共同富裕目标下困难群体社会政策体系的内涵与构建

柳清瑞　唐璐

［摘  要］习近平总书记在党的二十大报告中指出，要着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。实现共同富裕最大且最艰巨的任务就是让困难群体能够和大多数社会成员一样享受发展成果，实现共同富裕。共同富裕目标下困难群体社会政策体系的内涵应包括生存公平、生活公平和劳动公平，基本公共服务均等化，经济发展和社会整合双向良性互动等。基于党的二十大报告提出的“保障和改善民生”重要论断，建立健全共同富裕目标下困难群体社会政策体系应进一步加强基础性民生工程建设、推进基本公共服务均等化、重视发挥第三次分配的作用、构建收入维持和积极就业促进机制。

［关键词］共同富裕；困难群体；社会政策体系

［中图分类号］D632.1  ［文献标识码］A  ［文章编号］1672-2426（2022）11-0036-06

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”［1］中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，共同富裕是中国特色社会主义的本质特征。党的二十大就扎实推进共同富裕，进一步增进民生福祉，提高人民生活品质作出全面部署。实现共同富裕是党贯彻落实“以人民为中心”理念、让发展成果更多更公平惠及全体人民、促进社会公平正义的具体体现。实现共同富裕，关键是要抓住重点、填平洼地、强化弱项，而加强民生兜底保障、改善困难群体生活水平是实现共同富裕最大最艰巨的使命，更是实现共同富裕的必由之路。

经济的快速崛起使中国成为世界第二大经济体，综合国力显著提升，人民生活水平迅速提高。尽管如此，中国经济社会发展中仍然存在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，鉴于此，党的十八大以来，党中央把逐步实现共同富裕摆在更加重要的位置。共同富裕是全体人民的共同富裕，它必须要覆盖每个社会公民。现阶段，社会还存在大量困难群体，如优抚对象、五保户、残疾人、贫困儿童/孤儿、失能/半失能老人、长期失业者等，他们迫切需要乘上共同富裕这趟列车。结合现实数据来看，2021年全国城镇低保对象为454.9万户737.8万人，农村低保对象为1945.0万户3474.5万人，2021年残疾人数量超过了8500万人，占全国总人口比例达到6.34%。［2］促进困难群体共同富裕本身是共同富裕和现代化建设的内在要求，是全体人民共同富裕的重要组成部分，直接关系到共同富裕的周期、实现程度和最终结果。虽然全面推动全体人民共同富裕存在多种途径和方式，但加强促进困难群体共同富裕的社会政策体系建设无疑是最简单、最快捷和最见效的方式。虽然与社会主义市场经济相适应的社会政策体系（社会保障、社会救助、社会福利和社会服务等）基本建立并日渐完善，社会政策体系的作用和效果初步显现，但基本公共服务均等化程度不高造成部分困难群体被排斥在基本养老、医疗、公共卫生等制度体系之外。促进困难群体共同富裕面临着社会保障、社会福利和社会服务等政策体系不完善或部分缺失、覆盖范围窄、待遇给付与社会服务不充分不平衡的严峻挑战。

习近平总书记在党的二十大报告中关于“增进民生福祉，提高人民生活品质”作出重要部署，强调：坚持多劳多得，鼓励勤劳致富，促进机会公平；健全就业公共服务体系；健全分层分类的社会救助体系；实施积极应对人口老龄化国家战略等。［1］为此，在加快现代化建设和推进共同富裕的新发展阶段，以就业、医疗、教育、收入分配和社会保障等民生问题为核心内容加强促进困难群体共同富裕的社会政策体系建设，不仅有助于解决社会发展过程中的不平衡不充分问题和全面提升社会政策的“综合功能”，更事关人民群众生活质量的提升、民生福祉的改善和共同富裕战略目标的实现，是新时代经济和社会建设的一项非常重要的任务。

一、共同富裕目标下困难群体社会政策体系的内涵

党的十八大以来，习近平总书记高度重视共同富裕，强调“让人民群众真真切切感受到共同富裕不仅仅是一个口号，而是看得见、摸得着、真实可感的事实”［3］。2020年党的十九届五中全会提出共同富裕战略，这是一场促进全体人民共建共享经济发展成果的伟大实践。2021年中央财经委员会第十次会议上，习近平总书记提出推动共同富裕的基本原则：鼓励勤劳创新致富、坚持基本经济制度、尽力而为量力而行、坚持循序渐进。［4］共同富裕有两个目标，一个是“托底”，另一个是“提升”。“托底”就是为所有人提供必要的社会保障，让民众摆脱对衰老、失业、疾病和匮乏的恐惧；“提升”就是提升民众的收入能力，让所有人能够依靠自己的能力获得更多的收入。［5］因此，加强民生兜底保障，促进困难群体共同富裕的社会政策体系建设是实现共同富裕的重要任务之一。共同富裕目标下困难群体社会政策体系的内涵应包含以下三个方面的内容。

（一）生存公平、生活公平和劳动公平

由于社会成员在自然禀赋、受教育程度、就业及收入等方面存在一定差異，社会就会出现如涂尔干和韦伯等论述的分层结构。个人身份、地位和能力等异质性导致社会成员处于不同的社会阶层，不同阶层的成员不仅身份地位存在明显区别，而且生存和生活状况也迥然不同。罗尔斯的社会正义理论提出了社会正义两原则——正义原则和差别原则。帕累托和卡尔多分别提出了社会福利最大化定理和福利补偿原则。然而，他们并未区分社会个体面临的不同性质的公平状态。基于马克思主义基本原理和习近平新时代中国特色社会主义思想，借鉴国内外学者的社会公平和社会福利理论，社会公平可定义为三层结构：第一层是生存公平即一些学者提出的“底线公平”，对应的是基本生活保障；第二层是生活公平，对应的是高于基本生活保障的“生活保障”；第三层是劳动公平，对应的是由劳动能力和收入水平决定的发展型“生活保障”。目前，中国实行的困难群体社会政策更多考虑了“保基本”的生存公平，对生活公平和劳动公平的考虑相对较少。显然，基于生存公平的社会政策难以改善收入再分配并对共同富裕做出实质性贡献。在促进困难群体共同富裕的社会政策体系建设过程中，条件成熟时需要考虑从生存公平向生活公平转变且使“有能力”群体过渡到劳动公平的政策选择。

（二）基本公共服务均等化

基本公共服务作为我国民生保障制度的核心构成部分，实现均等化不仅有利于构建保障居民生存和发展的基线，也可以通过财富的二次分配调节并缩小城乡、区域之间的贫富差距，带动共同富裕。［6］推进基本公共服务均等化是实现共同富裕的内在要求。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。［7］在不同的经济社会发展阶段，基本公共服务均等化应保持适度水平，而不是越高越好，这是因为基本公共服务均等化是由经济社会发展水平决定的。根据福利国家理论，基本公共服务均等化水平应与经济社会发展相协调，逐步适度发展。如果超越了经济社会发展阶段，盲目追求基本公共服务“超水平”发展，就会带来拖累经济社会发展的“福利病”。

（三）经济发展和社会整合双向良性互动

在任何一个发展时期，世界各国经济社会常态发展基本上是以国民福利持续增进和社会福利最大化为目标的。经济理论和社会理论均表明：“做大蛋糕和公平分配”原理是实现这一目标的不二法则。现阶段，中国实施共同富裕发展战略，其目标可达性完全由社会财富分配法则所决定。经济发展和社会整合是共同富裕的两个车轮，它在很大程度上决定了“共同富裕”这趟“满载全体人民美好生活和幸福期待”的列车能够跑得多快、跑得多远。在一个由不同阶层构成的社会中，社会财富分配在很大程度上由“经济发展和社会整合”水平决定，有利于困难群体的社会政策会影响经济发展和社会整合。因此，如果社会财富分配不公平，就会影响社会整合程度，进而影响经济增长；实施合理的收入分配和再分配政策能够改善社会分配，恰当的社会政策能够为困难群体提供社会保障和福利增进，从而有利于实现共同富裕的目标。

二、共同富裕目标下困难群体社会政策体系建设的现实问题与实践要义

现阶段，城乡困难群体规模大、构成复杂、分布广泛、流动具有不确定性，而且社会政策体系不够完善，促进困难群体共同富裕面临巨大挑战。

（一）共同富裕目标下困难群体社会政策体系建设的现实问题

1.共同富裕目标下困难群体社会政策体系建设的长期性。我国是一个发展中大国，实现共同富裕是一个长期过程，不能一蹴而就。在每个阶段，共同富裕有不同的目标、不同的任务。习近平总书记指出：“要深入研究不同阶段的目标，分阶段促进共同富裕：到‘十四五末，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，居民收入和实际消费水平差距逐步缩小。到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，基本公共服务实现均等化。到本世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现，居民收入和实际消费水平差距缩小到合理区间。”［8］当前，中国有超过4亿的中等收入人口，占全国人口的30%左右，若到2035年中等收入人口实现倍增，也就是8亿人左右，还没有达到14亿人的70%—80%，对于中国来说中等收入群体数量还需继续提高。因此，在共同富裕的背景下，构建覆盖全体困难群体的社会政策体系是一项长期任务。它以推动人的全面发展和社会全面进步、经济发展和社会整合双向良性互动为导向，促进困难群体共同富裕，最终实现经济社会长期稳定协调及可持续发展。

2.共同富裕目标下困难群体社会政策体系建设的艰巨性。改革开放40多年来，我们较好地实现了一部分人和一部分地区先富起来的目标，但同时，区域之间、城乡之间还存在一定差距。老弱病残等特殊困难群体是全体人民中最困难、最需要政府和社会关心帮助的群体，城乡失能失智困难老年人需要照护，国家卫生健康委员会公布的数据显示，目前中国有认知障碍的60岁及以上老人大约为1500万［9］，存在巨量的照料服务需求。中国还存在农村留守儿童问题，截至2021年底，中国有农村留守儿童900多万，且90%分布于中、西部省份。［10］残疾人福利事业发展水平相对滞后，残健融合还存在不少障碍。农村人口基本医疗制度体系还有待进一步健全。民政部公布的数据显示，截至2021年底，中国有5800多万低收入人口。［11］可见，我们解决了绝对贫困问题以后，还存在着相对贫困问题。这些困难群体所面临的与现实生计及长期发展息息相关的社会交流、融合等问题，都会对其生活质量造成不同程度的影响。针对上述各类困难群体，兜住兜牢民生底线是党和国家的一项十分重要的工作，是国家治理和社会发展中应优先解决的民生实务。

3.共同富裕目标下困难群体社会政策体系建设的复杂性。习近平总书记强调：“我们说的共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。”［8］根据现代化建设进程和共同富裕的目标要求，促进共同富裕困难群体目标下社会政策体系建设应坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”原则，依据社会发展指数和共同富裕目标要求进行完善与重构。一方面，基于“保障民生、激活能力、反哺经济、回报社会”原则，促进共同富裕困难群体目标下社会政策体系建设逐步向“发展型”模式转变，实行分层分类保障——即面向不同困难群体的福利需求应采取不同的政策和标准。困难群体由低收入家庭、优抚对象、残疾人、贫困儿童、失能/半失能老人、长期失业者等多种群体构成，在社会身份、生活状况以及福利保障需求方面存在显著异质性。加强共同富裕目标下困难群体社会政策体系建设，不仅需要考虑经济和社会发展现实及未来趋势，而且还需要考虑不同困难群体在社会保障、社会救助、社会福利和社会服务等方面的不同需求。一部分人需要“保基本、兜底线、促公平”，而另外一部分人可能需要“保生活、促就業、谋发展”。另一方面，目前中国社会发展指数并不是很高，困难群体社会福利和服务需求较大。因此，促进困难群体共同富裕的社会政策体系建设，只能在现行社会政策体系基础上进行完善与重构，以提高社会政策体系建设效率并降低建设成本。

（二）共同富裕目标下困难群体社会政策体系建设的实践要义

1.共同富裕目标下困难群体福利需求适度水平的测度。促进困难群体共同富裕的社会政策体系建设，意味着要对现行困难群体社会政策体系进行完善与重构，逐步扩大覆盖面和适度提高福利水平，使其与中国现代化发展进程相适应，既促进经济发展，又实现社会整合，确保经济社会长期稳定协调均衡及可持续发展。为实现促进困难群体共同富裕的发展目标，就需要根据社会发展指数、共同富裕目标的综合指数以及困难群体的基本生活需求，测度困难群体的福利需求适度水平。困难群体的福利需求适度水平意味着它既不能超越经济社会发展阶段（社会发展指数）保持较高水平，也不能偏离共同富裕目标保持较低水平，否则不能促进困难群体共同富裕。因此，测度困难群体的福利需求适度水平是促进困难群体共同富裕社会政策体系建设的基础性条件，决定了共同富裕目标下困难群体社会政策体系的完善与重构以及运行的稳健性和可持续性。

2.共同富裕目标下困难群体社会政策体系的完善与重构。以共同富裕为目标、以福利需求适度水平为依据对困难群体社会政策的“三支柱”体系（社会保障、收入保障和社会救助、社会福利和社会服务）进行完善与重构，是促进困难群体共同富裕社会政策体系建设的核心内容。科学合理的制度安排能使困难群体在共同富裕目标下获得充分的福利保障，使其与国家经济社会发展水平相适应，保持稳态均衡，实现可持续发展。在共同富裕目标下，“三支柱”体系的完善与重构不仅要考虑不同层次困难群体的多样化福利需求，还要考虑公共财政的可持续性。现阶段，城乡困难群体规模大、结构和分布复杂且存在社会流动的不确定性。他们对基本生活保障、社会保险、收入保障和积极就业扶持、社会福利和社会服务等需求复杂多样，这就对共同富裕目标下困难群体社会政策体系建设提出了更高的标准和要求。

3.共同富裕目标下困难群体社会政策体系的运行与效应。研究促进困难群体共同富裕社会政策体系的运行与效应，不仅涉及困难群体社会保障、社会救助和社会福利等社会政策的具体运行和规范管理，确保社会政策体系长期稳健高效及可持续运行，而且涉及对社會政策体系的实施效果进行科学评价，确保社会政策体系能够达到促进困难群体共同富裕的政策目标，并通过社会政策体系管理绩效评价和政策效应分析，对制度体系进行动态调整优化。共同富裕目标下促进困难群体共同富裕社会政策体系的运行管理包括社会政策管理服务平台建设、建立健全管理体制机制及配套机制、运行管理和安全控制等重要内容，促进困难群体共同富裕社会政策体系的运行效应包括共同富裕与社会整合效应、社会福利的帕累托改进效应、三次分配的收入不平等改进效应、社会扶贫政策效应等。虽然促进困难群体共同富裕的社会政策体系建设需要付出经济成本，但它也可能带来较大的经济和社会效益，这主要取决于其能够根据社会发展指数以及困难群体的增量需求，建立合意的社会政策体系并能够通过科学化、法制化和正规化的运行管理，减少行政成本，提高管理绩效并对长期经济发展和社会整合产生助推效应。

三、共同富裕目标下困难群体社会政策体系的构建对策

为更好实现促进困难群体共同富裕的目标和提高困难群体社会政策体系对经济发展和社会转型的贡献，应对困难群体社会政策体系进行动态调整优化。这就需要根据现实问题与主要任务，提出具有针对性、可操作性和前瞻性的对策。

（一）加强基础性民生工程建设

未来一段时间，新增加的社会政策支出应该重点向基础性民生建设倾斜，在较短时间内实质性地弥补现有基础性民生工作的短板，并较大幅度地提高基础性民生重点领域的保障水平。［12］立足保障“底线民生”，坚持分层分类、应保尽保、应救尽救。优化完善救助服务方式，引导各类主体精准投放救助资源。统筹运用发放实物、现金和提供服务等方式，提供精准而个性化的救助帮扶。全力保障各类困难群众基本生活，加大临时救助力度。落实老年人、残疾人两项补贴动态调整机制。推动地级市精神卫生福利机构全覆盖，解决精神疾病患者、抑郁症患者的治疗康复问题。落实落细困难群众主动筛查机制，利用大数据对发现的困难群众及时干预、精准救助、综合帮扶，实现从“人找政策”转向“政策找人”。全面持续实施乡村振兴战略，在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，严防新的贫困问题的发生。

（二）推进基本公共服务均等化

现阶段，中国逐步建立起较为完整的基本公共服务制度体系，但仍存在基本公共服务供给不足、供需不匹配的问题。党的二十大报告中提出到2035年中国发展的总体目标，其中包括“基本公共服务实现均等化”。为在2035年如期实现基本公共服务均等化，要优先推进所有基本公共服务的普遍覆盖，确保基本公共服务覆盖率达到95%以上，覆盖所有应该覆盖的人。要通过制度整合来促进基本公共服务均等化，如整合城镇职工、城乡居民基本医疗保险，建立统一的医疗保险制度体系，统一城乡义务教育经费保障机制等。逐步提高中央和省级政府在基本公共服务中的财政供给水平和可负担能力，如建立一定周期内社会经济和人口信息预测管理系统、构建困难群体社会政策体系财政专门账户等。充分利用互联网等新技术推动服务模式创新，扩展优质公共服务资源的辐射范围，促进农村、偏远地区基本公共服务均等化，确保覆盖困难群体的社会政策体系长期稳健均衡和可持续。

（三）重视发挥第三次分配的作用

党的十九届四中全会首次明确提出：“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业。”［13］第三次分配不同于初次分配和再分配。初次分配是指按照市场效率进行的分配，比如工资、利润等；再分配是政府通过税收调节来进行的；第三次分配是通过个人捐献等非强制方式再一次进行分配。［14］191发挥好第三次分配的作用，要做到如下几点。首先，大力发展慈善组织，扩大群众的公益参与度。建立更开放的公益机构准入机制，在加强监管的同时，让更多公益机构参与公益慈善事业。高度重视社区型慈善组织的培育，支持枢纽型慈善组织发挥带头作用，最终形成覆盖全国城乡的慈善组织网络。创新公益参与方式，借鉴“专业志愿服务”的方式，鼓励并支持更多志愿者用自己的专业知识来进行志愿服务。其次，通过各种方式鼓励个人进行捐助。目前中国的公益捐赠主要由企业家提供，而其他国家主要是个人捐赠。中国要着力打造正向激励个人捐赠的政策体系，比如完善捐赠人税收支持政策、优化个人捐赠税收优惠等，同时适当出台精神奖励政策。最后，加强法定社会保障制度与慈善事业的有机衔接。［15］在为困难群体共同富裕提供有效保障中，慈善组织具有显著优势，如网络平台提供的大病求助渠道、疫情防控中慈善组织的社会服务。因此，将慈善事业纳入中国特色社会保障体系，不仅能够放大社会福利政策的效应，而且可以满足不同群体个性化的福利需求。

（四）构建收入维持和积极就业促进机制

近年来，结构性矛盾上升为就业的主要矛盾，但就业的总量矛盾仍然存在，促进劳动者充分就业仍然面临着较大的现实压力。当前提高就业质量，首先要扩大就业规模。党的二十大报告指出，“健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶”［1］。建立“有能力”困难群体政策干预和退出机制，鼓励“有能力”群体通过就业退出“困难群体”身份，不仅符合习近平总书记在党的二十大报告中提出的共同富裕原则之一——“坚持多劳多得，鼓励勤劳致富，促进机会公平，增加低收入者收入，扩大中等收入群体”［1］，而且也有利于使他们从生存公平或生活公平过渡到劳动公平。在政府和市场耦合的有效机制下，建立“有能力”困难群体多维识别和评价机制、教育和职业培训机制、提升机制、选择性退出机制以及退出的社会和经济激励机制，对“有能力”困难群体进行多维度培育和能力提升并使他们获得可行能力和机会。鼓励这部分群体脱离“困难群体”，通过参与社会和劳动力市场“勤劳创新致富”，改变生活环境并实现个人的自由全面发展。

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［10］全国农村留守儿童精准摸排数量902万人 九成以上在中西部省份［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2016-11/09/content_5130653.htm.

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责任编辑  魏亚男