中央设计局对战后东北现代化建设的构想

摘 要：抗战后期，随着局势趋向好转，蒋介石开始思考如何收复、建设中国东北，并责成中央设计局进行筹划。为此，中央设计局制定《东北复员计划》《国家五年建设总计划》，力图将东北纳入国家现代化建设的统一轨道。其中，中央设计局较为注重对工业、交通建设的规划，欲通过工业、交通建设推动东北现代化。然而，中央设计局的良好构想，最终难以全面付诸实践，背后反映出国民党及其政府的决策失当、组织混乱，以及时局、政局对国家建设产生的复杂影响。

关键词：中央设计局；中国东北；现代化建设；工业；交通

中图分类号：K265文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０22）11 — ０113 — ０5

中国东北地理位置独特，资源禀赋得天独厚，是东北亚政治、军事之要冲。近代以降，东北成为各方势力互争雄长之地——俄、法、德三国共同迫使日本归还辽东半岛；日、俄为擢取在东北利益，彼此爆发激烈军事冲突；美国也多次就东北问题同日、俄斡旋。毫无疑问，东北具有非凡的战略意义。然而，自“九·一八”事变起，东北长期被日本侵占。是故，收复并建设东北，是抗战时期中国各界之夙愿。

开罗会议后，中国收复东北得到盟国一致支持。于是，蒋介石责成中央设计局筹划收复、建设东北，企图抢占在东北的主导权。中央设计局成立于1940年10月1日，由蒋介石亲自创立，隶属于国防最高委员会，是国民党的顶层设计机构，承担着擘画国家政治、经济建设之重任。中央设计局为战后东北建设作出诸多规划，但学界对此研究较少，且缺乏以中央设计局为主体的研究成果。有鉴于此，本文以工业、交通为中心，以官方档案史料为基础，着重考察中央设计局对战后东北现代化建设的构想。

一、战后东北现代化建设缘起

中央设计局规划战后东北现代化建设之缘起，与抗战时局和国民党、国民政府宏观政策息息相关。全面抗战爆发后，在国共合作和抗日民族统一战线促使下，蒋介石坚定了收复东北的决心，并等待一个合适的时机。

1943年11月，开罗会议召开，蒋介石与罗斯福、丘吉尔就东北问题达成一致，并共同签署《开罗宣言》。《开罗宣言》强调：“三国之宗旨……在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国。”［1］开罗会议后，美、英等盟国一致支持中国在战后收复东北，正因如此，蒋介石决定将收复东北的构想付诸实践。1944年3月，蒋介石令中央设计局负责相关事宜，7月，中央设计局成立东北调查委员会，正式拉开筹划收复东北的序幕。

起初，蒋介石仅希望中央设计局筹划收复东北，但在运作过程中，该局不仅面向收复东北，更放眼于战后建设东北。这主要是由中央设计局的机构职能和东北的战略意义决定的。就机构职能论之，蒋介石赋予中央设计局主持全国“政治、经济建设计划的设计及审核”［2］之使命，因此，规划战后东北建设，实为中央设计局本职。就东北战略意义论之，彼时，东北工业、交通发达，现代化程度较高，国民政府若能进一步建设东北，便可充分利用东北的优势，巩固其政权根基，这就更需要中央设计局规划战后东北建设。

对于中央设计局而言，欲规划战后东北建设，必须严格遵循孙中山的“建国”思想。在20世纪40年代，国民党希望以孙中山的“建国”思想为基础，大力开展国家现代化建设。正如蒋介石所言：“我们现在设计中国建国的方案，实在不能不以总理这几种重大遗教为基础，然后才有中心思想，才不致漫无标的。”［3］同样，时任中央设计局秘书长熊式辉也表示：中央设计局应做好国家建设之规划，“以期三民主义及全部总理遗教，能为有计划有系统之实施，奠立现代化国家之基础。”［4］而在孙中山的“建国”思想中，工业、交通建设具有重要地位，其论著《建国方略》等对工业、交通建设均有所突出。［5］工业、交通建设可谓现代化建设中一体两翼的环节，一方面，工业建设是实现工业化的必由之路，工业化又是现代化的核心内容；另一方面，现代化并非纯然以工业化为表征，农业、商业、国防等，均与现代化相辅相成，交通建设则是促进工业、农业、商业、国防发展的有效方式。全面抗战时期，国民党及其政府開展现代化建设时，即对工业、交通颇为注重。而战后东北建设作为国家建设之一环，自当与宏观政策保持一致。于是，经过集体商酌，中央设计局决定以现代化的宗旨来规划战后东北建设，并以现代化工业、交通建设为其中心。

二、奠立现代化建设基础：擘画东北工业、交通复员

抗战时期，各行各业大面积内迁，致使国家建设形态与战前有着显著区别。正因如此，欲开展战后建设，必须以复员为第一步工作。中央设计局内部也多次表示，应以复员来开启战后建设，战后建设须与复员“配合与衔接。”［6］而相较于其他地区，东北的战后建设更依赖于复员。由于东北沦陷日久，受日本侵略和统治影响，东北各类制度、政策与其他地区殊为不同，政治、经济建设亦迥异于大后方。所以，为规划战后东北现代化建设，中央设计局首先着手制定《东北复员计划》，以求将东北纳入国民政府统一的组织、制度轨道，奠立东北现代化建设之基础。

1944年7月，中央设计局令其附属机构东北调查委员会制定《东北复员计划》，此项工作的主持者是熊式辉及东北调查委员会主任委员沈鸿烈。1945年8月初，东北调查委员会完成《东北复员计划》，并将其呈送国防最高委员会备案，以待战后实施。

《东北复员计划》分为上下两册，其将东北复员划成十一个部门，分别是内政、财政、金融、工矿商业、教育文化、交通、农业、社会、司法、土地、日韩移民。其中，出于现代化建设考量，《东北复员计划》着重规划了工业与交通复员。工业复员方面，《东北复员计划》依照工业化的要求，专门规划了煤矿、钢铁、机械、轻金属、冶炼、化学、液体燃料、纺织、食品工业等之复员。此部分规划，体现出中央设计局对战后东北工业建设的三种构想。其一，注重确立工业中心城市。如煤矿工业复员，《东北复员计划》划定七个煤矿中心城市，包括长春、穆棱、通化、抚顺、和龙、阜新、鹤岗。又如轻金属和冶炼工业复员，其中心城市包括本溪、沈阳、鞍山、哈尔滨等。这些中心城市分布均匀，毗邻原料产地及交通干线，其作用是接收大后方回迁的工业企业，为战后建设提供能源，并以点带面确立起战后东北工业布局。其二，立足东北，辐射全国。既然复员是战后建设的开端，那么就应在复员中寻求建设。由于东北工业发达，工业产量充足，故应利用好东北的工业成果，驰援全国的战后建设。如《东北复员计划》强调应优先复员钢铁、机械和化学工业，使之在复员时期尽快投入生产，为东北及其他地区提供设备与原料，以满足战后开展大规模建设之需。其三，兼顾民生现代化。化学、纺织、食品工业与民生息息相关，《东北复员计划》规定，化学、纺织、食品工业应面向民生，迅速生产棉麻制品、面粉、肥皂、水泥等产品，以此提升民众生活质量，使民众享有现代化的衣食住行。

交通复员方面，《东北复员计划》从铁路、公路、水运、邮政、电信、航空五个领域作出规划，其主旨是构建东北现代化的交通网络，打通战后建设的交通命脉。具体而言，东北铁路、公路、水运网颇为完善，各大中心城市间均有多条干线相连，足以应对战后初期建设。因此，铁路、公路、水运复员以接收、改组相关机构为主，以求将其融入国民政府的交通体系。铁路、公路领域，应派遣大量行政人员奔赴东北，接收诸如大连沙河口铁路工厂、吉林自动车营业所、哈尔滨长途汽车公司等组织机构。同时，改组日本遗留之沈阳、吉林、哈尔滨、锦州、牡丹江、齐齐哈尔铁道局与汽车局，并使其暂时总领东北各地铁路、公路事务。水运领域，东北江河密布，海岸线绵长，拥有天然的水运优势。是故，应由国民政府交通部指定专门人员，接收与水运相关之机构、设施，交予交通部管理。进而，为促进东北水运发展，应将哈尔滨、营口、安东航务局撤销，另设大连、哈尔滨航政局替代之，并在营口、葫芦岛等处设立分局或办事处。

除却铁路、公路、水运，邮政复员应派遣军方人员前往东北，接收未遭破坏的邮路，修复、重建受损之邮路，并大量兴筑基础设施，在东北构建起贯通全境的邮路系统。电信复员则首先由交通部接管整个东北电信机构，之后，再以长春为东北电信枢纽，建立起由东北至全国的现代化电信网。此电信网不仅包含长途电话，还应包含无线电、广播等。至于航空复员，航空可谓最契合现代化的交通运输方式，然而，中国航空事业起步較晚、发展缓慢，东北航空事业亦不甚发达。因此，东北航空复员主要在于接收日本在东北办理的航空事业，并强化国民政府对东北航空事业的领导地位。

总体上，无论东北工业、交通复员，抑或其他部门之复员，皆强调从组织、制度、政策上展开运作。对于日本或伪满的法令，“自接收日起，一律废止，”［7］改用中国现行法令，以求将东北建设纳入国民政府统一的制度轨道，为战后现代化建设奠基。

中央设计局的《东北复员计划》对于战后东北复员具有一定贡献。抗战结束后，军事委员会委员长东北行营曾仔细分析过《东北复员计划》，“行政院”《收复区各项紧急措施办法》中有关东北的内容，也是以《东北复员计划》为蓝本。由此可见，中央设计局对东北复员之擘画，得到了党政机关的高度认同，并指导着战后东北的复员工作。

三、国民党“一五计划”中的东北工业、交通建设

根据中央设计局的构想，复员是战后建设之第一步，待复员结束后，其下一步工作便是全面展开现代化建设。1944年中期，蒋介石判断国内外局势，认为抗战胜利已为期不远，因而他要求中央设计局在规划复员时，同步规划战后国家建设。为此，中央设计局着手制定战后《国家五年建设总计划》，力图将中国打造成现代化国家。

《国家五年建设总计划》即国民党的战后“一五计划”，其建设时期限定在1946至1950年。该计划涉及政治、经济、军事三个方面。出于对抗战经验教训之总结，以及现代化建设之需要，中央设计局着重规划战后经济建设。正如蒋介石所言：“我们一定要以百分之七十以上的人力、财力和时间，用在经济建设方面……因为战时政治、军事的设计固然重要，但战后经济建设的设计尤其重要。”［3］据此，中央设计局着重制定《国家五年建设总计划》中的经济建设计划，并于1945年底初步完成《第一期国家经济建设总方案物资建设五年计划》。

《物资建设五年计划》依然以工业、交通建设为重点。蒋介石曾对中央设计局指示道：“战后建设之重要部门，暂以下列示十项为主：（一）炼钢（二）电气（三）制造发动机（四）制造汽车（五）制造轮船（六）制造飞机（七）修筑铁路（八）修筑公路（九）水利（十）财政金融与对外贸易。希照此切实进行为要。”［8］蒋介石所强调的各个部门，绝大多数与工业、交通有关。熊式辉也表示：“国家建设有五，经济建设乃其重点，而工业建设尤为经济建设之基础，故工业建设应为整个国家建设之中心。”［9］因此，中央设计局秉承蒋介石的旨意，将《物资建设五年计划》分成交通、动力、矿冶、工业、农业、水利六个部门，其中四个部门与工业、交通有直接关联。

揆诸《物资建设五年计划》，其建设范围覆盖中国全境，其中与东北工业、交通建设相关的内容，占据了一定的篇幅。具体观之，中央设计局首先将全国分成九大经济区，东北经济区居于首位。抗战结束后，国民政府把东北划为九省，分别是辽宁、吉林、黑龙江、安东、辽北、松江、合江、嫩江、兴安。中央设计局则依托于九省建制，将东北九省及热河东北部列入东北经济区。中央设计局此举，具有地缘与区域经济的理念。特定区域内的经济形态相近，若没有相对固定的经济区，极易出现资源分配和建设重心不均衡的局面，进而导致经济建设迟滞，乃至影响全局。中央设计局认为，东北铁路网完备，矿藏丰富，各大城市经济联系紧密，“具有发展重工业之条件，”“现已成为我国最重要之重工业区。”［10］因此，中央设计局将东北经济区定位为现代化的工业基地。

进而，中央设计局围绕东北经济区，展开对东北战后工业、交通建设的规划。据《物资建设五年计划》所示，工业建设方面，拟在本溪、抚顺、辽阳兴建煤矿、铝矿工厂，使其战后五年产煤1亿吨以上，产铝2万吨左右，预计占全国煤、铝总产量五分之一。在鞍山兴建铁矿工厂，使其战后五年产铁近2000万吨，预计占全国铁产量的55%。在本溪、鞍山兴建炼钢厂，使其战后五年产钢约264万吨，预计占全国钢产量的58%。此外，应以钢铁等工业为基础，促进东北的运输工具、化学、纺织工业之建设。如《物资建设五年计划》中指出，战后五年内，拟于大连、哈尔滨兴建造船工厂近10处，在大量生产军用、民用船舶的同时，将大连、哈尔滨打造成东北亚航运枢纽。拟在安东设立木材干馏厂，利用东北丰富的林业资源，大规模制造木胶油、丙酮、木沥青、松香，以此发展化学工业。拟在沈阳、营口、辽阳、大连兴建棉纺织工厂，修复原有纱锭19000枚、织布机1200台，投入到战后纺织工业建设中。

交通建设方面，由于东北交通发展程度远胜中国大部分地区，因此，对于东北内部交通线路，战后无需过多新增，而是应将其向外延伸，使交通干线由东北贯通至华北、华东乃至国外。如铁路之处，应贯通赤峰、通辽至承德共600公里铁路，以此增加进入东北的陆地干线。公路之处，主要应修复受损的公路干线，使沈阳、长春、哈尔滨等大城市的公路与其周边市、县、乡相连。水运之处，对于东北内河，拟由国营招商局、复兴轮船公司开设同江至哈尔滨、安东至临江、营口至辽阳等水运线，并投入客轮货轮等70余艘。对于东北沿海，拟由国营招商局、中国海运局、大中华邮船公司、复兴轮船公司开设大连至上海、大连至天津、大连至烟台、大连至仁川等国内外水运线。另由国营招商局在渤海、松花江修建港口、码头仓库，进口起重机、冷藏库等设施，以此促进东北进出口贸易。空运之处，拟成立国营东北航空公司，所有东北空运业务均由该公司经营。该公司应在战后第三年开始营业，并于三年之内布置国内外航线4460公里。至于邮政及电信之处，中央设计局给予东北地方政府充分的自主权，使其以邮政、电信复员成果为基础，根据实际需求建造或购置设备，酌情开设邮局等。

由上可见，中央设计局对战后东北现代化建设的规划，既因应战后国情与现实所需，又契合国民党的宏观政策。并且，在地缘和区域经济的框架下，相关规划立足东北，辐射全国乃至海外，试图构建起工业、交通相对发达的现代化东北，并使东北成为全国现代化建设的模范地区之一。

余论

开罗会议后，蒋介石准备为战后收复、建设东北提前布局，中央设计局则承担起相关规划工作。中央设计局的规划成果，集中体现在《东北复员计划》和《国家五年建设总计划》之中。根据中央设计局的构想，相关计划全面实施后，东北将快速抹去日本统治的痕迹，融入中国统一的发展体系，并成为现代化程度较高的中国工业基地。然而，抗战结束后，现实的发展超出中央设计局的预期，在时局和政局双重影响下，中央设计局的构想难以全面付诸实践。

在抗战行将结束之际，国民政府与苏联签署《中苏友好同盟条约》。该条约签订后，国民党高层大多盲目乐观，以致其缺乏主动接收东北的态度，且没有做出应对突发情况的预案。然而，苏联屡次延期撤军，令国民党的接收工作一度陷入停滞。此后，国民党的外交政策又出现严重偏差，经过漫长、繁琐的交涉，直至1945年12月，国民党方得以接收长春、沈阳。翌年1月，国民党才完成对哈尔滨等重要城市之接收。而国民党开始大范围接收东北的时间，更是推迟到1946年中。此时，全国复员早已展开，中央党政机构甚至已完成复员。此种情况下，《东北复员计划》中的诸多内容无法按照预期实施，并影响着后续的东北建设工作。另一方面，随着国共内战爆发，东北一度成为军事斗争的主战场。由于国民党军队在东北屡遭失利，直至东北解放，國民党都未能掌控过东北全境，这也导致其《国家五年建设总计划》失去了在东北付诸实践的先决条件。

不仅如此，国民政府的行政乱象也阻碍着相关构想之实施。于东北复员而言，接收日本产业是极其重要的一项工作。然而，有论者指出，大量负责接收的人员利用职务之便贪污腐败、谋求私利。部分官员中饱私囊，将日本遗留的房产和钱财据为己有。部分机构不顾大局，在接收过程中与其他机构抢夺办公房产，以求壮大自己单位的势力。更有甚者，部分办事人员徇私枉法，收受日本方面的贿赂，为其转移资产打开便利通道。［11］此类行径严重影响东北复员及战后建设之成效，这恐怕是中央设计局所始料未及的。

除此之外，还有诸多其他原因。如苏军进入东北后，曾对东北工业、交通大肆破坏，影响到国民党对东北的经济接收。又如国民党官员大量进入东北后，CC系、政学系官员为争夺派系利益，在东北互相倾轧、打压异己，造成东北各级政府内人心思动，其行政效率亦随之愈渐低下。凡此种种，皆给战后东北复员和建设带来消极的影响。

总而言之，中央设计局对战后东北现代化建设之构想，既体现出东北在国家现代化建设中的重要地位，又显示着国民党对东北的重视。但是，蒋介石及部分国民党高层错误判断战后东北局势，并且国民党及其政府内部贪污腐败、执行不力，导致中央设计局的构想难以转化为建设成果。一定程度上，中央设计局的规划及其在实施过程中的各种困境，也是国民党政权在东北兴衰的缩影。而在同一时期，中共决策正确，外交应对得当，并当机立断挺进东北，取得了收复东北的先机。此后，经过辽沈战役等军事行动，东北全境得到解放。东北解放后，中共充分发挥东北工业、交通等优势，逐渐将东北建设成当时现代化程度较高的地区，东北亦为新中国的工业化、现代化建设提供了诸多助力。

〔参 考 文 献〕

［1］蒋委员长与美国总统罗斯福、英国首相丘吉尔在开罗联合发表对日作战之目的与决心公报（1943年11月27日）［G］//秦孝仪.中华民国重要史料初编——对日抗战时期：第3编：第3册.台北：中国国民党“中央”委员会党史委员会，1981：547.

［2］中央设计局组织大纲（1940年10月）［Z］.中国第二历史档案馆藏，档案号：一七一（2）-1：147.

［3］蒋介石.中央设计局之使命及其工作要领（1941年2月12日）［G］//秦孝仪.总统蒋公思想言论总集：第18卷.台北：中国国民党“中央”委员会党史委员会，1984：51-52.

［4］六年来之中央设计局（1947年）［Z］.中国第二历史档案馆藏，档案号：一七一（2）-33：11.

［5］孙中山.建国方略［M］//广东省社会科学院历史研究室，中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室，中山大学历史系孙中山研究室.孙中山全集：第6卷.北京：中华书局，1981：157-493.

［6］国家五年建设总计划编造办法草案（1945年12月）［Z］.中国第二历史档案馆藏，档案号：一七一-4026：9.

［7］东北复员计划下册（1945年8月）［Z］.中国第二历史档案馆藏，档案号：一七一（2）-88：79.

［8］蒋介石致熊式辉手令（1943年10月2日）［Z］.中国第二历史档案馆藏，档案号：一七一（2）-28：64.

［9］中央设计局工作报告（1945年5月5日）［Z］.中国第二历史档案馆藏，档案号：一七一（2）-159：5.

［10］中央设计局.物资建设五年计划草案（提要）［M］.重庆：中央设计局，1945：6-7.

［11］邱涛.中国反贪制度史：中卷［M］.太原：山西人民出版社，2019：291.

〔责任编辑：包 阔〕

收稿日期：２０22 — 11 — 15

作者简介：崔泽枫（1993—），男，辽宁大连人，博士研究生，研究方向：中国近现代史。