古代的政府机构简易吗

2022-05-30 10:48吴钩
华声 2022年10期
关键词:通判州政府知府

吴钩

临安府齐全的政府部门配置,已经很难用“很小的官员编制”来描述了。

在一般人的印象中,中国古代的地方政府机构非常简易,几乎没有什么职能部门,一个州县通常配置一名行政长官以及三二名佐贰官而已,以致有一些海外学者对此很惊奇,感叹说:“中华帝国有一个不可思议的地方,就是它能用一个很小的官员编制,来统治如此众多的人口。”事实是不是如此呢?以宋朝的地方衙门为例了解一下。

虚三级制

先简单了解一下宋朝的地方政府层级。宋朝地方政府建制为虚三级制:路-州府-县。严格来说,路只是大监察区,并非一级政府,不设首长,只置转运司辖一路民政与常赋,提点刑狱司辖一路司法,提举常平司辖一路财税(常赋之外),安抚司辖一路军政。四司互不统属,平行运转。

县是宋朝的基层政府,以知县为行政长官,县丞为副长官,又置主簿分掌一县民政与财税,县尉分掌一县之社会治安,此外又有若干管理场务的“监当官”。总的来说,由于县范围较小,事务较简,县一级政府部门的设置也相对简单。

宋朝的州郡一级政府,含府、州、军、监,既要统辖县政,又要临事亲民,公务繁剧,因此配置的政府部门最为发达。宋王朝的地方政治重心,也是放在州郡上。宋太宗曾跟宰相说:“刺史之任,最为亲民,苟非其人,则民受其祸。”刺史即州郡的行政长官,一般叫做知州(知府、知军、知监)。

州郡设置

到临安府(今浙江杭州)的府治转转。宋代的州郡衙门,尽管规模大小不一、内部结构有异,但配置的政府部门却是差不多的。穿过府治的大门、仪门,首先映入我们眼帘的是一座五开间、九脊顶的雄伟建筑,那是临安府治的正堂、知府的办公大厅,叫做“设厅”。知府作为一府之长,“掌总领郡务,宣布诏条……其户口、赋役、钱谷、狱讼听断之事,率举以法,凡兵民之政皆总焉”。所以其办公的设厅也位于府衙的中轴线上。

设厅西边,也有一座规格略小一点的厅堂,这是临安知府与副职、幕僚联合办公的地方,叫做“佥厅”(或“都厅”)。

临安府的副职乃是通判。作为州郡的副行政长官,通判与知府(知州)共同管理郡政,“凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事,可否裁决,与守臣(知州)通签书施行”。知州签发的政令,须有通判副署同意,方能生效。宋时通判又有“监州”之名,有权监察知州,“知州有不法者,得举奏之”,所以严格来说,宋朝的州通判,既非知州的副贰,又非知州的属官,他们敢与知州争权,“每云‘我是监郡,朝廷使我监汝,(知州)举动为其所制”。

打个不是很准确的比方,宋时通判有点像州检察长兼副州长,地位远高于明清时期的通判。临安府是大郡,配有通判三员,其办事机构分为通判北厅、通判南厅与通判东厅,都位于府治南面。

知府与通判并不是光杆儿司令,朝廷还给他们配置了若干幕僚与属官佐理郡政。宋朝州郡的僚属实际上来自两个系统:一是晚唐-五代时藩镇自辟的幕僚,包括判官、推官、节度掌书记与观察支使,叫做“幕职官”;一是唐朝州政府配备的掾属,包括录事参军、司理参军、司法参军与司户参军,叫做“诸曹官”。这两个系统都被宋王朝继承下来,合并为州郡政府的属官,不过两者的职能又略有区别,一般来说,幕职官更像是州郡长官的助理,而诸曹官则像是州郡政府的属官。

先来说幕职官。判官为幕职官之长,“掌裨赞郡政,总理诸案文移,斟酌可否,以白于其长(长官)而罢行之”,类似于州政府秘书长。推官的职掌跟判官差不多:“判官、推官掌受发符移,分案治事”,不过排序在判官之后,相当于州政府副秘书长。节度掌书记与观察支使一般不并置,因为他们的职权相同,均为掌管州郡的笺奏公文,有点像州政府的文字秘书。

再来说诸曹官。诸曹官之首为录事参军,“掌州院庶务,纠诸曹稽违”,并管理州郡政府的大印,“州印昼则付录事掌用,暮则纳于长吏”,州郡公文用章,都须经录事参军之手。其职类似于州政府办公室主任,但宋朝的录事参军还兼理讼狱,并辖有一个法院,叫做“州院”。

司理参军是州郡的专职法官,“掌狱讼勘鞫之事,不兼他职”,即负责刑事案的“事实审”部分。司法参军也是专职法官,负责刑事案的“法律审”部分,与负责“事實审”部分的司理参军相互制衡,形成宋朝特有的“鞫谳分司”制度。司户参军则“掌户籍赋税、仓库受纳”,兼理民商事诉讼。

配置齐全

临安府的属官还包括府学教授。宋朝的府(州)学教授主辖一郡教育,通常由饱学之士担任,叫做“试学官”。临安府的府学教授有两员,他们的办公室是教授厅,“于(府)学之南为东厅,西为西厅”。

但看到的仅仅是临安府的行政与司法机关,临安府还设置了大量的经济部门,散落在府衙内外,如常平仓、镇城仓、交木场、抽解竹木场、回易库、常平库、公使钱库、公使酒库、公使醋库、红亭醋库、棚前醋库、北比较醋库、都醋库、楼店务、都税务、都作院,等等。

此外,临安府又设立了四个具有公共救济功能的机构,分别是慈幼局,在府治东边的中和坊内;施药局,在慈幼局之北;养济院,共有六处,一处在西湖边的宝胜院,一处在杭城艮山门外,四处在善化坊;漏泽园,共有十二处,在附郭的钱塘县、仁和县辖区内。

如此齐全的政府部门配置,已经很难用“很小的官员编制”来描述了。

摘编自《北京日报》2022年8月29日

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