住房公积金行政执法常见争议及其应对之策

摘要：住房公积金行政执法受到社会广泛关注。从最高人民法院中国裁判文书网中收集和分析全国各地法院审判的行政诉讼案件，梳理出常见的执法争议类型及其表现，提出规范和加强行政执法的应对措施。

关键词：住房公积金;行政执法;争议

中图分类号：D912.1 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）06-0066-08 收稿日期：2022-04-02

作者简介：聂飞舟，华东政法大学法学博士，现任上海市公积金管理中心副主任、湖南科技学院柔性引进博士。

住房公积金行政执法是扩大住房公积金制度覆盖面、体现住房公积金立法严肃性以及维护职工合法权益的重要手段。但囿于住房公积金强制征缴意识不足、刚性执法不利于营商环境的担忧和公积金中心（鉴于全国住房公积金管理单位名称不一，本文故以“公积金中心”称之）执法队伍缺乏应有配备等因素，全国住房公积金行政执法工作普遍开展得不够广泛和深入，行政执法容易受到被执法单位甚至投诉职工的质疑和不满。笔者以法院审判的行政诉讼案件为视角，梳理出行政执法的常见争议，并提出应对之策。

1 全国住房公积金行政执法诉讼案件总体情况

鉴于全国各地公积金中心披露执法案件以及行政复议或诉讼应诉案件的信息难以公开获取，笔者尝试从最高人民法院中国裁判文书网中收集全国各地公积金中心因行政执法被提起行政诉讼的案件，从中整理当事人提起诉讼的诉由，公积金中心答辩理由以及各级法院的裁判结论，从中管窥住房公积金行政执法的概貌和争议重点。此方法虽然不能考察数量更多的、未提起行政诉讼的案例，而且存在部分案例未在中国裁判文书网上公开的情况，但经行政诉讼程序裁判的案件对案件事实的阐述、各方观点法理分析更加集中和透彻从而具有相当的典型性。

通过选择“案由”为“行政案由”、“案件类型”为“行政程序”、“全文关键词”为“住房公积金”、“文书类型”为“判决书”、裁判日期为2021年全年，搜索出案件139件，去除与公积金行政执法无关的案件27件（含未批准贷款案1件、信息公开案1件），剩余112件，其中一审案件20件、二审案件91件，行政再审案件1件。进一步细分，案件所涉地域分布，广东84件、福建6件、北京5件、江苏5件，辽宁4件、河南2件、四川2件、山东2件、上海1件、浙江1件，广东的数量虽然较多，但大部分是涉及同一单位的不同职工的群体性案件。公积金行政执法往往因职工投诉用人单位而引起，对公积金中心的执法决定，单位不服可以提出行政诉讼，职工认为中心未履行法定职责也可以提起诉讼，属于单位诉中心的案件为103件，属于职工诉中心的9件。公积金中心作出的行政决定，当事人可以提起行政复议，对复议不服再提起行政诉讼，也可以直接提起行政诉讼，未经行政复议程序的105件，经过行政复议后提起诉讼的7件。从诉讼结果看，公积金中心胜诉的109件，败诉的3件。

2 住房公积金行政执法的常见争议

纵观112篇判决书，住房公积金行政执法争议主要集中在以下五类。

2.1 是否履行法定职责

9件职工起诉的案件都是要求公积金中心履行法定职责，即职工向公积金中心投诉单位未为其设立公积金个人账户或者未缴、少缴公积金，因种种原因公积金中心未支持或未完全支持职工诉求，而被职工诉至法院。常见的争议点有三：

一是职工是否属于应缴“在职职工”范围。原建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）对“在职职工”进行解释，法院对援引该通知基本认可。在（2020）苏03行终401号判决中法院指出：上诉人（即职工）在行政程序及一审庭审中均自认从2001年至2014年2月期间，未实际在岗工作，根据上述规定，单位办理住房公积金缴存的范围是为本单位在职职工，上诉人非在职职工，原审第三人（即单位）没有为上诉人缴纳住房公积金并不违反该项规定。建金管

〔2006〕52号文件虽然出台于2006年，但该内容仅是对《住房公积金管理条例》第二条所规定的在职职工的范围作出释明和解释，与条例并不相悖。但也有判决对直接援引通知持谨慎态度。在（2021）苏06行终154号一案中，因职工事实上一直没有上班，公积金中心出具答复认为其属于“离开本单位仍保留劳动关系的离岗职工”，非《住房公积金管理条例》（下称《条例》）规定的“在职职工”。法院对此一方面认为“现实生活中可能存在单位与职工之间的劳动关系未依法解除或终止，但双方已经实际互不履行权利义务的情形。在职工不依法履行劳动者的法定义务时，依法免除用人单位的相应义务符合权利义务相对等原则。当职工确实属于上述特殊情形的，住房公积金管理中心可以根据上述规定作出相应的处理决定”。同时又指出“离开本单位”“离岗职工”的表述不是概念明确的法律用语，不能简单的仅以职工未上班加以判断。“应当以是否存在劳动者无正当理由未提供劳动，单位是否对职工负有相关法定义务等因素进行正确认定。”据此，法院责令公积金中心重新作出处理。此外，（2020）辽10行再4号判决中还涉及到是否支持退休职工的投诉，法院认为，“因上诉人（即职工）现已退休，依照《住房公积金管理条例》第二条规定，其不属于在职职工，故其请求不属被上诉人（公积金中心）职责范围”。

二是履行职责是否全面。《条例》规定了公积金中心具有住房公积金管理运作的行政职责，对于职工提出的维权投诉，公积金中心是否按规定进行查处，事关履责之诉抗辩成功与否。在（2021）浙10行终6号判决中，法院查明职工自2002年11月成为单位编制外人员直至2017年3月，单位2014年起开始缴存，职工要求公积金中心告知住房公积金的相关情况和法律法规，对单位少缴情况进行查处。公积金中心虽然向单位发出“催缴通知书”，追繳2013年7月至12月的公积金，但法院认为“被上诉人（即公积金中心）并没有对上诉人（即职工）投诉的用人单位是否存在少缴住房公积金的情形进行调查并作出相应处理，也没有对上诉人投诉的住房公积金的相关情况和法律法规进行告知，其实质上未全面履行职责”，责令公积金中心于判决生效后两个月内重新作出处理。

三是履行职责是否在规定时限。在（2021）鲁06行终39号一案中，2019年11月29日，职工向公积金中心投诉单位未为其缴纳2017年3月至2019年8月的公积金。公积金中心于12月16日立案调查，2020年1月16日作出“催缴住房公积金通知书”，3月16日作出“限期缴存住房公积金决定书”。职工认为公积金中心虽然启动行政执法程序，但未在法定期限内履行法定职责，属于拖延履行法定职责。法院认为公积金中心作了立案，进行调查询问，发出执法文书，已经履行了法定职责。至于是否超过时限，“因《住房公积金管理条例》等相关法律法规并未对核查、追缴的程序包括期限等作出具体规定，上诉人（即职工）所称被上诉人（即公积金中心）未依法履行法定职责的事实不成立”。

2.2 是否超过追溯时效

执法实务中，单位在面对公积金中心要求其为离职职工补缴公积金时通常会辩解职工已离职多年，已超过时效保护期间，但事实上《条例》并没有对公积金投诉及其处理作出时效规定，法院对此认可。（2020）粤2071行初1545号判决就指出“缴存住房公积金是其法定义务，且上述法规和相关法律没有规定追缴住房公积金存在时效”。（2021）粤06行终259号判决也指出：“经查，《住房公积金管理条例》并无对职工申告要求企业补缴住房公积金作出时间限制的规定。”

从判决书来看，单位较多援引以下时效规定：一是认为责令缴存决定属于行政处罚，《行政处罚法》规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”。（2021）京02行终371号判决指出“住房公积金管理机构依据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，作出的责令限期缴存决定，不属于行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》的规定。”二是认为可以参照《劳动争议调解仲裁法》规定的一年申请仲裁时效。（2021）粤06行终259号判决指出：“公积金管理中心不是劳动争议仲裁部门，补缴住房公积金也不是《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》调整的事项，无须遵循仲裁时效期间的限制。”三是认为参照《劳动保障监察条例》规定的2年时效，（2021）闽01行终29号判决认为“住房公积金作为职工的应得收入，单位有义务补缴，被告有责令单位足额缴纳的职责，并无时效限制”。

值得关注的是，为避免投诉职工长期怠于行使权利，影响社会秩序稳定，也有地方尝试通过住房公积金管理委员会对职工投诉设置时效限制，当地法院对此持支持态度，但这一突破性做法能否复制，能否得到司法界普遍认可尚需观察。在（2021）辽01行终4号一案中，职工于2019年9月11日向公积金中心投诉原单位欠缴其2011年12月至2012年4月期间公积金，中心于2019年10月10日作出不予受理通知书，职工不服诉至法院。法院认为：“沈阳住房公积金管理委员会所制定的会议纪要，是根据沈阳当地实际情况，制定和调整住房公积金的具体管理措施。会议纪要中的内容只要不与《住房公积金管理条例》相抵触，在实践中应当据此执行。沈阳住房公积金管理委员会2017年第一次会议纪要议定事项第四项的内容为：“同意《关于确定职工对住房公积金请求权利救济期限的意见》，具体为……因此，参照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的仲裁时效的有关规定，中心住房公积金权利救济有效时限为两年，从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起计算。”“该会议纪要于2017年5月16日实施，而上诉人于2019年9月向被上诉人（即公积金中心）进行投诉，已经超过了两年救济时限。”

2.3 缴存比例是否适当

公积金中心在核定单位为职工补缴公积金金额时，系根据缴费基数乘以单位或职工的缴存比例得出月缴存额，再乘以欠缴月数而得出。单位不服公积金中心计算的补缴金额，通常是对缴存比例或缴存基数提出质疑。对于缴存比例，单位和职工缴存比例为各5%-12%，根据欠缴时间段，将单位对应选择的缴存比例作为核定比例，一般不会引起单位反对，但也存在中心直接核定缴存比例的特殊情况。

第一种情况是对欠缴时间段内单位没有选择比例的，公积金中心能否直接核定缴存比例？核定什么比例合法合理？在（2020）京0101行初668号一案中，职工要求原单位补缴2007年9月至2019年5月的公积金，该单位2020年7月开立单位公积金账户时，未选择缴存比例，公积金中心为维护职工权益，按照12%的缴存比例计算应缴金额。根据当地的规定，2008年7月至2016年6月间，缴存比例为12%，2016年7月起，经法定程序确定，单位可在5%至12%间选择缴存比例。2018年7月后，单位可以在5%至12%间自行选择缴存比例。据此，单位表示“2017年至2019年企业有自由选择住房公积金缴存比例的权利，公积金中心应与企业沟通后作出公正的缴存明细表，而不应该直接作出限期缴存通知书”。法院最终审理结论为：“根据规定，新建住房公积金单位在开户时确定缴存比例。原告（即单位）于2020年7月开立公积金账户时未确定缴存比例，公积金中心按照12%的缴存比例计算原告应缴纳公积金的數额并无不当。”但对得出此结论的理由并没有详细阐述。类似情况也有从低核定缴存比例的做法。在（2020）粤0606行初976号一案中，公积金中心查明企业于2017年4月13日开设单位账户，2017年4月后该企业一直按12%缴存，案件中责令企业为职工补缴2017年4月至2018年9月期间的缴存比例为12%，对于2010年6月至2017年3月期间单位无缴存比例情况下，根据公平原则认定补缴比例为5%。法院认为“并无不当”。

第二种情况是在单位已经申报选择缴存比例的情况下，公积金中心能否核定其他的缴存比例？在（2021）闽01行终29号一案中，所在城市2006年发文规定自7月1日起公积金缴存比例由各10%提高到各12%。2010年为扩大公积金缴存覆盖面发文规定非公有制企业可先按不低于各5%最低缴存限额为职工缴存公积金，再逐步提高缴存基数和缴存比例。涉诉企业2014年11月21日办理开户登记申请按各5%缴交，此后一直按各5%缴费。涉诉案件中公积金中心要求该企业按各12%为职工补缴1999年4月至2010年3月期间的公积金，而非企业登记的各5%。法院支持了公积金中心的做法，认为允许非公有制企业可先按不低于5%缴存，但并不意味着据此可以免除按本地区公积金缴存比例的规定逐步建缴到位的义务。且“开户登记仅是公积金中心对原告的开户申请事项的审核，并非对其要求降低缴存比例的申请作出核准”。

第三种情况是单位声称经营困难，一次性补缴金额过高，能否直接主张按降低比例作为核定比例？在川01行终201号一案中，企业提出“限期缴存决定未考虑公司实际情况，与当下经济环境脱离，在情节认定上处理过当”。法院认为：“按时、足额缴存住房公积金系单位的法定义务，单位除缴存住房公积金确有困难依法可以降低缴存比例或者缓缴外，均不得以任何理由逾期缴存或者少缴。而因缴存住房公积金确有困难依法可以降低缴存比例或者缓缴的单位，须按上述规定依次经本单位职工代表大会或者工会讨论通过、住房公积金管理中心审核、住房公积金管理委员会审批三项法定程序。”“（本案中公司）并未依照上述法定程序申报并获批准，故不存在可以逾期缴存或者少缴住房公积金的法定事由。”在类似的（2021）粤71行终366号、（2020）粤03行终1356号等判决中，单位声称“责令5%的缴存比例过高，缺乏法律依据，且若按该比例缴存将严重影响上诉人（即单位）经营，甚至将导致上诉人破产”，法院均维持公积金中心的责令缴存决定。

值得关注的一起案例是，如果公积金中心同意企业降低缴存比例，对于此前已经作出的责令缴存决定是否有溯及力？（2021）粤20行终61号一案中，2020年2月24日公积金中心作出责令限期缴存决定书（按5%的比例），要求企业为职工补缴2000年9月至2011年9月公积金，此后该企业全体员工大会于2020年6月表决同意将补缴比例降至1.5%，公积金中心于2020年7月15日审核同意。诉讼中企业主张应当按1.5%比例重新核算。法院认为缺乏法理依据，指出“因该降比意见是在涉案行政决定之后作出的，对于此前已经作出的缴存行为不具有溯及力”。

2.4 缴存基数认定是否准确

如前所述，单位对公积金核定的补缴金额不服的第二个质疑点就是缴费基数。执法实务中，认定缴费基数是最费时费力的工作，需要对投诉职工和用人单位提交的工资单、银行流水、社保缴费记录、个税单等材料进行甄别，还需要征询双方当事人意见，对有较大争议的材料尽可能组织当事人质证，在此过程中当事人还有不配合或者不积极举证的问题，从而给认定缴存基数带来困难。从判决书呈现的情况来看，缴存基数认定方面主要争议点体现在三个方面。

第一，缴存基数是应发工资还是实发工资，哪些证据材料可资认定？在（2020）粤0606行初976号一案中，法院比较详细地作了阐释：“本案中，第三人（即职工）提供的个人所得税纳税清单反映其相应时段的收入情况，银行交易明细反映其相对时间段的实发工资情况，社会保险参保缴费证明反映第三人每月缴纳社会保险的个人缴费部分，属于原告（即单位）在第三人应发工资中扣减的部分，为第三人工资收入的一部分。根据《住房公积金管理条例》相关计算计缴基数规定，计缴基数应为职工税前应发工资数。因此，被告（即公积金中心）对个人所得税纳税清单记载清晰的优先采用其中的申报收入额作为第三人住房公积金缴存基数的计算依据，对纳税清单无反映工资收入的时间段，采用银行交易明细对应的实发工资与社保参保缴费证明中个人社保扣费数据之和作为第三人的应发工资，并以此计算对应时间段住房公积金计缴基数并无不当”。在（2021）粤06行终259号一案中法院同样认为“公积金管理中心以个人所得税纳税清单记载的申报收入为基础，结合银行交易明细确定欧**的工资收入合理”。

第二，在当事人举证不能的情况下，如何认定缴存基数？在（2021）豫12行终39号一案中，职工对用人单位提供的工资表有异议，并提供了相应的证据证明工资表不完整、不准确，公积金中心采用该地区上年职工平均工资作为职工的工资基数。法院指出：“《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）规定……，单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。本案中，第三人（即职工）对原告（即单位）提供的工资情况有异议，在这种情况下，被告（即公积金中心）依据统计部门公布的上年职工平均工资来计算缴存额度，并无不妥，因此，被告依据统计部门公布的上年职工平均工资来计算缴存额度，符合法律、法规之规定。”在（2020）苏01行终735号一案中，一审法院指出：公积金中心要求用人单位提供职工的在职期间工资流水等材料，单位未予提供;告知其核查结果及补缴测算明细表，单位亦未在行政程序中提出异议。单位对于其掌握的材料应当提供而不提供，自行承担不利后果。公积金中心依据职工的社保记录中月缴费基数认定缴费数额并无不当。

第三，工资总额组成包括哪些项目，当事人对某些项目是否纳入缴费基数提出异议如何认定？在（2021）沪03行终85号一案中，单位认为发放给职工的工资中包括基本工资以及管理加给、绩效、津贴、饭贴，其中管理加给、绩效、津贴、饭贴不应计入缴费基数。公积金中心则认为应以职工的全部货币性工资收入作为缴费基数。法院认为：“根据《住房公积金管理条例》第16条及《国家统计局关于工资总额组成的规定》《国家统计局〈关于工资总额组成的规定〉若干具体范围的解释》的规定，住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例，工资总额的统计应当包括工资、奖金、津贴和补贴等收入之和，故市公积金中心缴存基数的计算符合上述规定，且**公司也未能提供相反证据证明市公积金中心存在计算错误，故**公司上述观点依法不能成立。”在（2021）粤06行终259号一案中，用人单位属于保险公司，在诉讼中提出保险佣金不应纳入职工的工资收入，法院认为：职工提供的个人所得税纳税清单、银行交易明细等证据清晰地反映了其各时段的工资收入所得情况。单位并未说明职工个人所得税纳税清单上所反映的申报收入额的具体构成，也未提供证据证实职工的收入包括了其他不应视为工资收入的报酬，因此，单位应承担举证不能的不利后果。

2.5 是否遵循执法程序

行政訴讼大体围绕实体法和程序法展开，上面的争议偏重于实体法方面，也有一些判决书揭示当事人对公积金执法程序的质疑，比如没有听取当事人的陈述和申辩、核定补缴金额没有征求当事人同意、执法人员没有执法证等方面，但由于《条例》鲜有执法程序性规定，也没有制定统一的住房公积金行政执法程序规定，因此既有的判决对程序性争议大多只是简略阐释，不能不说这是住房公积金行政执法将来需要重点关注和着力补足的领域。在（2021）鲁71行终187号一案中，单位认为公积金中心对其陈述、申辩意见不予理睬和回应，案件未经立案审批，作出处理决定没有经过集体讨论等。一审法院认为“被告（公积金中心）已充分保障了原告（即单位）的陈述、申辩权，原告未按期提出陈述、申辩意见系对自身权利的处分，故原告的该主张不能成立，本院不予采纳”。在（2021）闽01行终29号一案中，单位亦认为公积金中心“未给予其陈述、申辩的权利，程序违法”。对此法院认为“本案被诉行政行为亦不属于行政处罚，亦不适用行政处罚程序中关于事先告知程序及陈述、申辩的规定。”在（2021）粤71行终17号一案中，单位诉称公积金中心未将职工申请补缴的材料提供给其进行核对确认，违反了法定程序，法院指出：“被上诉人（即公积金中心）在受理投诉后，向上诉人（即单位）作出《核查通知书》，要求上诉人核实劳动关系、住房公积金缴存时间、基数、比例等信息，并附《住房公积金应缴数额统计表》一份，上诉人在规定期限内并未提出异议。被上诉人责令上诉人为原审第三人补缴涉案期间的单位应缴部分住房公积金符合法律规定，依据充分。上诉人认为被诉《责令限期办理决定书》公积金缴存基数依据不足、程序违法的意见无事实依据，本院不予支持。”

3 提高住房公积金行政执法水平的应对之策

针对住房公积金行政执法的常见争议以及法院所持立场，为确保行政执法的公开透明、高效规范，避免行政诉讼中败诉，笔者提出以下对策。

3.1 制定出台相关业务管理规定

根据行政诉讼法有关规定，法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。以此对照，公积金管理除了《条例》這部行政法规处，能够作为依据的只有部分地方性法规了，其他多是国家部委和地方城市管委会的规范性文件。从行政审判实践看，法院对于政府部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，如果认定为合法有效并合理适当的，通常承认其效力，对于行政机关的专业性判断，法院予以尊重。因此，公积金中心应当针对业务管理的痛点难点问题、容易产生争议的问题或者操作中缺乏细致规定的问题，提请当地人大或者政府制定公积金地方性法规或者政府规章，或者报请公积金管委会制定规范性文件，比如纳入缴费基数的工资组成及其除外项目、应发工资如何认定、入职当月或者离职当月如何缴存、单位如何适用弹性比例、责令补缴金额是否包括单位承担部分和职工承担部分、住房公积金争议有无追溯时效等等，这样既有利于给当事人明确的案件结果预期，也为法院审判案件适用法律提供依据。

3.2 强化行政执法程序正当

程序正当原则强调对当事人程序性权利的保障，实质也是对执法人员及其执法行为的约束和保护。执法办案中，执法依据公开、举证质证充分、事先告知履行到位、陈述申辩听取全面、举行听证规范、法律文书送达有效，能最大限度化解当事人争议，避免被复议诉讼风险。在全国没有出台统一公积金执法程序规定前，各省或城市公积金中心可以参照行政处罚程序，制定执法管理办法或者执法程序规定，对于案件受理、立案、调查取证、陈述和申辩或听证、行政处罚决定、催告、强制执行和结案等阶段及其程序要求予以明确具体规范，并要求执法人员遵照执行，这样可以防范履行法定职责的诉讼风险，在撤销行政决定诉讼中也能避免“赢实体、输程序”的无谓败诉。

3.3 全面落实行政执法“三项制度”

行政执法“三项制度”是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。意在聚焦行政执法的源头、过程和结果三个关键环节解决执法不严格、执法过程不规范、执法信息不透明等问题。在执法实务中全面落实“三项制度”要求，显然能够提高公积金执法规范化、标准化水平，减少诉讼风险。比如集中公示执法主体、职责依据、案件流程、投诉举报渠道等信息，接受当事人监督;通过执法系统记录案件立案、调查取证、审核、决定、送达、执行等各个环节，减少执法的随意性，保障当事人权益不受侵害;推进重大执法决定法制审核制度，从案件证据、法律依据、执法程序等方面强化案件的内部监督，确保执法案件合法有效。

3.4 加强对执法人员的培训教育和实战训练

全面加强执法人员的综合教育和培训，包括常见行政执法基础法律知识，特别是落实新《行政处罚法》的精神及其规定，还要有针对性培训与公积金行政执法相关的劳动关系、工资统计方面的法律规定以及执法行为规范，典型案例的学习、执法案卷的评查、先进执法部门和法院庭审观摩也是提高执法人员实战能力的重要手段，特别要重视被提起诉讼的案件，举一反三，从中发现问题并汲取教训。