健全覆盖全民社会保障体系的理论内涵及实现机制

柳如眉

［摘  要］党的二十大报告提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次的社会保障体系”，为新时期社会保障体系建设指明了方向。新时期健全覆盖全民的社会保障体系仍然面临经济周期和增长的波动性、地区发展不平衡与共同富裕目标的差距、人口老龄化不断深化等严峻的挑战，应加强责任分担机制，资金筹集、给付与投资运营机制，财政政策优化与预算平衡机制，制度对接与多维互动机制，管理体制与配套机制等实现机制的建设，推动健全覆盖全民的社会保障体系。

［关键词］人民至上；覆盖全民；城乡统筹；社会保障体系

［中图分类号］D632.1  ［文献标识码］A  ［文章编号］1672-2426（2022）11-0042-06

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。”［1］这为新时期做好社会保障工作指明了方向。当前，中国正处于推进中国式现代化的新时期，人民群众对美好生活的向往更加强烈，生活需求多样化、多层次、多方面的特征更加突出，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的生态环境和更丰富的精神文化生活。与人民群众的美好愿景相比，在就业与社会保障领域还有大量工作要做，特别是要做好医疗改革、养老服务、教育、住房、社会福利等民生保障工作，更好地发挥社会保障兜住民生底线、维护社会公平和促进经济发展的制度功能，为经济社会稳定发展和现代化建设提供安全网和加速器。

一、健全覆盖全民社会保障体系的理论内涵

在改革开放40多年的发展历程中，中国已初步建成覆盖城乡的社会保障体系，为人民群众的基本生活、养老、医疗、教育、就业等方面提供了重要保障，对熨平经济周期、促进经济增长和维护社会稳定具有巨大作用。［2］习近平总书记在党的二十大报告中指出：“深入贯彻以人民为中心的发展思想，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，人民生活全方位改善……建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系……人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，共同富裕取得新成效。”［1］虽然与中国特色社会主义市场经济相适应的社会保障体系基本建立并日渐完善，社会保障的作用和效果初步显现，但仍存在政策不完善、制度碎片化、覆盖面不高、给付不足不平衡、社会服务匮乏和质量不高、管理能力欠缺和财务可持续性差等问题［3］9-10，因此，加快健全覆盖全民社会保障体系是新时期全面推进中国式现代化的一项重要任务。习近平总书记在党的二十大报告中提出加强新时代社会保障体系建设，为我们全面推进覆盖全民社会保障体系建设提供了根本遵循和行动路线。我们应从以下四个方面深入理解和把握新时期健全覆盖全民社会保障体系的理论内涵和精神实质。

（一）出发点和落脚点是践行“人民至上”价值理念

健全覆盖全民社会保障体系，不断提高人民的幸福感、安全感和优越感是践行“人民至上”價值理念和以人民为中心思想的根本体现。习近平总书记明确指出：“我们推动经济社会发展，归根到底是为了不断满足人民群众对美好生活的需要。要始终把人民安居乐业、安危冷暖放在心上，用心用情用力解决群众关心的就业、教育、社保、医疗、住房、养老、食品安全、社会治安等实际问题，一件一件抓落实，一年接着一年干，努力让群众看到变化、得到实惠。”［4］社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排。

（二）重要任务是进一步扩大社会保障体系的覆盖面

健全覆盖全民社会保障体系的重要任务是进一步扩大社会保障体系的覆盖面，使社会保障体系更好地覆盖全体人民并促进社会公平。罗尔斯在《正义论》中提出了促进社会公平正义的二原则：公平原则和差别原则，为世界各国建设覆盖每个人的社会福利制度提供了理论支撑。［5］60现阶段，中国社会保障体系仍然存在着城乡制度安排不统一、碎片化、给付差距大等突出的矛盾和问题。［6］因此，社会保障的公平性仍需加强。与此同时，扩大社会保障体系的覆盖面不仅要考虑覆盖的人群，也要考虑社会发展结构性变化带来的需求结构的变化。如随着人口老龄化，医疗保险的保障范围与保障方式有待调整以便更好地适应疾病谱的变化，长期护理保险制度有待完善等。进一步扩大社会保障体系的覆盖面是健全覆盖全民社会保障体系的一项重要任务，也是进一步推进社会公平和共同富裕的重要出发点。

（三）核心内容是健全多层次社会保障体系

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。”［1］在经济社会发展中应注重扩大社会政策的综合功能，社会政策的综合功能是为所有人提供非歧视性服务。［7］23-24社会成员风险保障需求的多样性决定了社会保障的多层次性。健全多层次社会保障体系，就是要在保障项目上，坚持以社会保险为主体，社会救助保底层，积极完善社会福利、慈善事业、优抚安置等制度；在组织方式上，坚持以政府为主体，积极发挥市场作用，促进社会保险与补充保险、商业保险相衔接。［8］多措并举健全覆盖全民的多层次社会保障体系是当前和未来一段时期各级政府的核心工作。

（四）基本要求是稳步提高社会保障水平

现阶段，健全覆盖全民社会保障体系的基本要求是逐步扩大社会保障覆盖面和提高保障水平，缩小城乡之间、地区之间、群体之间的社会保障和社会福利差距，提高社会保障的普惠性、共享性和公平性。社会保障水平的调整既要与现阶段经济发展水平和公众社会保障需求相适应，又要考虑经济社会运行状况、物价水平、居民可支配收入增长状况、政府财政收入状况等因素。根据实施效果的评估结果，进一步优化制度设计，健全覆盖全民社会保障体系，稳步提高社会保障水平。

二、覆盖全民社会保障体系建设的基本成就和面临的挑战

目前，中国社会保障体系建设取得了巨大成就，初步建成了覆盖城乡居民的、全球规模最大的社会保障体系。它使人人享有社会保障的目标基本实现，在促进人民安居乐业、经济持续发展以及社会和谐稳定中发挥了不可替代的重要作用。

（一）基本成就

在社会主义市场经济体制建立过程中，经过多年的改革与发展，中国城乡社会保障体系逐步建立和发展。无论是覆盖人数还是资金规模，都堪称世界最大的社会保障体系，为全体人民的基本生活、养老和医疗等提供了有效保障。一是城乡基本养老保险制度体系基本成型。现阶段，养老保险制度体系基本定型，实现了制度覆盖，并向覆盖全民发展，多支柱养老体系不断丰富和完善，逐步形成了社会基本养老、职业年金养老、家庭社区等补充养老的多层次体系。［9］2021年全国基本养老保险参保人数为102871万，覆盖率达到了72.6%，是2000年的7.6倍，其中城镇职工参保人数提高了4倍，城乡居民参保人数提高了37倍。［10］二是全民基本医疗保险体系逐步健全。经过多年的探索，初步形成了适应社会主义市场经济体制、多层次的城乡医疗保障体系框架，基本医疗保险制度已基本覆盖城乡全体居民。［11］党的十八大以来，医疗保险制度在促进协调发展、弥补制度缺失、强化公平保障等方面积极改革，取得了重要的阶段性成果。2021年全国基本医疗保险参保人数为136297万，覆盖率达到了96.2%，是2000年的31.5倍。［10］三是工伤和失业保险作用不断增强。伴随着经济社会的发展，工伤保险预防、补偿、康复“三位一体”的体制机制不断健全。失业保险的生活保障兜底功能不断增强，并逐步推进工作重心由失业金保障为主向预防失业、加强再就业服务为主的方向转变。2021年失业保险和工伤保险参保人数分别达到了22958万和28287万，分别是2000年的2.2倍和6.5倍。［12］四是社会救助与社会福利体系不断完善。在经济社会发展过程中，社会救助体系不断完善，逐步形成了以最低生活保障制度、医疗救助制度等为基础，以特困人员供养、受灾人员救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助制度为补充的社会救助制度体系。［13］

（二）面临的挑战

中国社会保障体系建设取得了巨大成就，但由于经济周期和增长的波动性、地区经济发展不平衡、人口老龄化不断深化等，新时期健全覆盖全民社会保障体系仍然面临严峻的挑战。

1.经济周期和增长的波动性。现阶段，受世界政治经济格局变化、产业链供应链重构、新冠肺炎疫情等因素的影响，中国经济下行压力加大，经济增长面临极大的波动性，给健全覆盖全民社会保障体系带来严峻的挑战。经济周期和增长波动使得中央和地方财政收入明显减少，这将对就业和社会保障支出产生一定的負面影响。经济周期性变化和新冠肺炎疫情的复杂性对全国大部分地区的产业发展和企业运营产生了较大冲击，影响了社会保障的资金筹集，导致养老保险、医疗保险和失业保险的资金收支失衡。经济发展向现代服务业倾斜以及网络经济、数字经济和平台经济的兴起，导致就业方式和工作形式多样化。［14］虽然灵活就业、平台工作、远程工作、居家办公等新就业形态有利于满足社会群体的就业多样化需求，但同时对现行社会保障体系提出了新的要求。根据党的二十大对促进就业的最新部署和要求，健全覆盖全民社会保障体系需要进行创新发展以适应新时期经济社会发展的需要。

2.城乡发展不平衡与共同富裕目标的差距。在新发展阶段，有效促进城乡融合与共同富裕是中国式现代化的本质要求，这就客观上要求覆盖全民的社会保障体系建设要顺应城乡融合与共同富裕的内在要求。城乡经济和社会融合发展，以城镇反哺农村、以工业带动农业发展是加快高质量城镇化和工业化进程的需要，也是中国式现代化的需要。［15］因此，要健全覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步缩小城乡福利差距，为实现城乡经济社会融合和共同富裕打通制度堵点。从功能上看，尽管实现全民共同富裕有多种方式，但健全覆盖全民社会保障体系无疑是最直接和最有效的方式。这不仅需要加快提高公共服务均等化水平，而且需要加快城乡社会保障体系统筹与协调发展，不断提高社会公共支出水平，扩大覆盖面，缩小城乡之间、地区之间和群体之间的福利差距。［16］现阶段，中国城乡社会还存在大量的困难群体，如低保户、五保户、残疾人、优抚对象、失能老人等。这部分群体不仅规模大、结构和分布复杂且存在流动的不确定性，而且社会保障需求也不同，给健全覆盖全民社会保障体系增加了难度。如何通过完善社会保障、社会救助、社会福利和社会服务体系为这些群体提供有效的保障，是全面推进共同富裕过程中加快完善分配制度所面临的一项重要挑战。

3.人口老龄化不断深化。根据第七次人口普查资料，2020年全国65岁及以上人口占总人口的比重为13.5%，老年抚养比上升为19.7%［17］，人口老龄化在不断深化。经济社会发展的新趋势和新变化，例如人口变化、技术变化、家庭结构变化、就业方式变化等，已为制定相对合理的社会福利政策带来了相当大的困难和挑战。［18］现阶段，中国老龄事业发展还存在顶层设计不够系统，社会化服务差距较大，对失能、高龄老年人的长期照护制度尚未形成，养老服务人才严重短缺，社会力量参与老龄事业仍存在动力不足、困难较多等一系列问题。［19］城乡之间、地区之间的人口老龄化水平差距较大，而且现行社区养老、机构养老、医养结合模式以及长期护理保险的发展状况难以有效应对人口老龄化不断深化的严峻挑战。

三、健全覆盖全民社会保障体系的实现机制

根据党的二十大报告提出的“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”的要求，应加强顶层设计和统筹规划，整体推进覆盖全民、统筹城乡的社会保障体系建设，最终实现城乡社会保障体系的公平统一。第一，养老保障。近期实现基本养老保险全国统筹，中远期实现城乡基本养老保险制度整合、梯度对接并最终过渡到城乡之间、地区之间和群体之间的整体协调和公平统一。第二，医疗保障。分阶段推进城乡基本医疗保险制度整合，使筹资水平逐步从多档次缴费向统一筹资水平转变。基金管理逐步由不兼容、分散化向可接续和相对统一转变。依据经济发展水平分阶段建立公平统一的全民医疗保障体系。第三，基本生活保障。城乡基本生活保障体系的重点是加大低保资金投入，合理配置地区间、城乡间、群体间低保救助资源，设计相对公平的给付标准，并逐步过渡到公平统一的普惠模式。第四，就业保障。就业保障的工作重心是强化“就业优先”理念，突出解决经济发展过程中的失业、工伤及综合就业服务等问题。第五，教育与住房保障。教育保障的工作重点是继续全面推进义务制教育和素质教育，合理配置教育资源以缩小城乡教育差距，重点解决农村落后地区和偏远山区的中小学教育资源与公共服务匮乏问题。住房保障体系的工作重点是建立低收入群体的住房补贴制度；继续健全公用房、廉租房和保障房制度，严格规范进入、利用和退出管理，为贫困家庭、贫困边缘家庭和低收入家庭提供有效的公共住房供给；健全住房公积金制度，规范公积金管理流程和提高公积金利用效率，为各阶层家庭购买和维修住房等提供有力支持；农村住房保障体系的重点是加快完善农村宅基地政策并合理制定收费标准，解决五保户、低保户、优抚对象等弱势群体的住房建设和供给问题。第六，社会福利。现阶段，城乡社会福利体系不协调主要表现为存在城乡公共资源配置差异、制度缺失与管理体制混乱等问题。因此，健全社会福利体系的主要任务是依据老年人、残疾人、妇女、儿童及其他特殊群体的多元化需求，建立健全各类群体的社会福利制度，明确福利给付标准，建立规范的管理体制和常态化的运行机制。伴随经济社会发展，逐步统筹城乡社会福利体系建设并最终过渡到公平统一。应围绕这六方面的内容，加强以下机制的构建。

（一）政府、企业与个人责任分担机制

健全覆盖全民社会保障体系需要合理配置社会保障资源，加大对社会保障薄弱环节和相对弱势群体的支出比例，这就需要建立合理的政府、企业与个人责任分担机制。政府对公共物品提供承担主体责任，不仅取决于社会总需求，也需要考虑财政总供给。政府责任的划分需要综合考量社会保障属性、发展目标及各主体承受能力，并应根据经济发展水平进行动态调整。此外，需要确定政府责任的层级差别与合理比例，要在健全覆盖全民社会保障体系过程中，进一步明确中央与地方责任划分问题。各地方在探索改革试验、积累创新经验方面承担更大责任，中央在促进全国统筹管理和制度公平化改革、促进可持续发展等方面承担更大责任。在推进覆盖全民社会保障体系建设过程中，要尽快进行顶层设计，配套推进财税体制改革，理顺中央与地方的负担机制及社会保障治理责任，充分调动中央和地方两方面积极性。

（二）社会保障资金筹集、给付与投资运营机制

在社会保障资金筹集方面，要拓宽渠道，探索实施国有资本划拨充实社保基金办法，为健全覆盖全民社会保障体系注入可靠的和稳定的制度外收益。在社保资金筹集过程中，妥善处理好筹资主体积极性与可持续负担问题，在经济下行压力增大时期，要树立“放水养鱼”理念，适时适当降低缴费率。除通过财政减免补贴方式，还应通过全国统筹管理、争取制度外基金等方式，在不损害社保基金收支平衡条件下，切实降低社会保障缴费负担。在社保资金运营管理方面，要在确保资金安全前提下开展多元投资，近期鼓励有结余的地区开展委托投资运营，中远期在推进实现基本养老保险全国统筹基础上，实行中央集中统一投资运营管理，提高记账收益率，将投资收益惠及参保群体。在给付机制方面，重点在于建立社会保障适度水平调控机制，开展常态化社会保障水平适度状况检验评估及适度调整工作，建立社会保障水平随收入、物价等指标自动增长机制。

（三）社会保障财政政策优化与预算平衡机制

健全覆盖全民社会保障体系要加大政府的财政投入，优化财政政策以及做好财政社会保障预算工作。社会保障制度改革应考虑它对宏观经济运行的影響，根据财政收支状况作出最优的政策选择。社会保障财政政策与财政总量及财政支出结构密切相关，一方面，要继续加快发展经济，不断增加财政收入，为加大社会保障财政投入奠定基础；另一方面，要着力转变政府职能，优化财政支出结构，扩大财政社会保障支出比例，逐步提高社会保障水平。同时，社会保障财政政策手段也要与时俱进，除了基本的预算平衡管理之外，关于财政支出性质和类别也要围绕健全覆盖全民社会保障体系的政策目标进行调整。例如，在财政直接补贴和间接转移支付上协调发放，在社会保障筹资入口与给付出口上合理分配，既发挥好财政资金的社会保障普惠制度功能，又要以有限的资金投入最大程度调动社会资源进入，提高参保积极性。

（四）城乡多层次社会保障制度对接与多维互动机制

现阶段，健全覆盖全民社会保障体系离不开城乡社会保障制度梯度对接及互动机制建设，逐步提高城乡社会保障体系协调度。城乡经济发展水平不同不可避免造成福利差异，重要的是在发展过程中控制不同群体的收入和福利不平等。一是推进城乡社会保障项目对接机制建设。适应人口流动和制度整合需要，在同类项目中建立科学规范的转移接续机制，并在适当时机推动同类制度城乡整合，建立城乡统一公平的制度体系。二是推进城乡内部社会保障项目协调机制建设。坚持系统思维和不同制度联动保障理念，增强不同制度项目间的协同保障能力。三是建立城乡社会保障制度多维互动机制。逐步提高城乡公共服务均等化和社会保障网络化服务水平，畅通社会保障制度在城乡之间、行业之间、区域之间转移接续管理，实现医疗保险异地就医联网管理。在健全覆盖全民社会保障体系过程中，扩大对多层次体系的对口联系与管理机制建设。四是健全社会保障信息化网络支持机制。搭建社会保障数据信息共享平台，打破部门间、层级间、地区间数据资源壁垒，提高网络经办管理效率和水平，让数据多跑路替代群众少跑路，减轻城乡居民负担和提高社会保障服务满意度。

（五）城乡社会保障管理体制与配套机制

建立科学规范的社会保障管理体制机制是健全覆盖全民社会保障体系的重要条件。从目前的发展状况看，强化体制机制建设是健全覆盖全民社会保障体系的基础性任务。全国各地在推进新农合、新农保城乡整合过程中，就遇到管理体制机制不协调的难题。新农合一般是在卫生管理部门，城镇居民医保一般是在人社管理部门，两个制度整合后，由哪个部门进行统管成为各地争议的关键问题。类似的问题在其他社会保障制度整合发展过程中还会出现，有的是涉及不同部门横向之间的权责重新配置，有的是涉及同一部门纵向之间的权责重新配置。因此，从健全覆盖全民社会保障体系的发展目标出发，应进一步加强社会保障管理体制机制建设，提高社会保障体系的运行效率。

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责任编辑  魏亚男