检察权运行内部监督制约的体系构建

李令新

摘 要：检察权運行内部监督制约机制存在覆盖不宽、参与不深、协同不紧等问题亟待破解，宜在全面考量检察权运行监督制约的建构目标、基本原则和重点领域等核心要素的基础上，建构起左右联动、上下一体的立体监督制约体系。具体而言，应建立起“四位一体”的内部监督制约体系，即：以构建立体式监督制约模式为目标，拓宽检察权管控的渠道范围；以深化一体化监督制约建设为导向，确保检察权运行的正确方向；以推进全程型监督制约建设为主线，实现检察权运行的生态平衡；以优化日常性监督制约建设为落脚，提升检察权管束的实际效果。

关键词：检察权 监督制约 检察一体 立体监督

一、引言

检察机关作为专门性的法律监督机关，是党和国家监督体系的重要组成部分。在深化党和国家监督体系建设的过程中，“谁来监督监督者”一直是社会各界关注的重要课题。新时代背景下，检察机关的法律监督面临着前所未有的发展机遇。此时，强调检察机关自身的监督制约影响深远、意义重大，其大致可以概括为下述几个方面：

一是深化党和国家监督体系下的检察回应。党的十九大和十九届四中全会确立“党和国家监督体系”的概念以来，如何推进党和国家监督体系的深度融合，便成为推进国家治理现代化的重要着力点。完善检察权运行内部监督制约机制建设，是检察机关参与深化党和国家监督体系建设的重要体现。二是司法治理优化语境内的效能升级。推进司法治理现代化建设，是发挥其在国家治理结构中的功能作用的必然要求，亦是国家治理现代化的应有之义。检察治理现代化作为司法治理现代化的有机组成部分，其不仅包括“寻求检察职能发挥与推进社会治理的有效结合，以提升其在治理场域的内生变化和外在适应”［1］，还应囊括检察权自身运行的有效治理，以实现检察履职的效能提升和效果融合。三是检察权运行机制调整中的因应需求。基于国家治理任务的调整和检察机关角色的转变，新时代检察权的外延有减有增，且总体处于动态平衡之中。［2］伴随着国家监察体制改革、认罪认罚从宽制度确立、“捕诉一体”改革、检察机关内设机构改革等多重改革，检察权运行机制发生了较大幅度的调整，检察权运行内部监督制约机制亦需跟进完善。

二、检察权运行内部监督制约机制的现实问题

明确新时代下检察权运行内部监督制约机制的现实问题，是完善检察权运行内部监督制约、提升法律监督质效、确保执法司法公正的逻辑起点。基于规范与实证相结合的研究视角，当前检察权运行内部监督制约机制的具体问题包括但不限于下述内容：

（一）检察权运行内部监督制约的广度不够

从实现权力治理和优化权力运行的逻辑来看，检察权的监督制约应当与检察权的运行范围相匹配，以消除权力控制领域的“真空地带”。检察权运行内部监督制约的覆盖范围不足，是当前检察权运行内部监督制约机制的首要问题，其主要体现在三个方面：一是对于认罪认罚量刑建议检察权的内部监督制约有待进一步跟进。随着认罪认罚从宽制度的确立，检察机关在刑事诉讼中的主导责任愈加明确，以认罪认罚量刑建议权为代表的检察权的拘束力有所增强，权力异化、滥用的风险也在加剧。如有学者基于刑事诉讼法第201条的规定认为，检察机关的量刑建议已经完成了程序性权力向实质性权力的转变。［3］现阶段，虽然不少检察机关都在探索量刑建议权的规范行使，最高检也出台了《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》，但总体来看，量刑建议检察权的监督制约尚未完成权力治理的目标任务。二是对于制发检察建议检察权的内部监督制约有待进一步加强。通过制发检察建议的形式推动“我管”促“都管”，是检察机关贯彻能动司法检察理念，推进国家治理现代化的重要方式。实践中，检察建议乱发滥发、质量不高等检察权恣意、滥用问题不容忽视，检察建议权的规范化运行亟待解决。三是对于公益诉讼检察权的内部监督制约有待进一步加强。作为检察机关维护国家利益和社会公共利益重要履职方式的公益诉讼检察权，在运行中存在公益诉讼案件类型选择适用的规范性不强、公益诉讼诉前检察建议的精准度不高等问题。为了确保公益诉讼检察权健康有序发展，相应的权力监督制约机制必须予以跟进。

（二）检察权运行内部监督制约的实效不佳

从权力运行监督制约的实际效果来看，“参与式”“共时型”监督相对于“外在式”“事后型”监督往往更有深度、更具成效。由于检察权运行内部监督制约的监督主体深谙检察业务、对检察权的运行过程更为熟悉、有更多的途经参与到检察办案等制度优势，所以，检察权运行的内部监督能更为有效、更加及时地监督制约检察权，其在检察权运行监督制约体系中处于主体地位，是实现检察权治理的“主力军”。当前，检察权运行的内部监督制约措施相对较多，其主要包括“检务督察+政治督察”的专责监督、“业绩考评+工作考核”的业务监督、“案件评查+流程监控”的案件监督等形式。客观而言，上述列举的各类检察权运行监督制约形式，均以事后审查为主、同步监督不够，带有明显的“事后型”特征，监督制约的时效性不强、深入度不够等问题亟待破题。

（三）检察权运行内部监督制约的体系不强

任何运行顺畅的监督制约体系绝不是来自于单个具体的监督行为，而是所有监督方式带来的集成效应。［4］高效的检察权运行内部监督制约体系应当是各种监督模式、各项监督举措相协同、相呼应的监督制约体系。检察权运行内部监督制约机制的呼应不够、协同不强，是亟待解决的重要问题。一方面，检察机关内部的各项监督举措衔接性和联动性不强，内部监督的融合度不高。现阶段，检察权运行的内部监督制约举措虽然较为丰富，但各项监督制约之间各自为战、各唱各调的现象客观存在，各项内部监督举措之间尚未形成无缝对接、紧密咬合的协同高效体系。如案件质量评查结果与检察官惩戒依据如何衔接转化，流程监控与数据分析、政治督察与检务督察、业务研判与专项检查如何联动推进，以实现力量整合、效果融合，是构建检察权运行内部监督制约体系的应有之义。另一方面，检察机关内部的各类监督线索流转、处置的规范性不足，内部监督的统合度不高。检察机关内部各监督部门在办案或开展监督中获取的，各类线索信息的流转、处置等归口管理工作有待加强。

三、检察权运行内部监督制约的核心要素

（一）检察权运行内部监督制约的建构目标

检察权运行监督制约的建构目标或理想状态，即检察权运行监督制约的强化程度，以及通过完善检察权运行监督制约机制所要达到的最佳效果。基于权力运行规律而言，达至权力的运行发展与监督制约之间的生态平衡，是全面发挥权力功能的必然要求。最佳的检察权运行监督制约体系，须在满足权力运行自由度需要与防范权力异化风险要求之间保持动态的衡平，即权力既能得到有效控制，也能在积极的层面有所作为。［5］新时代检察权的发展应当坚持拓展与监督同步、能动与谦抑并行，依据检察权运行规律和运行机制来构建监督制约机制，是实现检察权运行监督制约理想状态的可行方法。

（二）检察权运行内部监督制约的基本原则

在推进检察权运行监督制约机制建设的过程中，应当遵循如下基本原则：一是放权与控权相平衡原则。检察权的监督制约既要关注权力控制的“真空”问题，也要关注权力约束的过度问题。寻求实现适度放权与同步控权相平衡，是推进权力运行合理管控的首要考量。二是分散与集约相结合原则。对于制度内生性理论而言，构建集约化的监督制约模式是检察权运行监督制约的必由之路。坚持以集约统合分散的监督制约体系，以推进个案公正与整体质效同频、具体举措与整体目标协同，是强化检察权运行监督制约的必然要求。三是稳定与动态相统一原则。为了确保检察权运行监督制约过程的连续性，检察权运行监督制约机制必须坚持稳定性原则，尤其是监督制约的方式和范围须保持基本稳定。但检察权范围始终处于发展和调整的动态之中，权力监督制约亦应坚持动态调整的基本原则。

（三）检察权运行内部监督制约的重点领域

强化对检察权运行整个过程的监督制约，并非是对检察权的每项内容、各个环节均投入同等的监督力量，而是要根据权力运行异化的风险强弱，针对性地完善监督制约机制。从权力运行的风险点来看，检察权运行中需要监督制约的重点应在对当事人权益进行处断的终局性诉讼决定如不捕不诉等检察权的行使。此外，基于权力发展的历程来看，随着国家治理任务的需要而新近拓展的检察权，亦是当前完善监督制约机制需要重点关注的领域。

承上而论，当前在完善检察权运行内部监督制约机制中应重点关注以下领域：一是具有终局效力的、或关涉当事人人身和财产权益的程序性或实体性检察决定权的运行方式和运行过程；二是伴随国家治理任务调整而带来检察权外延的拓展部分，或者是参与社会治理的检察权运行方式和运行过程；三是从历年来被查处检察人员涉嫌违法犯罪的情况中分析，检察权运行过程中被乱用、滥用频率相对较高的领域。

四、检察权运行内部监督制约的体系构建

构建检察权运行内部监督制约体系，应以现行机制的具体问题为起点，以发挥不同监督制约方式的优势为要求，从而形成既重点突出、又全面覆盖的左右联动、上下一体的立体监督制约体系。

（一）以构建立体式监督制约模式为目标，拓宽检察权管控的渠道范围

构建检察权运行的立体式监督制约模式，既需要解决好当前监督制约的覆盖宽度不够问题，又需要突出强化各项内部监督制约举措的协作配合。

一方面，要着力消除检察权运行内部监督制约的“真空地带”。针对本文提出的伴随检察权运行机制调整而产生的监督制约机制脱节问题，宜根据包括认罪认罚量刑建议权、检察建议权和公益诉讼检察权在内的各项检察权运行特点，来构建相应的内部监督制约机制。如在检察建议权的管控中要重点关注制发检察建议的必要性审查、检察建议的质量评价，以及检察建议的跟进落实等问题，在助推检察建议规范运行的同时，实现制发检察建议检察权的有效管控；在完善公益诉讼检察权的监督制约中，需要在厘清检察权与行政权的权力边界、检察权的谦抑性等基本理论的基础上，探索强化公益诉讼检察权的内部管束，以实现权力的规范化运行。

另一方面，要努力形成检察权运行内部监督制约的“聚合效应”。构建检察权运行的立体监督制约模式，既要丰富完善内部监督制约的方式方法，又要强化各项内部监督制约举措的协同协作，还要关注外部监督信息的运用转化。较为可行的构建思路是，在检察权运行内部监督制约的立体模式统摄下，积极探索检察权运行的风险防控举措，并最大限度强化各项监督举措、监督力量之间的联动配合，以整合检察系统的內部监督资源，形成监督合力，提升监督效能。综合考量检察机关各内设机构的职能设置，可明确由案件管理部门，作为检察权运行外部监督线索的统一受理机构，负责各类外部监督线索的统一受理、分类移送、统管督办、落实反馈、统计分析等工作。

（二）以深化一体化监督制约建设为导向，确保检察权运行的正确方向

推进一体化监督制约建设，既意味着下级检察机关要主动贯彻落实上级检察机关的决策部署，上级检察机关要充分发挥检察指令权确保下级检察机关决策的科学性，又意味着检察机关检察机关各职能部门之间要强化联动配合，形成紧密协作的工作格局，即所谓的“纵向一体化”和“横向一体化”。

就推进检察权运行的“纵向一体化”监督制约建设而言，一是要建立健全上下贯通的监督管理机制。明确上级检察院行使监督指令权、案件转移权、撤销、变更下级案件决定权、统一调配检察官权的行使程序和规范要求，以强化上级检察院的监督管理职责。二是要注重加强对下业务指导工作。在传统意义上的交办、督办的基础上，逐步建立起要案领办、疑案会商机制，推进上下一体、协同联动的一体化办案模式，是当前强化业务指导工作的重中之重。具体而言，上级检察院在交办案件的同时，要选派政治素质过硬、业务水平扎实的办案骨干，全过程领办案件，实现纵向指导、全面把控；对于下级检察院办案中的疑难问题，上级检察院应牵头组织案件“会商”“会诊”，在聚智解疑的同时，实现指导与管控。

完善检察权运行的“横向一体化”监督制约建设，应重点关注下述因素：其一，要推进分管检察长分工制约机制建设。突出分管检察长的分工制约，保持检察职能的适度分离，是保障检察权良性运行的必然要求。可明确各级检察机关将具有监督制约关系的职能部门如职务犯罪侦查部门与刑事检察部门等，交由不同副检察长分管，以实现分工制约管控效果。其二，要抓好各职能部门监督制约建设。检察机关的整体性要求各职能部门在履行职责中，须强化部门联动，形成耦合效应。强化联动并不意味着各部门之间要以协作配合替代监督制约，而是要求各部门在联动中强化监督、在协作中突出制约。比如案件管理、控告申诉等相关部门在移送案件线索以强化协作的同时，亦要密切关注线索的办理情况，以实现对线索处理的监督制约；再如在开展案件质量专项评查、政治督察等活动中，邀请检务督察、纪检监察人员参与，既能实现力量的整合，又能达到监督制约的效果。

（三）以推进全程型监督制约建设为主线，实现检察权运行的生态平衡

检察案件办理是检察权的核心内容，强化对检察办案的全流程监督，是强化检察权全程型监督制约的具体体现。应当认为，深化检察案件办理的流程监控和监督管理工作，通过全程、同步、动态的监督方式，及时纠正司法办案中的突出问题，是检察权规范运行的重要保障。

就推进案件办理的流程监控而言，首先，要构建完善“上下一下、各有侧重”的整体监控工作格局。省级检察机关以流程监控业务指导和专题培训为重点，辅之以专项流程监控督促检查；市县两级检察院则主要以落实上级院流程监控要求为核心，及时向上级院传导监控实务难点和需要，为上级院完善流程监控指引提供参考。其次，要强化流程监控与案件质量评查、业务数据督察的协调联动。各级检察院在流程监控中，发现相关案件在案卡填录或案件办理中存在质量问题的，应及时移送案件质量评查部门，推动流程监控与案件评查的融合式发展。如果流程监控中发现的，某类案件或某项案卡填录问题具有普遍性，则流程监控人员应将该问题移送案件管理部门，并适时开展业务数据专项督察，助推问题整治。最后，要创新流程监控方式方法。各级检察机关既要充分利用流程监控模块对在办的案件进行网上巡查，又要注重将流程监控关口前移，确保所有进口案件都符合标准，切实降低流程监控风险。同时，要通过对办案期限等重要环节的系统预警和人工提示，实现对办案流程全程同步实时动态监控。

就如何抓实案件监督管理工作来看，一方面，要强化对案件决定的监督管理。强化检察长、分管检察长以及业务部门负责人对职责范围内的工作和所在部门办案活动的监督管理职责，明确检察长对检察官办案决定的提出复核权和职务转移权；注重发挥检察官联席会和检委会集体智慧优势，强化对案件决策的审核把关；对于存在较大争议、有重大影响案件或检察权运行的关键节点，严格实行公开审查模式，通过检察权运行方式的司法化改造，提升审查工作质效，助推检察权规范行使。另一方面，要强化对案件质量的动态管控。树牢案件质量全周期管理理念，建立健全评查案件分级过滤机制，突出对重点案件和重点关注要素的动态监督，实现案件质量评查的繁简分流；提升案件评查结果的刚性支撑，充分运用评查结果，严防“一评了之”的现象发生，积极探索将案件质量评查与司法责任制落实、检察官惩戒结合起来，对确有司法过错的依法严格追责；常态化开展检察业务数据核查、分析工作，着力发现并纠正数据异常和司法不规范情形，为精准监督、有效监督打下坚实基础。

（四）以优化日常性监督制约建设为落脚，提升检察权管束的实际效果

其一，要全面强化各级党组织的监督管理职责。各级检察院党组要切实加强党的领导制度建设，全面加强对检察权运行各环节、全过程的监督。在全面履行党风廉政建设主体责任的同时，要全力支持纪检监察组履行监督责任，形成同向发力、协作互动的工作格局。其二，要充分发挥检务督察职能。检务督察部门要结合检察权运行新机制和各地查处的违纪违法情况，找准找全廉政风险防控点，按照分类管理、分级负责、责任到人的原则，制定风险防控预案，健全廉政风险事前防控机制；积极探索运用人工智能等现代技术手段，深入挖掘司法办案数据，全面总结风险规律，努力创新检务监督模式，持续优化廉政风险同步防控机制；通过强化办案责任追究、反向审视前端监督检查工作成效，同步解决权力滥用惩戒和监督缺位追究问题，切实强化事后监督追责机制建设。其三，要深入推进政治督察工作。推行“常规面督察+专项线督察+问题点督察”工作模式，力争实现有形覆盖与有效覆盖融合推进。既要加大常规面督察力度，力求实现无禁区、无死角，又要结合执法办案的重点岗位和关键环节，适时开展专项线督察，还要结合常见易发的重点问题和反复出现的顽固问题，积极开展问题点督察，通过此种“点线面”相结合的督察模式，努力实现政治督察的效能升级。

权力必须受到监督制约，是法治社会必须遵循的重要原则。［6］检察权尤其需要克制天然扩张性所带来的权力强悍。［7］综观各国，检察官制自创制以来运行顺畅的秘诀在于，其建立起了高效的权力运行监督制约机制。毋庸讳言，如何完善我国的检察权运行内部监督制约是一项持续性较久和实践性较强的重大研究课题，立足于检察权的运行机制特征和监督制约问题而展开的体系化研究，则是新时代检察权健康发展和监督制约深化推进的必要环节和关键步骤。

*本文系最高人民检察院2022年度检察应用理论研究课题“完善检察权运行制约监督机制研究”、2022年安徽省人民检察院检察理论研究重点课题“检察权运行监督制約问题研究”（WJ202205）的阶段性成果。

**安徽省安庆市人民检察院党组书记、检察长、二级高级检察官［246005］

［1］ 刘华：《国家治理现代化背景下刑事检察职能的拓展路径》，《国家检察官学院学报》2021年第2期。

［2］ 参见周新：《论我国检察权的新发展》，《中国社会科学》2020年第8期。

［3］ 参见陈明辉：《认罪认罚从宽制度中法检权力的冲突与协调》，《法学》2021年第11期。

［4］ 参见王宏哲：《党和国家监督：体系、要素与融合》，《治理现代化研究》2021年第5期。

［5］ 参见江必新、张雨：《习近平法治思想中的法治监督理论》，《法学研究》2021年第2期。

［6］ 参见董瑛：《中国特色权力运行制约监督机制的三重逻辑》，《甘肃社会科学》2021年第2期。

［7］ 参见李建华、屈煜：《检察权的自由理念》，《浙江社会科学》2021年第1期。