“以人民为中心”：基层治理的价值取向和现实出路

摘要：在基层信访和矛盾调处工作中，群众的个性化需求与政府的标准化、规范化治理资源供给方式之间的矛盾亟须化解。四川省Q县党委和政府以“最多跑一次”改革为抓手，积极探索矛盾纠纷多元协调化解机制，建立了“一站式”调处平台。以平台为载体，充分调动和配置治理资源，实现了治理资源与治理事项的有效对接。“一站式”调处平台改革是落实“以人民为中心”发展思想的一次有益探索，推动了体制优势向治理效能的有效转化。

关键词：基层治理；机制创新；治理效能

作者简介：蒋明远，中共达州市委党校讲师（四川达州635000）。

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）10-0052-04

党的十九大报告指出，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。党的十九届五中全会提出“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则中也强调坚持共同富裕方向，维护人民根本利益，不断实现人民对美好生活的向往。如何将党中央的要求贯彻落实，转化为生动的经济社会发展实践，是一个摆在党员干部面前的政治任务和现实问题。

“最多跑一次”改革是指群众或企业到政府部门办理一件事情，在申请材料齐全且符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果的全过程只需要一次上门或零上门[1]232。四川省Q县以“最多跑一次”改革为抓手，积极落实“以人民为中心”的发展思想，将信访和矛盾纠纷化解作为切入点，按照“最多跑一次”的理念和目标，积极探索矛盾纠纷多元协调化解机制，建立了县-乡-村三级社会治理中心，整合民政、综治、信访、自然资源、政法等23个部门（单位）资源，全面推行“127+N”①信访和纠纷化解工作法，变“四处访”为“跑一地”，切实把矛盾纠纷化解在早、化解在小、化解在基层。本文以Q县“一站式”调处平台改革为例，分析基层公共事务治理过程中政府部门间协调成本高企、治理资源分散的现实困境，探讨跨部门协同机制创新的可行路径及其背后的公共价值追求。

一、认清变局：政府部门协同性缺失的实然困境

改革开放以来，我国逐步建立完善了以专业化、分工化为取向的分部制政府组织结构。政府体制的专业化和规范化与基层治理事务的异质性和综合性之间产生了基层治理的内在张力[1]17[2]，群众的一件事常常涉及政府的多个部门，导致出现矛盾纠纷调处多地、多部门反复跑及部门间办事推诿的问题。笔者在调研中发现，县乡政府机构都有定部门职责、定内设机构、定人员编制的“三定方案”，当职责、机构和人员确定之后，政府机构的体制也就固定下来。政府以“管理事项”为标准，具体划定各个部门的职权和职责范围，而老百姓认为的“一件小事”往往牵涉一个或多个政府部门的多种职责，在处理实际问题的过程中，因部门职能划分产生的“都在管”和“都不管”现象逐渐增多。分散在各个部门的治理资源难以与群众的异质性需求相对接，治理过程中各个部门之间协调成本高企。一名Q县干部说：“以前涉及多个部门的矛盾纠纷问题，可能出现群众在多个部门之间多头跑、多次跑的情况。”政府部门协同性缺失的实然困境不利于基层社会稳定，也制约了Q县经济和社会高质量发展。

二、扭转困局：彰显人民价值取向的必然选择

在社会治理实践中，Q县深入贯彻党中央决策部署，切实践行“以人民为中心”的发展理念，以“最多跑一次”改革为抓手，从三个方面重点发力，积极探索提升基层治理效能的可行路径。

（一）整合资源搭平台，推动矛盾纠纷就地化解

1.高质量打造县级治理中心。Q县通过打造县-乡-村三级社会治理中心，整合体制内的治理资源，努力做到群众来访一站式接待、一条龙办理、一揽子解决、全过程满意。实践中，Q县将分散在23个县级单位的资源整合到县级治理中心一个平台上，采取常驻、轮驻、随叫随驻等多种方式进驻中心窗口，吸收9个行业性专业调委会及法律咨询、仲裁、保险、心理服务等社会力量入驻，将诉讼服务中心、公共法律服务中心、行政争议调解中心、诉源治理指导中心等13个中心集成为一个中心。充分发挥平台的整合效能，极大地缩减了部门间的沟通成本。

2.全方位升级乡镇治理中心。在乡镇治理层级，Q县推行“1+1+N”①亲民便民服务模式。司法、综合执法、市场监管等县级职能部门将治理资源下沉，设置信访代办、矛盾调解、领导接访、心理咨詢等多个功能区块，开设人民调解室、惠民帮扶、医疗教育等10余个接待窗口，使矛盾纠纷从“一元化解”向“多元化解”转变，高效推动信访问题及时就地解决。

3.全覆盖成立村（社区）治理中心。在村一级，“村（社区）两委”依托村（社区）便民服务点，全面整合强化现有村（社区）综治中心、调解室的功能，调动村（社区）干部、志愿者、网格员、楼栋长的力量，为村（居）民提供“一站式”便民服务。服务内容为政策法规宣传、社情民意收集、矛盾纠纷化解、社会治安协管等，目的是及时解决群众的矛盾纠纷，实现小事不出村、矛盾不上交、最多跑一地。

（二）完善体系建机制，促使矛盾纠纷提速化解

在搭建治理平台的基础上，Q县全面推行“127+N”信访和纠纷化解工作法，推动矛盾纠纷调处工作提质增效。

1.建立快捷受理机制。街巷长、楼栋长、点位长及其他社会力量充当矛盾纠纷一线接件员，及时发现并就地解决群众诉求，不能就地解决的确保1天内反馈至县级社会治理中心。同时，常态化开展信访和矛盾纠纷集中排查、专项排查和经常性排查活动，主动受理群众诉求，切实打造回应群众诉求的高效服务站。

2.建立联合调处机制。Q县将一些涉及面广、成因复杂、分歧较大、超出属地职责权限范围、不能现场解决的矛盾诉求，统一汇集到县级社会治理中心。县信访联席会议办公室启动联合调处机制，由当日县级接访领导牵头，两天内召集相关职能部门，实行联合接访、联合调处、联合督办，同步提供法律援助、司法救助、心理服务、社会救助等服务，共同解决问题，做到群众只进一门、只到一窗、只找一人[3]。

3.建立高效回复机制。县级社会治理中心将汇总的矛盾诉求进行分类处理，对于符合办理条件的即办件进行就地办理，并将办理情况及时反馈给社会治理中心进行销号；对于需要多方联合处理的协同件，指定专人负责，进行全程跟踪，建立台账，定期更新办理进度，7天内办结销号；对于多次协调仍难以化解的矛盾，规定7天内由代办员向来访群众作出说明，进行政策解释，避免产生矛盾。后期通过积极研究，尽力解决，切实做到“事事有着落，件件有回音”。

（三）規范管理优生态，保障矛盾纠纷有效化解

在优化治理生态的过程中，Q县坚持制度优先的原则，制定出台了推进“政务服务”和“社会治理”双融合双促进的实施方案，推动矛盾纠纷调解工作常态长效。

1.定职明责传导压力。Q县各级社会治理中心均制定了运行管理规范，对日常工作管理制度进行细化，建立健全了多元协调、三级联动的工作机制。按照属地管理和谁主管谁负责的原则，建立了信访和矛盾纠纷化解工作领导责任制，明确主要负责人为信访和矛盾纠纷化解工作第一责任人，对排查出来的信访和矛盾纠纷建立台账，明确化解时限，落实化解责任人。

2.强化保障增强动力。Q县党委和政府从政法、信访、民生保障等部门遴选52名政治素质好、业务能力强的人员入驻县级社会治理中心。还搭建了轮岗交流、部门切磋等平台，不断提升入驻人员的能力素质。同时，财政专项列支县-乡-村三级社会治理中心建设经费，并将社会治理中心信访津贴、专职人民调解员经费、矛盾纠纷个案补贴等经费支出足额列入财政预算，实现基本支出全额保障。

3.考核奖惩激发活力。县级社会治理中心会同信访部门，每周分析研判形势，提出工作建议，督促指导乡镇（街道）、村（社区）的工作，每月对全县各乡镇（街道）、部门（单位）的信访和矛盾纠纷化解工作情况进行逆排名。同时，运用大数据管理系统对全县各部门（单位）、乡镇（街道）、村（社区）治理领域的问题进行大数据分析，精准定位治理领域的难点、盲点、堵点，形成分析研判报告，提升社会治理效能。

三、顾全大局：提升满足人民美好生活需求能力的应然定位

（一）始终坚持“以人民为中心”的改革视角

在社会治理实践中，群众认为的“一件事”往往由涉及政府多个部门和单位的“多个事项”组成，这种政府和群众的认知差异经常导致公共管理和公共服务需求和供给错位。Q县“一站式”调处平台改革从群众角度出发整合相关资源，将23个县级单位和9个行业性专业调委会整合到社会治理中心，通过快捷受理机制、联合调处机制和高效回复机制，做到群众只进一门，只到一窗，只找一人，一条龙办理，一揽子解决。“一站式”调处平台改革改变了传统的以政府为中心的管理取向，以群众需求作为公共管理和公共服务的出发点和落脚点，以群众满意度作为公共服务的预期目标，充分尊重群众的需求和认知习惯，将群众的日常认知作为政府管理和服务流程再造的重要参考视角，突出了人民的主体地位。

在此次改革中，Q县党委和政府也考虑到现实公共服务能力、范围及资源的局限性，将“最多跑一次”改革限定在信访调处领域。在其他无法严格适用“最多跑一次”改革要求的工作领域则遵循“以人民为中心”的发展思想，以政府内部的流程再造为突破口，持续推动政府治理资源向基层倾斜，服务触角不断向基层延伸，力求推动经济社会各领域治理能力全面提升。群众在家门口就能享受优质便捷的公共服务，这种治理新常态的逐渐形成正是对“以人民为中心”发展思想的最好诠释。

（二）始终坚持“以人民为中心”的评价标准

Q县“一站式”调处平台改革将人民群众的体验作为评价标准，使“以人民为中心”的发展思想“能理解”“可体验”。“一站式”调处平台改革的预期目标是人民群众办理“一件事情”只需“跑一次”甚至一次“不用跑”。这种“跑一次”或者“不用跑”标准的提出即是从群众角度设立评价标准，与改革前政府部门“事项”分类办理流程中出现的“多次跑”“往返跑”“跑断腿”相比，最明显的变化就是群众的办事成本显著降低，群众的办事满意度明显提升。

“最多跑一次”的评价标准易于群众理解，既是对群众需求的回应也是党委政府提升治理能力和治理水平的自我期许，同时也对政府内部办事流程再造提出了更高的要求，要进一步打破党政部门（单位）之间、政府和社会之间、行业之间的壁垒，统筹协调相关单位共同调处矛盾，实现资源互通、职能互补、综合推进。与“最多跑一次”改革目标和评价标准相对应的政策要求，如“标准化”“协同”等，对政府内部的流程再造起到了保驾护航的作用。

（三）始终坚持“以人民为中心”的多方参与

Q县“一站式”调处平台改革贯彻落实了“以人民为中心”的理念，将群众的认知、诉求和接受服务之后的体验融入调处平台改革的全过程。在“街乡吹哨，部门报到”机制下，街巷长、楼栋长、点位长及其他社会力量充当矛盾纠纷一线接件员，成为传递民情民意的重要渠道，使群众的诉求能够完整准确地传递到相关职能部门和牵头领导，减少了行政层级对信息传递的干扰和过滤，相关职能部门能够快速准确地了解矛盾纠纷事件的来龙去脉，对群众的诉求进行准确研判，进一步提升了平台处置效能，切实做到“事事有着落，件件有回音”。

与矛盾纠纷处理同步开展的还有社会组织提供的法律援助、司法救助、心理服务、社会救助等各种公共服务。社会组织的有序有效参与丰富了公共服务供给的方式和种类，有效回应了群众日益多样化的公共服务需求，初步形成了党委领导下多方参与的基层治理格局。

（四）始终坚持“以人民为中心”的责任担当

在“一站式”调处平台改革中，Q县各级领导干部的工作作风发生了深刻转变，展现出新时代党员领导干部的好品质即“忠诚干净担当”。

1.忠诚。忠诚于党和人民的事业，严格遵循党的根本宗旨即全心全意为人民服务。“一站式”调处平台改革就是党员领导干部忠诚于人民的基本需求，从人民的“难点”和“痛点”出发，切实解决群众生活中碰到的实际困难和问题。

2.干净。干净来自于行政权力的下放和治理资源的下沉，在信访事件处理和矛盾纠纷调处过程中做到公平、公开和透明，消除了权力带来的寻租空间，使党群关系更亲密，进一步巩固和加强了基层党组织的凝聚力和战斗力。

3.担当。“一站式”调处平台改革是对Q县领导干部担当精神的最好詮释。Q县按照属地管理和谁主管谁负责的原则，建立了信访和矛盾纠纷化解工作领导责任制，明确主要负责人为信访和矛盾纠纷化解工作第一责任人，对排查出来的信访和矛盾纠纷建立台账，明确化解时限，落实化解责任人。这种“刀刃向内”的改革体现了Q县党委和政府敢于创新和敢于担当的精神。

四、开创新局：完善人心所向价值体系的当然出路

（一）不断强化党的核心引领

面对复杂的基层治理现状，各级党组织和党员领导干部要做好基层群众的政治引领、思想引导和服务保障工作。Q县发动和组织党员领导干部、先锋楼栋长、模范党员等模范先锋力量，全面负责辖区信访隐患苗头的走访排查、收集上报工作。充分发挥党员的政治优势、理论优势和经验优势，2022年1月至8月，共解决民生事项、环境整治、矛盾纠纷等方面诉求难题1700余件。在矛盾纠纷调解工作中，充分发挥党组织的政治优势、组织优势，不仅将矛盾化解在基层一线，还密切了党和群众的关系，巩固了党的执政基础。

（二）坚持多元主体广泛参与

随着城乡社会结构发生深刻变化，群众的利益诉求、服务需求也日益多元化、多样化。听民声、汇民意、聚民智、解民忧是各级政府面临的时代问题。面对海量的基层治理问题，单靠信访部门和属地党委政府的有限资源无法及时解决。推进新形势下矛盾调处工作有效开展，必须打破“自我封闭”和“内部循环”的思维惯性，激发体制活力，运用机制创新进一步整合社会资源，通过多元主体广泛参与，拓宽群众诉求受理渠道，加快形成多元主体有序参与基层治理的新格局[4]。

（三）提升办理时效

在实践中，个别基层组织工作时推诿扯皮、办事效率低也是矛盾纠纷发生和升级的重要原因，招致群众不满，甚至政府公信力降低。Q县“一站式”调处平台的“127+N”信访和纠纷化解工作机制，明确规定办结时间和办理原则，一次解决群众的合法合理诉求，彻底了杜绝以“请示”来推诿、以“调查”来敷衍、以“研究”来拖延的官僚主义做法，提高了群众满意度。

综上，Q县“一站式”调处平台改革实践凸显了党委在基层治理中统揽全局、协调各方的组织和领导作用。打通了政府各个部门之间的分工壁垒，整合了基层治理资源，统筹推进部门间高效联动，实现了体制优势向治理效能的转化。当然，这种改革实践还处于摸索阶段，在很多方面仍存在不足，需要从价值追求和治理效能两个方面不断总结和反思，通过体制机制创新解决基层治理的内在张力和矛盾，从而进一步推动基层治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1]郁建兴，等.“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案[M].北京：中国人民大学出版社，2019.

[2]杨华.“不变体制变机制”：基层治理中的机制创新与体制活力—以新邵县酿溪镇“片线结合”为例[J].公共管理与政策评论，2022，22（1）.

[3]田先红.适应性治理：乡镇治理中的体制弹性与机制创新[J].思想战线，2021，47（4）.

[4]赵理文.制度、体制、机制的区分及其对改革开放的方法论意义[J].中共中央党校学报，2009，13（5）.

责任编辑：赵春燕

①“127+N”即1天受理、2天研究、7天回复，N个单位共同处置。

①“1+1+N”即1个乡镇综治中心+1个便民服务中心+N个县级部门派驻机构。