智慧城市建设中的市域社会治理问题探究

摘要：智慧城市概念的兴起给市域社会治理带来深刻变革。智慧城市建设对于创新社会治理理念、治理方式和治理工具，推进市域社会治理现代化理应有所助力。然而，从规划、体制、实践、技术应用层面来看，智慧城市建设与市域社会治理的匹配融合并不理想。依托智慧城市建设推进市域社会治理现代化，应立足城市发展需要，完善顶层制度设计；优化治理组织结构，厘清参与主体职责；创新城市治理方式，实现多元协同治理；建设信息资源共享平台，完善数据信息安全保障体系。

关键词：智慧城市；市域社会治理；治理现代化

基金项目：山东省社会科学规划重点项目“唯物史观视域下新发展理念的方法论研究”（16BZLJ01）。

作者简介：陈欢欢，聊城大学马克思主义学院助教（山东聊城252000）。

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）10-0027-05

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题的决定》强调，社会治理是国家治理的重要领域，并要求“加快推进市域社会治理现代化”[1]。市域社会治理既是国家治理在市域范围内的具体实施和展开，又是国家治理的重要基础，其作用承上启下，居于枢纽地位。“十四五”规划和2035年远景目标纲要对“建设智慧城市”“加快数字社会建设步伐”“提升城市智慧化水平”等作出戰略部署，提出新的更高要求。因此，“智慧城市”已成为当今城市发展的战略选择。从方兴未艾的智慧城市建设视角关注市域社会治理现代化这一课题研究非常必要。

一、智慧城市建设促进市域社会治理现代化的价值功能分析

智慧城市是指新一代信息技术与创新2.0方法论在城市治理中的应用。智慧城市的兴起，不仅在于适应了新一轮科技革命和社会信息化发展的潮流，更在于能够给城市治理带来深刻变革。从对智慧城市的定义来看，智慧城市主要体现为技术和社会知识两方面，包含“创新”“互联网”“知识”“物联网”以及“云计算”等共同要素[2]。但是，智慧城市不仅仅指一种有关信息技术的智能化应用，还包括“以人为本”“可持续发展”“智慧参与”等内涵，被视为“技术理性”和“价值理性”的有效统一。作为一种更为高级的城市形态，智慧城市绝不是简单借助技术手段使其运行趋于数字化、智能化，而是实现城市治理由理念至结构的重塑。智慧城市的表象特征是大数据、人工智能、物联网、社交网络等技术的平台建设和场景应用，本质特征则是集以人为本、多元参与、联通协调、学习反思、可持续发展为一体的治理创新。智慧城市的核心内涵是基于技术创新的善治，即更“智慧”的城市治理和更美好的城市生活。

智慧城市建设与市域社会治理现代化在价值目标上高度契合。社会治理现代化就是通过制度和能力建设，保障各类主体在社会治理中的民主参与、良性互动与高效合作，构建责任共担、成果共享的社会治理格局。社会治理现代化的内核是“共建共治共享”，路径是“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，愿景是“确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。市域社会治理现代化是实现新时代社会治理体系和治理能力现代化的重要基础和组成部分。新时代市域社会治理面临诸多新要求、新矛盾、新挑战，智慧城市建设提供了破解诸多难题的可行性方案。推进市域社会治理现代化，应发挥智慧城市建设在加强和创新社会治理中的作用。智慧城市建设对社会治理的促进功能主要体现在以下方面。

第一，智慧城市配置的信息化基础设施，具备自动化数据采集、挖掘、处理能力，使信息获取更加全面高效便捷，提升社会治理的智能化、精准化和精细化程度，增强体系的协同性、决策的科学性以及执行的有效性。随着社会的进步与发展，社会结构、社会心态、社会需求等呈现出诸多的新特点，而这些社会发展的新形势对当前社会治理提出了新的要求。智慧城市建设过程中信息技术的智能化应用，并对人群、需求、事件等进行智能识别和分类，便于政府部门科学决策，增强政策执行的有效性，提高社会治理的精度和智能化水平。

第二，智慧城市建设在数据资源整合的基础上，运用大数据分析、人工智能、知识管理等先进的技术手段和创新方法，使社会治理具备持续创新能力和深度学习能力，提高城市应急管理能力以及风险防控能力。科技信息技术的发展与智慧城市建设有着密不可分的关系。智慧城市本身在建设过程中也会产生庞大的数据，在整合和分析这些数据后，能够更加准确地掌握城市运行的相关信息数据，提高城市应对各类突发事件的能力。同时，通过多个领域数据系统的重建，对问题数据汇总并分析，有效提升城市风险防控能力。

第三，智慧城市建设消解组织及活动边界，推进网络畅通、信息联通与数据融通，为打破部门条块分割和治理主体间信息壁垒提供了新的契机。市域社会治理现代化需实现信息数据的互通互联。在智慧城市建设过程中，通过规范信息数据采集标准、建立健全信息数据交易机制、开放政府公共信息数据等多种方式的同时，建立起大整合、全应用、高共享的城市数据大厅和社会治理信息共享平台，打通信息数据的交换共用通道，实现社会治理过程中各项信息数据的汇聚、共享和展现。

第四，智慧城市建设通过移动式、互动式、体验式的治理系统开发与应用，为政府之外的各类主体积极参与社会治理提供便利条件。新时代社会治理强调治理主体的多元化。智慧城市能够在空间、人口、人工智能等方面充分发挥组合效应，带动政府各部门、社会组织、城市居民共同参与社会治理，有助于打造共建共治共享的社会治理格局。其中，大数据能够通过远程在线互动的交流方式降低城市社区自治的参与成本，提升居民参与治理的效能感，培育城市居民的公共意识，促进政府与社会之间的协同性，增强治理主体间的互动性[3]。

第五，智慧城市建设中信息化技术的应用可以使政府部门中更多专业技术岗转向综合服务岗，从而将工作重心回归“软性”服务职能，达成政府转型和城市公共服务能力提升的效果。尤其是大数据、云计算、人工智能、物联网等科技信息技术在城市交通、环境、市政等民生领域的应用，加速着城市传统基础设施不断得以改造和升级，在“解放”更多政府部门专业技术人员的同时，还能提升城市公共服务的精细化、智能化水平，为城市由“找政府办事”转向“政府主动服务”的新时代提供了技术支持。

二、智慧城市建设与市域社会治理匹配融合面临的问题

智慧城市建设与市域社会治理的深度融合，打造出一种数据驱动、人机协同、跨域融合、共创共享的智慧化市域社会治理新模式，促进市域社会治理现代化。但就目前发展现状来看，智慧城市建设与市域社会治理的匹配融合并不理想，主要表现在以下四个层面。

（一）规划层面

智慧城市的内涵决定了建设的高起点和高标准。由于涉及多主体、多层次、多领域、多维度的复杂体系建构，智慧城市建设不可能凭借单个部门力量和单一学科知识划归完成，需要系统、权威、专业、规范的顶层设计进行指引和整合。应从全局全域的视角出发，对各要素统筹调度，协调各方、统一目标，制定科学高效的实施路径，降低风险和投入成本，避免重复建设和布局不当，力求可持续发展。目前，仍有部分城市对于智慧城市建设认识不到位、思路不清晰，重概念、轻规划，盲目跟风、脱离市情，从而导致价值偏离、发展失序、“千城一面”。这不仅造成无效建设和资源浪费，更为严重的是，产生了资源分配失衡、基层治理负担加重等新问题，增加了社会治理的难度。

（二）体制层面

智慧城市建设的核心目标之一是通过信息化技术的应用，激活治理创新的组织环境，消除传统体制弊端，提供优质公共服务，实现社会和谐发展。但是，许多城市的应对却显得“迟钝”，甚至出现錯位和扭曲。一方面，由于组织变革未能先行，在旧思维和历史惯性的作用下，智慧城市建设只是体现在用新技术工具部分实现了对基础操作性公务的代替，却令本就臃肿的组织更加冗余，成为社会治理现代化的负累。另一方面，政府各部门间仍存在着条块分割、职责交叉、管理粗放等弊病，导致了各自为政、政出多门、政策效应相互抵消、政策碎片化等现象。如果不能做到协调统一，跨部门综合治理能力必然受制，将会造成政府执行力和公信力受损的状况，进而影响社会治理绩效。智慧城市建设的本意是破解这一体制痼疾，但是智慧城市建设往往从部门起步，政务数据系统由各委办局、各辖区街道或各单位独立建设，信息数据分散存储，加之部门利益考虑，便形成“信息孤岛”。这不仅使政府各部门难以实现有效的互联互通、业务协同和数据共享，也造成社会整体的数据流通障碍与信息共享不足，给社会治理带来极大的困难。

（三）实践层面

智慧城市建设无论以何种结构、何种方式进行，在实践中都离不开多元主体的主动积极参与。从规划到实施，从运营到创新，智慧城市建设是一个系统而庞大的工程，需要社会各参与主体间的协同行动，这同时是推进市域社会治理现代化的需求。但在现实中，由于“政府本位”的思维仍然存在，智慧城市建设和社会治理都难以摆脱“总体-支配型”的行动困境。在社会治理体系中，党和政府担负领导和主要责任理所应当，其地位由制度和能力所决定。这与智慧城市和社会治理所要求的多元主体参与并不矛盾。然而，有些城市在实践过程中存在党和政府唱“独角戏”的现象，其他主体即便按程序要求参与，通常也被边缘化，久而久之就把自身定位为一种被动角色，参与机会少、能力不足、责任感削弱等因素则进一步强化了这种定位。在制度保障不健全的“外因”与非政府主体主动参与不足的“内因”的双重作用之下，基层自治弱化，政府负载过重，致使在社会治理中无法实现主体间合理有效的分工与配合。

（四）技术应用层面

在智慧城市建设过程中，依靠大数据、云计算、物联网、人工智能等技术，治理主体可以对海量数据进行充分的采集、挖掘和价值提升，使复杂繁多的数据转换为社会治理过程中需要的信息资源。然而，数据整合困难、信息共享不足是技术应用层面最为突出的问题。由于统一平台与规范建设滞后，智慧城市建设当中的各部门组织在不同层面或相同层面采用不同的数据平台处理相关数据信息，无法促成跨部门跨组织间的数据整合、信息共享，反倒增加了社会治理成本，政府办公效率无法有效提升[4]。

市域一体化平台建设推进乏力，还造成城市内各区域发展难以实现高效对接，严重削弱智慧项目建设资金投入的社会效益产出，影响市域社会治理的整体协同效能。另外，基于大数据、人工智能、云计算等技术的强大能力，必须审慎评估其给国家或社会可能带来的技术和风险边界，审慎扩展其应用范围[5]。由于数据信息的海量性、关联性、交互性，数据信息往往被多方所记录并掌控，数据信息安全存在隐患，相应的法律保障未完全到位。不管哪方的数据信息安全受到威胁，权利受到侵害，都会降低其与“共建共治共享”社会治理共同体的合作意愿，进而阻滞智慧城市建设和市域社会治理现代化的进程。

三、依托智慧城市建设推进市域社会治理现代化的对策

（一）立足城市发展需要，完善顶层制度设计

一是顶层设计应确立正确的价值导向，既要在新发展理念指导下，贯彻国家治理方略和制度安排，又要立足于城市实际，结合城市总体规划，突显前瞻性、全局性和自身优势。在我国智慧城市建设的实践中，因地理位置、目标定位、发展水平、产业结构、文化传统、居民需求等市情不同，发展出了服务导向型、综合功能型、民生导向型、产业导向型等各具特色的建设模式。这表明，智慧城市建设不应盲目模仿其他城市，而应根据城市治理需要，打造属于自己的智慧城市品牌。

二是做好总体架构及布局，并预留弹性发展空间，除技术创新与应用外，还要建立运行、动力、保障等机制。智慧城市建设应以信息化基础工程建设为基石，以市民需求为导向，以提供高质量公共服务为理念，以可持续发展为目标，增强规划的系统性、整体性、协同性，确保区域均衡发展和资源下沉到基层，实现与社会治理体系的无缝对接。

三是制定发展战略，鼓励有条件的部门或地方先行先试，开展智慧城市建设试点，先适时推出特色示范区，而后再分类、分层次、分批推进，特别要防止一哄而上、重复投资和盲目跟从建设，避免碎片化现象出现。

四是与当地高校、科研院所或专业机构联动，汇集各领域专家学者，进一步完善顶层制度设计，共建地方性综合智库，促使决策咨询与咨政建言双向互动，加强智慧城市建设与社会治理的绩效评估和风险评估。

（二）优化治理组织结构，厘清参与主体职责

一是加强组织变革与智慧城市建设相互促动。以机构改革带动组织变革，通过信息平台的使用，改变层级式、线性组织结构，构建扁平化、交互式的组织模式，降低信息沟通成本，形成高效协调的组织体系；在注重打造智能化环境的同时，努力催生学习型组织，提升巩固服务和社会治理品质。

二是依托智慧城市建设，明晰主体参与的权利和程序，打造权责分明、透明清廉的社会治理体系。确立政府责任边界是关键。应进一步完善政府部门权责清单制度，并贯穿于政府部门行政执法、政务公开、权力运行、日常管理等各环节，充分发挥制度规制作用，约束政府部门按清单履职行权，防止政府缺位或越位；以信息化推动依法治理，推进政务公开，强化社会监督，实施责任跟踪。

三是强化智慧城市建设绩效评估效果导向，注重社会治理效能达成度。应将绩效评估结果与考核制度、选拔制度、问责制度、奖惩制度挂钩，对奖惩力度进行平衡，建立健全容错纠错机制，形成良好的政治生态和激励机制。对于社会治理成效显著的智慧城市建设项目，要加大扶持力度，并积极加以推广。

（三）创新城市治理方式，实现多元协同治理

一是必须转换管理思维，牢固树立权力“公共性”观念和民主意识，尊重人民群众的主体地位，充分认识市民及各类社会主体有序参与社会治理的重要性，发挥其参与社会治理的能动性；坚持以人民为中心，必须加快服务型、法治型、合作型政府建设，将“以人为本”的理念切实贯彻到信息技术手段中，建设实体与网上相结合的综合服务大厅，提供“一站式”“一次性”“端对端”的便民服务[6]。

二是依托开放大数据平台建设，优化政府与市民互动机制，及时、精准、耐心、持续地回应社会问题与市民诉求，提供最优化、差异化、个性化的公共服务。要定期更新政务信息及政务数据，提高治理的透明度，便于市民行使知情权、监督权，在此基础上提高市民的参与热情，进而利用公开的政务数据投身到公共事务的治理当中。

三是坚持以人为本，注重技术产品的用户体验，培育、引导、规范社会多元主体参与社会治理。通过政府、社区和融媒体的多方位宣传，开展多种形式的线上线下公共教育和培训，熏陶市民的公共精神，提升市民的政治认同感，提高市民对社会事务、制度法规、公共政策的理解与掌握，增强自我治理意识与治理能力。在政策与财政上扶持发展一批符合社会发展需求的社会组织，作为市民参与的有效载体。

四是治理主体应充分运用智能化工具与移动社交网络，共同搭建起参政议政、社区自治平台，为社会治理创新提供有利的制度环境和技术支持，使各社会主体及时有效参与到公共事务协商与政策制定当中，促进社会治理的社会化、专业化、协同化。强化社会主体参与社会治理的制度保障，畅通与规范社会主体有序参与的渠道，提高社会主体参与社会治理的积极性。

（四）建设信息资源共享平台，完善数据信息安全保障体系

一是加快信息资源统一平台建设。云计算大数据中心已逐步成为智慧城市基础信息平台[7]。设立市级指挥中枢和组建专业运营团队进行管理，从制度和技术上切实保证数据信息的互联和互通。加快政务信息资源目录和信息交换体系的标准化建设，规范市辖区各层级各部门拥有的网站和数据信息中心。制定地方法规，确保社会治理信息资源的跨區域跨部门交换与整合。在搭建政务信息一体化平台基础上，跟进推动社会信息资源平台建设。

二是推动公共信息资源开放共享。出台具体办法推进国家关于政府数据开放的要求，建立严格而清晰的数据开放规则，营造良好的数据开放环境。除涉及安全和隐私的数据之外，公共部门所拥有的数据都必须通过门户网站和统一数据平台对市民免费开放。为了实现开放数据价值最大化，应采取各种措施促进公众便利使用，如开发可视化数据和手机APP应用。

三是完善数据信息安全保障体系。政府在智慧城市建设中起着主导和基础性作用，要特别重视并强化风险管理[8]。在数据信息的采集、挖掘、整合、共享及交易的过程中，保障传输渠道的安全性，如信息资源渠道来源的可靠、信息资源传输过程中的监管以及信息资源储存的安全管理；建立信息资源安全分级制，根据信息资源的重要程度将其划分为不同级别进行管理；鼓励科技企业研发先进的数据安全技术；定期对数据资源进行检测，确保数据资源的完整，保证数据资源能够及时有效的利用；建立健全数据信息安全相关法规。

参考文献：

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

[2]李春佳.智慧城市内涵、特征与发展途径研究——以北京智慧城市建设为例[J].现代城市研究，2015（5）.

[3]张海波.大数据驱动社会治理[J].经济社会体制比较，2017（3）.

[4]李佳，李兆友.智慧城市建设过程中的社会治理问题研究——以沈阳市为例[J].东北大学学报（社会科学版），2017（6）.

[5]倪东辉，倪佳琪.基于人工智能视角的政府管理创新[J].安庆师范大学学报（社会科学版），2017（4）.

[6]王仕勇，张成琳.利用互联网推进社会治理精准化[J].重庆社会科学，2018（8）.

[7]尹丽英，张超.中国智慧城市理论研究综述与实践进展[J].电子政务，2019（1）.

[8]何明祥，花嵘，张杰.面向智慧城市的个人隐私风险治理架构研究[J].山东科技大学学报（社会科学版），2022（1）.

责任编辑：聂慧丽