“法治中国”视域下宋代监察制度的特色及意义

关键词 台谏 监司 通判 权力制约 均衡

基金项目：本文系2017年度江苏高校哲学社会科学重点项目《“法治中国”视野下宋代司法文明及其当代价值》（2017ZDIX M155）的阶段性成果。

作者简介：张本顺，扬州大学法学院教授，法学博士，硕士生导师，研究方向：法律史、法理学、法社会学与司法文化。

中图分类号：D929 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.105

权力之间的制约与均衡往往被视为西方的舶来品，然而，若以“法治中国”为视域来研究中国传统司法的精神、价值和力量，则宋代的监察制度就是权力制约与均衡中的重要一环。宋代采取“事为之防，曲为之制”，“上下相维，轻重相制”的权力制约与均衡的治国方略，以加强中央集权。为此建立了颇具时代特色的严密监察制度，形成了上至中央台谏，中至地方路级监司，下至府、州、军、监级通判的垂直、多元监察网络系统，有效的防止了行政和司法腐败。宋代监察制度上承汉唐，下讫明清，在监察主体素养、监察理念、监察机制运作及其功效等方面，对当代检察院及监察委员会的完善，均具有较为重要的借鉴意义。

一、宋代监察机构及其职权运作

宋初继承了唐代御史台下设台院、殿院、察院的三院制度。至北宋神宗元丰三年（1080），“始置六察司于御史台”。以监察御史分察尚书省六部，对尚书省的吏、户、礼、兵、刑、工六部实施针对性的行政监察。御史台设置的六察司，是对唐朝六察制度进一步发展。北宋神宗元丰改制后，御史台的三院御史逐渐趋于合一，史载当时的组织机构为：“御史台，大夫从二品，中丞从三品，侍御史从六品，各一人。大夫掌肃正朝廷纲纪及以仪法纠治百官之罪失，而中丞、侍御史为之贰。凡其属有四：殿中侍御史二人，正七品，掌言事，分纠大朝会及朔望六参官班序；监察御史六人，从七品，掌以吏、户、礼、兵、刑、工之事，分京百司法而察其谬误及监祠祭定谥。”

于此可见，宋代侍御史的地位提升，已不是御史台的属官，其所在台院名存职废。宋代御史职权为：“肃正纪纲，纠劾不法，自朝廷至州县，由宰相及于百官不守典法皆合弹奏”。就宋代言谏制度而言，宋代中书舍人有封驳朝廷命令的职能。宋代谏官职能由谏诤皇帝扩展到奏劾宰执百官，出现台谏合一趋势。宋代谏官常与御史联合起来共同弹劾宰执百官，扩大了中央监察队伍，有效的制约了相权。宋代台谏合流对明清影响深远，至明清代时，台谏最终完全合流成为都察院。

宋代中央监察官自身也要受到行政机构的监督。从北宋真宗起，宋代逐渐建立起了一套双向互察体制。易言之，宋代尚书、中书等行政部门可以对台谏实施反监督。如，北宋真宗景德四年（1007）五月，诏令御史谏官“务遵职业，无或懈慢，令尚书都省纠举之。”宋神宗元丰三年（1080），加强了中书对监察御史的考课与监督，“诏御史台六察以所纠劾官司稽违失职事多寡为殿最，中书置薄以时书之，任满取旨升黜。”北宋神宗元丰六年（1083）正月，宋政府在尚书省内设置了“都司御史房，主行弹纠御史察案失职。”翌年，御史房“书御史六察官纠劾之多寡当否为殿最，岁终取旨升黜。”隶属于尚书省的都司御史房作为专掌弹劾御史失职的监督部门，无疑加强了对宋代最高监察主体自身的监督，使行政权与监察权互相牵制与均衡，从而预防监察权、行政权的腐败，有效协调统治阶级内部的矛盾。

宋代路级监察权一分为四，分别由转运使、提点刑狱司、提举常平司和南宋安抚使等监察机构行使，以上路级四种监察机构通称为监司。宋代监司的主要职能是“临按一路，寄耳目之任，专刺举之权。”那些贪赃枉法、懒政怠政、昏聩无能、残害良民的地方官吏，均在路级监司的监察按劾之列，但监司自身也要受到反监督。宋代台谏负有对下级监司实施监察的职责。如，南宋绍兴二十八年（1158）正月，南宋高宗诏令：“监司贪惰不法，台谏自当弹奏。”此外，宋代诸路监司之间以及同路监司之间也要互相监察。如，北宋徽宗崇宁五年（1106）六月，下诏：“立诸路监司互察法，庇匿不举者罪之，仍令御史台纠劾。”而同路诸监司互察法则一直通行两宋。如，北宋政和元年（1111）三月，有臣僚奏称：“法有监司互察之文”，南宋高宗绍兴二十八年（1158）十一月，诏“监司违戾，令诸司互察，御史台弹劾。”

宋代府、州、军、监级的监察制度是最基层的检察制度。宋代在府、州、军、监增设监察机构——通判厅。北宋通判分割长吏行政司法权，并具有监察所属州县官吏的职责，号称“监州”。如，“艺祖（指宋太祖-笔者注）惩藩镇之弊，置通判以分州权，事无不预，至得按察所部。”作为府、州、军、监的佐贰官，凡兵民、户口、赋役、钱谷、狱讼等府州公事，皆须通判连署才能生效。北宋太祖乾德四年（966）十一月下诏：诸道通判“无得怙权徇私，须与长吏连署，文移方许行下。”南宋通判“入在贰政，出则按县”。由上可见，宋代通判的设置旨在分割州权，防止藩镇割据，同时制约、牵制府州军监的长官，并监察知县。

二、宋代监察主体的法律素养与政治品格

宋代统治者认为监察主体的法律文化素养及政治品质，事关政治清明与国家长治久安。所谓“监司得人，则一路蒙福”；“监司、郡守民之休戚焉”。所以，宋代对监察主体士大夫的综合素养有着严格要求。

首先，要求监察主体具有較高的法律和文学综合素养，所谓“文学法理，咸精其能”。北宋哲宗大中祥符四年（1011）以后，“文学优长”成为选任御史的重要条件之一，故而宋代御史多为进士出身。北宋徽宗政和元年（1111）十二月，诏令监司人选要有“学行有闻”者充任。

其次，监察主体自身要刚正不阿，敢于犯言直谏，以广圣聪，具有忠于皇帝的政治品行。史载宋代御史须具备“刚明果敢”、“公忠鲠切”的政治品格。如，北宋仁宗皇祐三年（1051），规定御史必须“忠厚淳直、通实务、明治体。”北宋哲宗大中祥符四年（1011）八月，规定御史必须“政治尤异者，乃特除拜”。

再次，监察主体自身要公正廉明，须无脏污行为。北宋哲宗元祐元年（1086）闰三月，规定路级监司选任标准为“聪明公正之人”，即“知官吏贤不肖，公正则黜陟无私。”北宋包拯曾上疏仁宗，要“精选廉政中正之人”，为提点刑狱、转运副使。北宋哲宗元祐二年（1087）二月，监察御史上官均奏称：“监司监察一路官吏，实为朝廷耳目之任，当选择端平明敏之士，以充是选。”南宋孝宗淳熙九年（1182）六月，朝廷规定监司人选要“操修端亮，风力强明”。宋代监司负有弹劾官吏贪赃枉法行为之职责，监司本人自然首先要自身清白，无贪赃枉法行为。宋代规定监司不得犯脏污行为，若监司官一旦有脏污罪行者，以后禁止再为监司。如，北宋徽宗正和元年（1111）十二月，规定监司选任必须“无私脏”。南宋光宗绍熙元年（1190）六月，诏令“今后郡守、监司期间有脏污狼藉曾经论列，或曾被按劾而事昭著者任祠禄之后不得复任监司、郡守。”宋代中央御史更是不得有贪赃行为，“御史之道，惟脏为最重”。

最后，宋代要求监察者自身必须具备务实治道的监察能力，这是与宋代社会巨变相适应的。故而，宋代法律规定地方监察主体，即路级监司和通判一定要有基层历练的经验。北宋时，京朝官中有州县为官经历者方可入选通判。如，北宋太宗淳化四年（993）十月，规定“自今京朝官未历州县，不得任知州、通判。”南宋府、州的通判，仍旧以“两任州县有关升状”者充任。北宋路级监司资序中包括有担任通判或知州的经历。南宋路级监司的选任扩展到有县令经历者。如，南宋高宗绍兴元年（1131）正月下诏：“不历县令人勿除监司。”南宋宁宗时规定监司人选资序为曾经有卓著县令经历者，即“并照台内体例，必曾作县有声者，然后除授。”宋代谏司的选任也大致是要求有德，有文学修养；人品耿直、公正、忠君，且有治理能力。如，北宋欧阳修至和年间推荐王安石为谏官时说：“择沉默、端正、守节难进之臣置之谏署”，而王安石“德性、文学为众所推，守道安贫，刚而不屈。”北宋司马光认为选拔谏司：“当以三事为先，第一，不爱富贵，此则重惜名节，次则知晓治体”。

三、宋代监察主体的法律责任

依据法理，有职必有责，权责须一致。宋代法律赋予监察主体监督行政、司法审判的权力，但监察主体若自身失职失责，则要承担相应的法律责任。如，北宋真宗景德四年（1007），规定了提刑司的司法监察职能、提刑司的考课以及提刑司的刑事责任承担等事项，即提刑司“所至专察囚禁，审详案牍，州郡不得迎送聚会。所部每旬具囚犯系由，讯鞫次第申报，常检举催督。在系久者驰往案问。出入人罪者移牒覆勘，劾官吏以闻。诸色词诉，逐州断遣不当，已经转运使批断未允者，并收接施行。官吏贪浊驰慢者，具名以闻，敢有庇匿，并当加罪。仍借绯紫，以三年为任，增给缗钱，如转运使之数，内出御前印纸为历，书其绩效，中书、枢密院籍其名，代还考课，议功行赏。如刑狱枉滥，不能擿举，官吏旷弛，不能弹奏，务畏避者，寘以深罪。”北宋真宗大中祥符二年（1009）又下诏：“诸路官吏蠢政害民，转运使、提点刑狱官不举察者坐之。”南宋绍兴十一年（1141）的诏令则提到路级监司须承担的刑事责任和行政责任，即“凡监司容纵赃吏并不按勘而为台谏弹奏，勘鞫有实者，其监司亦坐之，轻从降秩，重或免所居官。”南宋宁宗开禧元年（1205）诏曰：“如监司不纠察或自为淹延者，从台谏论奏。”南宋高宗绍兴五年（1135）诏令：“诸县违法，知、通失按举而被按于监司；诸州违法，监司失按举而被按于台谏；各察治得实者，并减犯人罪五等，犯人系公罪，又减二等，并不以去官原免，著为令。”

于此可见，在宋代监察系统中，上级监察主体负有对下级属官按察的职责，即：通判对县令失察，监司可按察通判；监司对所属州官失察，台谏则可按察监司。失察的监察主体减犯人所犯罪五至七等惩处，即使离职，也要追究相应的刑事责任。

宋代御史风闻言事的范围受到法律的严格限制和界定，超出其职责范围者要承担相应责任，如，北宋仁宗皇祐元年（1049）正月，诏令“自今言事者，非朝廷得失，民间利病，毋得以风闻弹奏，违者坐之。”谏官诬陷无辜者要受到罢贬处罚，如，北宋熙宁二年（1069），御史中丞吕诲“坐言事失实，夺职降邓州”。南宋时，侍御史王伯庠“风闻失实”，罢台职。

四、宋代监察制度的历史影响及其当代借鉴

一切历史都是当代史。宋代监察文明是宋代政治文明的重要组成部分，不仅对明清影响深远，而且对当代监察机构的构筑，能够提供更好的中国精神、中国价值和中国力量，对于“法治中国”的构建，能够提供较为重要的本土法律文明资源。

首先，宋代形成了自中央台谏、至路级监司，再到府州军监级通判的垂直、多元化的严密监察体制，有效的遏制了行政和司法腐败，对宋代社会秩序的稳定起到了关键作用。宋代御史上可规谏皇帝，下可弹劾宰执百官，军政、宦官皆在监察之列。宋代六察官扩展唐朝仅仅监察尚书六部的规定，还可以监察包括三省、枢密院在内的京师一切行政机构。宋代的台谏合一趋势则扩大中央监察的力度，有力的制约、抗衡了相权，加强了中央集权。宋代台谏合流对明清影响深远，明清时的台谏通归于都察院。宋代路级监司和府、州、军、监级通判的设置，有效的防止了地方藩镇割据的出现，使地方社会秩序得以长期稳定，行政及司法审判得以相对公正。总之，宋代严密、复杂、垂直、多元的监察体制及其运作，致使宋代政治上相对较为清明，使宋代成为一个历史上看不见篡权的时代。笔者认为，积贫积弱的宋代竟长治久安几近三百二十年，与监察制度具有莫大关联。

其次，宋代监察主体多为进士出身，其综合法律文化修养和耿直忠君的政治品格，对当代检察院和监察委员会设置的完善，均具有一定的历史资鉴。我们可借鉴宋代监察主体综合素养较高的历史经验，今后可考虑所有从事检察和监察工作的人员，在忠诚于党和人民的基础上，都必须通过司法考试，从而大大提升从事法律职业人员的法律素养和职业伦理道德水准。

最后，宋代监察主体对行政、司法部门实施严密监察的同时，其自身也受到不同程度上的反监察，即宋代形成了双向互察机制。中央台谏自身受到中书省和尚书省的反监察；路级监司受到中央御史台的监察，诸路监司之间以及同州监司之间也互相监察；通判受到中央御史台和路级监司的双重监察。可以说，宋代除皇权外，所有权力都被关进制度的笼子里。宋代监察机制的良好运作，抑制了权力的傲慢和恣肆。易言之，宋代双向互察的监察机制使任何权力都受到监督，对当代检察院和监察委员会的完善，具有一定的借鉴意义。我国的四级监察委员会设置后，其权力也必须受到约束。任何不受监督、制约的权力，必然会产生腐败，这是不言而言的亘古法理。职是之故，当代监察委员会在履行监督、调查、处置等职责而行使冻结、查封、扣押、搜查、勘验检查、留置等措施时，也理应从制度上使其接受人大的宏观监督和作为专门法律监督机关——检察院的微观个案检察，使其自身也受到监督。

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