住房公积金制度的发展与当前面临的资金困境

孙娜

摘要：住房公积金制度的建立与发展，推动了我国由福利住房分配向货币化住房分配的市场化进程，解决了住房改革初期的房屋建设资金来源问题，并有效满足了居民改善居住环境的需求。但随着房地产市场的蓬勃发展、房产价格的快速上涨、以及老龄化社会的来临，一、二线城市公积金开始出现资金瓶颈问题，难以充分满足居民的住房金融需要。在此背景下，将各地分散自治的住房公积金改组为全国一体化的住房政策性银行，并打通资产证券化、债券发行等资金渠道显得迫在眉睫。

关键词：住房公积金；政策性银行；资产证券化

中图分类号：D922.29 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）019-0000-01

我国住房公积金制度是上世纪90年代初为推进住房货币化改革，借鉴新加坡经验发展起来的。该项制度1991年在上海正式建立并向全国推广。经过二十多年的发展，住房公积金已成为货币化住房分配的一项重要保障制度，是一项符合我国国情发展的住房保障制度，在推动住房体制改革、提高居民住房水平、促进住房金融发展等方面都发挥了巨大的作用。但随着国内住房、金融市场的发展，住房公积金制度也逐渐暴露出一些缺陷，需要在体制设计等方面进一步加以完善。

一、我国住房公积金制度的发展历程

（一）实物分房（1991年之前）

1978年之前，中国对城镇职工实行实物住房分配制度，城镇住房全部由政府建造，城镇住房作为福利品分配，租金与建造成本无关。70年代末，居民住房消费支出仅占家庭总支出的2%左右。80年代，国内开始进行公房出售和公房提租等住房商品化改革尝试，但建房资金仍主要依靠国家筹资，居民住房储备资金严重不足，住房融资问题成为住房体制改革的主要障碍。

（二）住房货币化，公积金应运而生（1991-1998年）

1991年，上海市借鉴新加坡的住房保障经验，首次在国内建立住房公积金制度，以解决住房投资与消费的资金来源，之后北京、天津等城市先后效仿建立住房公积金制度， 到1993年，全国已有个26省市实施住房公积金制度。1994年国务院房改领导小组、财政部和中国人民银行联合下发《建立住房公积金制度的暂行规定》，明确住房公积金作为长期性的、用于住房的互助性储蓄资金的特殊性质。1998年底，我国停止实物分房，开始实行住房分配货币化。至此，住房公积金制度全面推行。

（三）公积金制度不断完善发展（1999年以来）

1999年，国务院正式通过《住房公积金管理条例》，确定住房公积金制度正式进入法制化、规范化发展时期，并明确了住房公积金的缴存范围，不仅包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工，还首次将私营企业纳入归集范围。2002年，国务院又下发《国务院关于修改住房公积金管理条例的决定》，进一步将民办非企业单位、社会团体也纳入归集范围。2005年，建设部、财政部、人民银行联合下发《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，进一步扩大缴存主体，将进城务工人员、城镇个体工商户和自由职业人员纳入缴存范围，并进一步规范公积金归集使用，完善风险防范机制，保护缴存人合法权益。2015年末，《住房公积金管理条例（修订送审稿）》公开征求意见，该稿进一步放宽了住房公积金的提取条件，并允许发行住房公积金个人住房贷款支持证券，同时允许住房公积金用于购买地方政府债券、政策性金融债、住房公积金个人住房贷款支持证券等高信用等级固定收益类产品。

二、我国住房公积金面临的资金困境和解决之道

（一）公积金面临的资金困境

公积金制度的建立，适应货币化住房分配的大趋势，有助于90年代福利分房向货币购房的转变。同时，在收入低、房价低的时期，公积金有助于形成良好的住房储蓄习惯，比直接提高收入或增发补贴更有经济效益。但随着近年来房地产市场的快速发展，公积金贷款增速明显快于公积金存款增速，特别是在一、二线城市，这一趋势更为明显，部分地区的公积金贷款已经开始受到资金瓶颈的约束。分析原因，主要有以下几个方面：一是城市化水平的快速提升，使城镇人口占比逐年提高，新增城镇人口形成了巨大的住房需求；二是随着一、二线城市房价高企，购房成本提高，进一步增加了居民购房时的贷款需求，并且在贷款之后进行公积金提取，又进一步扩大了资金缺口；三是全国公积金管理存在属地分割情况，全国的公积金无法实现打通使用，在中西部城市普遍存在大量公积金闲置的同时，东部沿海城市化率较高的地区则经常会出现公积金缺口；四是人口老龄化削减缴存基础，随着我国人口老龄化的临近，公积金缴存人口逐步减少，而缴费费率又不可能无限提高，因此公积金总量将出现增长缓慢的现象；五是公积金难以实现保值增值，公积金的运用主要投向个人住房贷款、银行存款和国债，本身的增值效果并不明显，同时住房公积金实行低存低贷的利率政策，难以满足居民资产的保值增值需要，提高了提取需求。

（二）资金困境的解决之道

在城镇化、老龄化交织的发展过程中，住房公积金需要更加深地介入住房保障领域，实行市场化的运作和集中化的管理，以解决资金困境，提高资金效率。一方面，体制上将住房公积金组建成为政策性银行，打破区域割裂的属地化管理更有益于资金的整体调度，发挥资金的规模效应。在各地公积金供需状况不平衡的情况下，政策性银行的管理体制，不仅可以实现资金的统筹调度，更有益于增强公积金的风险管理、投资管理、合规管理、流动性管理能力，实行更为专业的市场化运作。此外，政策性银行的设立，不仅有利于发展住房金融，为中等收入者提供住房保障，更有益于集中资金进行棚户区改造、建设保障性住房，满足低收入者的住房需求。另一方面，工具上增加公积金的资金渠道，有助于改善住房公积金制度的服务能力。长期以来，职工缴存都是公积金的核心资金来源，在人口老龄化、贷款高额化的大背景下，公积金缴存的上限约束，难以充分满足居民的住房融资需求。因此，资产证券化、同业市场、债券市场都应考虑纳入公积金的资金来源，通过多元化的负债安排，进一步充实住房公积金的资金来源，发挥其住房保障作用。

资金来源问题的解决，事关公积金制度的长期稳定，也是解决居民住房保障的关键一环。因此，建立公积金资金来源与运用间的顺畅通衢，就需要从公积金的市场化运作、集中化管理入手，多措并举满足居民住房需求。