、人民安全、经济安全，就必须将织密织牢“安全网”作为核心工作和优先事项。习总书记也明确要求“针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系。”[16]具体在推进物资储备体系建设上，必须着力解决实践中暴露的新情况和突出矛盾，有效补足短板，高标准建设公卫应急物资储备体系，并使之具有相当的弹性、韧性和冗余。

（二） 变革储备理念，服务安全目标

目前公共卫生体系建设已提升到了保障国家安全的高度，应急物资储备归属于应急保障体系，其功能定位是通过保障物资供应支撑国家安全，确保重大疫情期间人民生命和财产损失最小化，确保经济、政治、社会稳定大局。储备既为了减灾还能防灾。做好物资储备有利于从被动安全走向主动安全，也就是在疫情发生之后就能有效地保障防控，阻止进一步的蔓延。因此为了适应防大疫、常防疫的需要，就树立“大物资”、“大儲备”的宏观管理理念。所谓大，即认识到物资包括“物”也包括“资”，即除了相对狭义的物资尤其是物料和设备以外，还包括各种必备资金、资产，核心技术资源和管理干部、诊疗专家、救护人员等人力资源。所谓“大储备”，是由于有效储备至少涉及人、财、物、科技4种资源和产、采、储、运、供5个方面，要提升储备质量就要建立集应急救灾人力资源储备、防控技术储备、防疫专项基金（及补贴）、收储资金及专项贷款、应急保供企业税收和金融政策支持，以及物料收购，原料、半成品和成品存储，物资调拨、转运、分发和使用，废弃物（污染物）回收回用处理于一体的物资储备生态体系，不断根据防控需要增加常态化储备和机动储备，提升可持续的物资供给能力。

（三） 坚持统筹兼顾，构建储备生态

“两条腿走路”、“十个指头弹钢琴”是中国特色社会主义国家治理理论中的一个重要方法论。要推动物资储备体系的集成化、规范化、现代化，就要从实际出发，整合各类资源储备，提升储备系统的整体性、开放性，引导参与储备生态建设的市场主体适度竞争，实行一系列的“两手抓”战略，进一步提升地方储备体系应对重特大公共卫生事件的能力。根据储备资源的种类、来源、性质和作用不同，要统筹兼顾实物储备与能力储备，人员储备与物资储备，资金储备与物料储备，技术储备与产能储备，诊疗储备与防控储备，基本储备和专项储备，常态储备与动态储备，直属储备与分散储备，中心储备和区域储备，城中储备和城郊储备，国有储备与社会储备，公益储备和商业储备，企业储备与家庭储备，直属储备和外包储备，原料储备和（半）成品储备，采购储备和征收储备，药物储备与疫苗储备，药房储备与药店储备，中药储备与西药储备等。

以统筹分散储备与集中储备为例，为了适应循证治理、疏堵结合的防控战略，既以人为本精准管控疑似人员和隔离密切接触人员，又落实对因交通管制和出入管理要求而居家人员的基本药品和生活物资的保障力度，着力避免采取停工停学或“封城”极端措施以减缓疫情对市民正常生活和经济持续发展的严重影响。物料的分散与集中程度需要和人的空间流动相匹配，形象地说，限制社交需要人“不动”或“少动”，对疑似和密接人员则需要“快动”，通过疏散、转移完成隔离。为了满足人流动向，就要求在集中储备达标之外，补足目前比较缺乏的分散储备。政策上可通过强化防灾型城市（disaster resilient city）建设，在土地规划、城市规划中设置专门的修建性指标，要求待建、新建小区类似人防设施的布局划定或设置应急物资储备点。已建成小区和其它老旧小区可通过社区、物业管理、业委会三方联动机制，引导逐步设立永久性的应急物资投放站或联系点。

（四） 提高储备标准，优化储备结构

第一，高标准建设省市县（区）三级重大疫情应急物资储备体系。乡镇（街道）一级属于最基层政府，行政能力有限，行政负担较重，不宜继续增加储备管理职能，但应维护最基层政府应急物资需求的直报通道，从网格员、社工和志愿者队伍建设上协助提升物资分发能力。从疫情一般性的演化规律可以推断，三级储备体系均至少对照本区域新冠疫情的规模强度，根据辖区人口量级、易感人群比例、感染率、潜伏期、蔓延时间、持续时间、关键物料产能恢复周期、交通状况、现有库容和拓展库容等关键指标计算和制订防疫物资清单并进行基本储备。应储尽储，产储衔接，逐步达标。储备体系质量的一个关键指标是实现硬（预算）成本约束下的足额储备。统筹谋划，加强预判，在联防联控机制中要包含储备保供专委会（小组），根据疫情组织相关生产企业、仓储物流企业、行业协会和专家，会商疫情必备物资和一些主要医疗设备的类型和数量，搭建重点医疗设备、防护用品以及重点企业的动态数据库和供求信息对接平台。

（五） 集成储备资源，优化应急供应链

第一，优化应急供应链体系。要全面提升体系效能，必须理顺决策机制，增强紧急情况下的协同能力，增强部门间协同。统筹物流配送运力，尤其是建构部队、专业应急救灾人员、市场主体、医疗机构、社区群干和志愿者共同参与的应急配送体系，充分发挥信息工具作用，做到物料供应在最后一公里、最后一百米与需求方的精准衔接。加强应急状态下执法力度，依法打击随意挖路堆土“破坏型”阻断交通行为，制止违规设卡拦截救灾物资运输的行为，畅通防控物资运输通道。

第二，推动储备市场化，形成储备生态。充分发挥市场资源配置效率功能，对于应急需求较大，但不便储备的物资，可以政府采购的方式与投标应标企业签订储备合同，明确管理职责，制定调拨要求，承担防控义务。积极发展军民融合型防疫物资生产基地（或生产厂区、生产线），平战结合的仓储基地。

第三，优化物资储备的分发机制和增强分发能力。疫情下救死扶伤是与死神赛跑，时间就是生命，储备体系的响应速度至关重要。因此储备物资如果不能及时通过物流进行转运、分发和供给，则储备作用将完全失效或大打折扣。因此，要完善绿色通道机制，包括设立收储绿色通道、质检验收绿色通道、运输绿色通道，确保急需医疗设备和物资能按时到位。结合爱国卫生运动，指导企业强化对农贸市场、商超、公交、地铁、火车、飞机等人员密集型场所和交通工具定期消毒和通风机制的物资保障。

（六） 创新储备手段，加强技术储备

强化现代化信息手段在重大疫情期间战略物资储备领域的应用开发。构建哨兵机制，建立以农贸市场、大型超市、发热门诊、零售药店、导航地图、搜索引擎为主的微观信息采集点，运用大数据、区块链、计算机仿真、专家系统等技术手段和工具及时对公共卫生潜在的重大风险进行预警，同时为战略物资储备提供必要的决策信息，疫情预警信息和物资供求信息应予以及时公开并辅以公众引导意见。应急保障信息系统的开发应用，属于事关民生和安全的高新技术储备，可实行“揭榜挂帅”式的科技攻关，谁能干就让谁干，通过改革释放科技创新活力。

引导物流骨干企业和科技企业合作研发应急物流精细化仓储解决方案，大力发展第三方物流和仓储企业生态集群，深化国际合作和信息对接共享。加大机器人和人工智能在传染病人诊疗、护理、运送和疫情期间保障物资供应、卫生消杀、有毒废弃物和垃圾清運方面的研发力度，早日实现量产和广泛投入使用。加快适用于人口密集型特大城市应急物资智能（无人）投放车、机、箱的研发和生产制造。以市场调节为主，优化均衡型的生产布局，保有弹性生产能力和原料储备，提升全自动化生产能力，加快建设无人值班、少人值守仓储基地和站点。

（七） 共建储备能力，丰富储备生态

立足公共卫生安全服务人民、依靠人民的观点，织密织牢公共卫生安全网，需要增强共同体意识，加快“储物于民”，推动分布式存储格局形成。进一步加强公众的安全素养教育，在安全文化宣传和社会引导上多策并举，推动全社会共建储备能力。

分布式存储具有容灾能力强，系统可弹性扩展的优点，在现有条件下就可以有效地实现常用抗疫物资的海量储备。居民家中常备一定的应急物资，有利于化整为零、迅速行动、减缓焦虑、减少外出、合理避险。例如，政府向市民发放应急箱中包含各种逃生工具、应急物品等。这一举措不但为广大居民提供了防空必备的装备物资，普及了民防知识与防护技能，也起到了军事教育和灾难预警作用。完全可以借鉴这一做法，采用政府引导和提供政策扶持、税收和资金支持等，鼓励市场主体参与研发、设计、制造和销售“防疫应急包”，并尽快在人口密集的中心城区和疫情中的弱势群体中推广和分发。应急包的设计本着必备、节约、有效、耐久的原则，统筹考虑当前常态化防疫的需要和抗大疫的需要。应急包类型可分级，分别对应一级至三级公共卫生应急响应级别。为了扩大储备覆盖范围和加快速度，可以采用发放储备物资券的办法，引入市场机制，推动产品创新和提升性价比。统筹利用国内和国际两个市场，有序放开高标准医用口罩、消毒杀毒用品、空气和水质净化用品的市场准入和批零经营许可，同时强化质量监督和市场监管。

在文化宣传和社会引导上多策并举。一是积极向大众宣导建立科学的危机意识，逐步形成合理的避险理念，为紧急状态下保持物资供求平衡营造理性有序的社会氛围。二是在物资保供上弘扬法治精神，树立和彰显政府诚信价值观。产能单位和重点企业应指挥部门要求进行筹资、筹料、生产和转运，均应签署合同，明确数量和质量方面的利益权责。对疫情大幅波动造成的生产企业和流通企业制成品、半成品、原料等库存，应完善兜底的收储安排和产能退出安排。三是完善功勋嘉勉制度。《史记》曾记载古时因蝗灾天下疫，为鼓励赈灾，“百姓内（纳）粟千石，拜爵一级”。可见荣誉激励既可以调动民间力量，又彰显守望相助的传统美德，可将物资保供有功企业和个人纳入国家各层级荣誉制度的评选范围。

（八） 追求精准保障，实施专项储备

优先加强和优化诊疗资源储备。通过多种方式弥补定点救治医疗机构在物资储备方面的资金缺口，一院一策升级完善储备设施的硬件条件，开展集中性的检测和诊疗物资储备人员专题培训，定期组织实战演练或沙盘模拟以提升应急状态下各部门的协同能力。逐步在特大城市的远城（郊）区，新建、扩建、改建一批传染病医院或病区，保证足够的隔离床位（尤其是负压病房、手术室）和其他救治资源的冗余量，在重大疫情发生时确保危重病人“病床等人”，而不是“人等病床”！坚决在疫情发生的初期，能尽快收治和转移病人和疑似人员。充分考虑方舱医院常态化管理机制，确保冬春季传染病高发时期提前进行设备进场、维护和热备用。对一些具备隔离条件的工业厂房开展平面布置设计、管道预埋、卫生设施改造等前期工程，以利于紧急状态下快速开放为方舱医院。增强机动能力，考虑新建医疗船、超大型医疗列车或改造闲置的客轮、客车车厢建成移动式的方舱医院。

关照特殊人群。在制订非传染病患中透析患者、脑瘫病人等需特别照料患者的应急安置方案中，对其所需必备物资进行专项储备。在应急物资储备中，建立完善糖尿病、高血压等常见慢性病药品应急保障机制，通过分散化的储备网点，确保常见病、多发病和慢性病的药品充分可及。针对高龄老人、低收入者、网络接入和使用困难者等弱勢群体应有充分的基本物资保障预案，可根据网格划片确认紧急联系人（志愿者）。对职业暴露造成的高危人群及其亲属、密接人员，应给予物资专项保障或补助。

注释：

①求是网，www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-02/15/c_1125572832.htm，2020-02-15.

②新华网，http：//www.xinhuanet.com/tech/2020-03/15/c_1125715397.htm，2020-03-15.

③内容见《加强首都公共卫生应急管理体系建设三年行动计划（2020-2022年）》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-06/09/content_5518178.htm.

④⑤参见《中共北京市委 北京市人民政府关于加强首都公共卫生应急管理体系建设的若干意见》，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202005/t20200520_1902580.html.

⑥参见国办发〔2020〕22号文，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/24/content_5529813.htm.

⑦参见中国政府网，http：//www.gov.cn/premier/2020-07/29/content_5531005.htm，2020年7月29日。

⑧参见腾讯财经，https：//new.qq.com/omn/20200211/20200211A0JI9J00.html，2020年2月11日。

⑨参见武汉市卫健委官网，http：//wjw.wuhan.gov.cn/ztzl_28/fk/fkdt/202004/t20200430_1197413.shtml，2020年4月24日。

⑩具体可参考《非洲猪瘟疫情应急实施方案（2019年版）》和农业农村部2020年5月29日公开发布的农牧发[2020]21号文。

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[14]本报记者贾振.推进应急物资管理现代化，委员代表有话说：全国政协委员、民革中央委员、湖北第二师范学院院长郑军——建立应急物资采购管理体系和制度[N].中国应急管理报，2020-05-30（01）.

[15]湖北严守社区防控阵地58万余名党员干部下沉一线[N].人民日报，2020-03-16（01）.

[16]中共中央政治局常务委员会召开会议 研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央总书记习近平主持会议[N].人民日报，2020-02-04（01）.

（责任编辑文格）

Reform of the Public Health Emergency Supplies Reserve

System from Perspective of Security Development

DING Zhen1， XU Yan-wen2

（1.Wuhan Financial Holding Group Co.Wuhan430022，Hubei，China;

2.School of Business，Jianghan University，Wuhan430056，Hubei，China）

Abstract：The prevention against the outbreak of the Covid-19 in some of domestic central cities from 2020 has exposed the public health emergency supplies drawbacks such as incomplete reserve system，reserve powers barriers，low-level reserve standard，weak personnel reserves，and inadequate technical reserves. The present reserve concept，objectives，structure，layout and the safeguard mechanism can not meet the needs of the major epidemicoutbreaks，which will restrict the further development of institutional advantages and strong material foundations at the same time.In order to promote the construction of modernization with Chinese characteristics of emergency materials reserve system，in accordance with the methods of strengthening public health supply frameworks and from the perspective of taking development and security into consideration，some suggestions and countermeasureshave been put forward as changing the goal conversion reserves，reforming reserves concept，integrating reserve resources，straightening out the reserves of power and responsibility，improving the reserve mechanism，optimizing the structure of reserves，innovating means of reserves and reserve capacity.

Key words：resource reserve; public health events; emergency support system