浅析城市公共交通成本规制及其在财政补贴政策制定中的应用

●王势华 徐亚栋 单 杰

一、公交运营补贴政策发展历程

城市公共交通是城市为公众提供出行便利的主要交通方式，与居民的生产生活息息相关，是政府的民生工程之一，因其公益属性，公交票价列入政府定价目录，长期实行低票价政策。

21 世纪前，城市公交因其票价低、出行相对便利，城市居民多选择公交出行，此时由于运营成本相对不高，且客流量大，公共交通边际效应显著，公交企业的票价收入足以覆盖其运营支出，且有不少公交企业处于盈利阶段。 自21 世纪起， 随着我国社会经济迅速发展，人工成本及物价水平上升，公交企业的运营成本也随之上升，公交企业票价收入逐渐难以覆盖企业运营支出，从而出现亏损现象。为保障公交企业正常运营，政府出台政策法规明确城市人民政府应当对公交企业实行低票价造成的亏损进行补贴赔偿，地方财政采取兜底模式对公交企业予以扶持来保证其正常运营。 2000—2010 年，随着物价水平、人工成本、车辆采购价格持续上涨，长期实行的低票价政策，以及私家车保有量上升导致公交客流分流，导致收入增速缓慢甚至下降，公交企业的亏损呈快速攀升趋势， 地方财政补贴压力增大；同时，我国提出关于公交优先的发展意见，鼓励各地发展公共交通，不少城市在财政预算上安排公共交通专项予以支持公交运营、 公交基础设施建设、智慧公交建设等方面，在这一背景下，大部分城市由兜底模式转变为定额补贴模式，扶持并发展公交行业。 相应的发展历程如图1 所示。

图1 我国公交发展历程图

2010 年至今，“兜底式”“定额式”补贴在一定时间内促进了城市公交行业快速发展，但也导致部分公交企业经营出现“等靠要”等情况，在公交服务水平及成本控制上缺乏积极性，公交服务供给的质量及效率开始与市民出行需求出现错位；同时，在当前轨道交通、网约车、私家车等多样化出行方式的冲击下， 公交自身吸引力下降明显，客运量逐年下降，导致公交企业的亏损已经成为政府及企业的巨大包袱。 如何科学、合理地补贴公交运营亏损，逐渐成为重大议题。 经过相关部门、专家学者、 第三方专业机构在许多城市的探索及研究，不少城市开始引入“成本规制”概念及方法，作为公交运营补贴政策制定的重要手段。

二、公交运营补贴政策制定要点

公交运营补贴政策制定需要在保证财政资金可有效承担补贴的同时， 保障公交企业的正常运营，并有效推进公交行业的可持续、高质量发展。 根据当前形势，公交运营补贴政策的制定，重点需要研判以下三个方面：

（一）厘清政企责任

公共交通是一种准公共产品，具有公益性和盈利性二重性质。 政府部门对公共交通的公益性要求， 一方面体现在低票价政策为市民提供低成本、集约化的交通出行方式，另一方面需要公交线网与城市规划相匹配，如通过以公共交通为导向的开发模式（TOD）来促进新建区域的经济发展，通过开设城郊线路、城乡线路、微循环线路等提供更多的民生保障。

目前我国公共交通均以企业形式进行运营，企业活动本质上是为了通过生产获得增值及利润，具有盈利性的特质。 公交企业执行政府要求的低票价政策，响应政府部门对公交线网规划及运营安排的要求，上述政府指令性要求下的公益性目标，与市场经济下企业追求盈利性特征出现明显矛盾， 导致企业自身出现亏损，企业缺乏运营积极性，需要通过决策及管理措施平衡公益性与盈利性二者的矛盾。

具体而言， 从公共交通行业各方的职能权责来看，为保障公共资源的有效供给，为市民提供更优质的出行服务， 政府部门负责城市整体规划、 线网规划、服务质量考核等工作，并推行公交低票价政策及各类优惠政策。 公交企业作为运营主体，主要负责公交调度、公交运营、场站管理等工作，保证运营供给的稳定性及服务质量，提升内部运营、管理效率。

因此在制定补贴政策的过程中，需要厘清政企责任，明确补贴范围，确保事权、财权相匹配，具体而言， 应当合理界定各自职能权责下所产生的亏损，即因承担低票价政策、公交线网运营所产生的政策性亏损，应当由政府予以补贴，保障公共交通的正常运转；因公交调度、运营效率低下，服务质量不高所产生的经营性亏损，应由企业控制规模并予以解决。

同时， 由于公交企业除了提供公交运输服务，往往也会依托于公共交通基础设施、设备，向社会提供包车、车身站台广告等其他盈利性服务，以反哺主营业务亏损，提升企业的财务稳定性，因此在补贴核定的过程中，应当合理分析及界定，尤其是包车业务与公交业务在财务上的核算。

（二）评估财政承受能力

近年来， 全国城市公交行业呈规模快速发展、客流量效益不断下降的趋势，客运流量受新冠疫情影响尤为突出。 2014—2020 年，全国公交运营路线共增加25591 条，年均增长率为7.79%，运营线路总长度增加66.42 万公里， 年均增长率为10.42%，如图2 所示。 但全国城市公交客流量从2014 年的781.88 亿人次降至 2020 年的 442.46 亿人次， 其中2020 年受新冠疫情影响， 比2019 年下降36.04%，市民出行需求大幅下降，如图3 所示。

图2 2014—2020 年全国城市公交发展规模

图3 2014—2020 年全国城市公交客运流量

造成上述情况的主要原因， 一是近年来我国城市的人口红利逐步消失、人口老龄化结构显现、大城市的虹吸效应，公交需求有所降低；二是全国私家车保有量上升，轨道交通建设规模上升，互联网技术下网约车及共享单车出现， 市民可选择交通出行方式呈现多元化；三是公交线网规划、运力供给调度未及时按需求进行调整， 公交运营效率不高，吸引力降低。

上述情况带来的效率问题， 导致公交企业经营缺口增大， 并间接导致财政补贴规模的大幅增长，进一步加大了财政资金压力。 而财政资金是政府部门履行相关义务的重要保障， 合理分配财政资金的使用有利于规范公共交通运营补贴资金管理， 可有效防范财政风险， 推动公交行业有序发展。 因此补贴制定过程中，需要对财政承受能力进行评估，准确估算后疫情时代的补贴总额，严格控制补贴规模，避免财政资金使用过于集中。

（三）促进企业降本增效

公交企业受公交战略发展及历史遗留问题影响，运营成本大幅增加，盈利能力不足。 一方面近年优先发展公共交通， 大部分城市公共交通存在超前发展的情况，公交线网、公交车辆配置均远大于实际需求，部分城市闲置车辆已多达20%；新增公交车辆按照政策多是采购纯电动车辆， 而同等车型的公交车辆， 纯电动车辆的价格是传统油气车辆价格的2—3 倍不等； 公交线路存在线路过长、重复率高、绕道严重等问题，直接造成公交线路运营效率过低。

另一方面当前全国公交企业多数由多个车队或多家企业合并而来， 但合并后公交运营模式改进尚有不足，公交整体精细化管理能力不强，各类资源往往难以实现在跨线路、跨车队、跨运营公司的有效调度及利用，无形中提高了运营成本。 如空驶里程问题， 若公交企业可以实现场站资源的跨区域调度管理，则可以有效减少空驶里程，提升运营周转效率，从而节约运营成本。

因此，基于上述情况，在制定补贴政策时，应当重点考虑如何通过补贴的控制、测算原则，引导企业进一步提升运营效率、控制成本，才可以保证企业的可持续发展，并减少财政压力。 一般而言，各地多是加强补贴政策的激励性， 通过服务质量考核、绩效评价的结果应用，强调结果与补贴资金挂钩，鼓励企业积极探索可持续发展路径，持续开展降本增效工作。

三、城市公交成本规制概述

当前，受新冠疫情影响，国内经济尚处恢复阶段，各地面临着公交补贴财政资金不足、公交客运量下滑、车辆采购价格上涨、公交运营成本持续上升、公交服务质量差以及效率低等问题，急需建立财政可负担、行业可持续、市民可承受的公交行业补贴政策，在此基础上，建立合理的成本规制补贴政策是十分必要和迫切的。

（一）成本规制的界定

成本规制是指在市场经济体制下，为了矫正和改善市场机制内在问题， 政府干预经济主体活动的行为。 城市公交成本规制是指通过合理界定公交行业成本范围和单位成本标准， 科学测算政府公交财政补贴额度的方式， 主要为收入规制和成本规制，对提升公交服务质量、服务效率有贡献的成本允许合理、适当增长，对提升公交服务水平无关、政策法规明令控制的成本逐渐减少或清除。 公交成本规制是在明确成本规制范围及收入范围内，结合公交开展情况，明确各项成本控制指标、收入控制指标，确定对应指标的控制值或规制值，形成成本规制体系。

成本规制的目的在于，通过对成本规制结果进行应用， 以期厘清公交企业政策性亏损和经营性亏损。 在此基础上，通过公交运营补贴政策的研究与制定，结合上述提到的“评估财政承受能力”的整体研判以及公交行业可持续发展规划及改革方向等，共同“促进企业降本增效”，提升公共资源供给效率及质量，推动公交行业的健康发展。

成本规制过程通常应遵循合理性、 适度激励、渐进实施、绩效导向四大原则。 合理性原则要求规制依据充分、合理，要充分结合公交行业的运营规范及相应投入，结合地方物价、人工成本等，厘清公交行业运营的合理成本范围区间。 适度激励原则要求规制的方法、路径以及结果，均应在具备约束效果的前提下，体现适当的激励作用，以提高公交企业能动性，促进企业落实降本增效。 渐进实施原则要求规制跟随公交企业经营管理和财务管理规范化程度提升而不断完善， 逐步实现全面和精细化管理。 绩效导向原则要求规制结合绩效理念，通过对公交企业绩效考核， 倒逼企业不断完善和优化企业管理及服务。

（二）成本规制的意义

成本规制是公交行业发展预算绩效管理的基础，是科学实施公交财政补贴、开展运价调节的关键环节， 是对企业经营者管理水平进行考核的依据。 实行公交行业补贴成本规制，建立科学规范的成本评估制度及绩效评估机制，测算、审核和评价公交企业的经营及成本状况， 科学界定公交补贴的梯度档次，有利于提高财政资金的使用效率，促使企业降本增效，最终实现财政可负担、行业可持续、市民可承受三方共赢，保持公交可持续稳健发展。

四、城市公交成本规制思路

为准确、 合理地测算公交运营亏损的合理范围，首先应当要梳理城市公交的成本结构，剔除非公交运营业务相关的成本支出及收入。 在此基础上，针对各类成本进行合理分析，整体可参照“单价* 数量”的预算绩效管理模式，明确各类成本的成本控制指标、成本规制标准值以及取值方法，共同形成城市公交成本规制体系。

（一）城市公交成本结构

城市公交成本主要包括了公交企业运营服务直接相关的成本和费用（直接成本）、运营服务发生的管理费用和财务费用（期间费用）以及税金及附加三类。其中直接成本主要包括人工成本、燃料费用、维修费用、车辆折旧费、保险事故费、营运业务费， 期间费用主要包括人工成本、 其他管理费用、财务费用，税金及附加主要包括车船税、车辆购置税、增值税、营业税（简易计税法）、增值税附加税。据统计，公交成本中排名前三的分别是人工成本、燃料成本、折旧费用，其余成本占比基本小于10%。 具体各项成本支出参考比例如图4 所示。

图4 某市公交企业成本支出比例图

（二）主要成本的规制路径

1、人工成本。 人工成本是公交运营中的主要成本，根据地方发展差异，一般占到总成本的45%-60%，包括职工工资、工资性支出（五险一金、工会经费等相关费用）和相关劳务支出三部分内容，涉及驾驶员、管理人员、辅助人员等多个岗位。 成本规制中，人工成本需根据公交企业运营规模，合理测算各岗位平均人工成本和岗位职工数， 并以最终乘积结果作为规制值。

（1）驾驶员。驾驶员是公交运营中的核心岗位，成本规制过程中， 通常将驾驶员的配置数量及工资作为基础标准进行参照， 并以此构建符合当地平均水平的成本规制标准， 因此需要准确把握驾驶员管理体系的合理性。 成本规制下的驾驶员人工成本， 需明确当前运营规模下的驾驶员数量合理区间以及平均工资合理区间。

数量合理区间，早期一般采用驾驶员人车比进行测算， 即每一辆公交车需配备多少名驾驶员作为标准值，但由于各地超前发展的原因，车辆配置数量远超实际需求， 以车辆作为标准进行测算不够合理， 且该方式未考虑各地公交运营时间存在差异，不同地区人车比浮动差异明显，不宜作为标准值。 因此现在一般通过全年驾驶总时长除以驾驶员全年工作时长确定。 全年驾驶时长可根据年度实际排班情况、各线路长度、运营空驶里程占比、平均车速确定， 其中运营空驶里程占比一般不高于7%。

一般来说，为保障劳动者权益，保障乘客生命安全，驾驶员全年工作时长应根据劳动法规定，平均每周工作时间不超过44 小时， 确定约2300 小时。 但国内大部分城市因亏损严重、驾驶员招聘困难等原因，存在驾驶员数量不足、工作负荷过高的情况，调查显示，某城市的公交驾驶员平均工作时长达到13 小时/天， 每月轮岗调休天数仅3 天，明显存在疲劳驾驶的安全风险。 因此在实际规制过程中，还需综合考虑驾驶员的工作强度、加油或充电时长、休息时长等，逐步引导驾驶员的驾驶时长符合交通管理规定，实际驾驶员的工作时长为法定工作时长的80%～85%， 即全年实际工作时长约为1840～1955 小时。 具体公式如下：

平均工资合理区间可通过以下两个方式进行确定：其一，工资系数控制法：参照《城市公共汽电车企业运营成本测算规范》（JT/T 1184-2018） 的指导意见，一般是由当地社会平均工资乘以岗位工资系数，公交企业驾驶员工资一般是社会平均工资的1.15～1.3 倍。 其二，年增长率控制法：由上一年度平均工资乘以当地社会平均工资或交通运输业平均工资的增长率。

（2）其他人员。公交企业其他人员，包括管理人员、调度员、乘务员、维修人员、保洁员等多个岗位，根据实际人员管理模式，存在劳动关系和劳务关系两种模式。

第一， 属于劳动关系的其他人员。 公交企业中，管理人员、调度员、乘务员一般都属于劳动关系， 在成本规制中，该类人员的人工成本均通过岗位人员数量和平均工资的乘积确定。实际规制过程中需根据公交企业运营规模及上级部门管理规定， 并结合各岗位的职责及工作任务进行初步测算， 同时比对该企业的驾驶员数量和工资标准， 以及与当前地区发展水平相匹配地区的公交企业其他人员配置比例及工资标准，考察其是否合理。 现阶段随着智能化水平的提升以及单一票价的普及，调度员、乘务员配置需求大幅下降， 一般公交企业其他人员数量与驾驶员数量比例为0.25—0.45，公交企业其他人员工资是社会平均工资的1—1.15 倍。 此外，因我国公交企业多数为国有企业，属于国资委管理条线，一般会对企业的管理人员编制数量及薪酬体系作出明确规定，但从整个公交行业来看，国资委规定的薪酬标准会普遍高于行业平均水平， 具体各岗位平均用工成本及配置人数参考值如表1 所示：

表1 公交其他人员用工成本成本规制参考比值

第二，属于劳务关系的其他人员。 公交企业中，维修人员、保洁员一般属于劳务关系，通过计件工资或计时工资结算相关费用。 在成本规制中，该类人员一般通过单位工资与工作量的乘积确定，过程中需要比对当地相关工作的单位成本，并对车辆类型进行分析， 对各项工作所需工作量进行测算，确保相关成本测算在合理范围内。

2、能耗成本。 能耗成本是指公交企业在提供乘客运营服务中产生各种能源消耗成本总和。 公交公司的能源燃料主要分为柴油、CNG、LNG 以及电四类，不同车长公交车辆能耗存在差异，车龄越久能耗相对越高，成本规制下通常将公交车辆按能源燃料类型、车型、车龄对应的百公里能耗为单位能耗成本， 结合对应车辆年行驶里程进行核定计算，百公里能耗规制值一般取类似地区或本地近三年的最低值，予以控制。 具体各类型车辆燃耗参考标准如表2 所示。

表2 某市公交车辆燃料消耗规制标准表

3、维修成本。 维修成本是公交企业为了保障运营服务正常运行对车辆进行保养维修的费用。 维修成本可细分为工时费和材料费。 工时费一般是公交企业实施维修工纯工时模式时使用，材料费是车辆维修时更换的轮胎、机油、发动机等材料发生的耗材费。 公交的维修模式分为内部维修和维修外包两种模式。

根据公交政策法规要求，公交车辆每季度进行一次二级维护， 行驶规定里程更换机油和轮胎，其余维修项目则根据车辆实际情况进行维修，如更换发动机、维修车内空调、维修挡风玻璃等。 通常车龄越久车辆的维修费用相对较高，车长对维修费用影响相对较低，也可区分为大车（8 米以上）、小车（8米以下）。

（1）内部维修模式。多数公交企业多采用内部维修模式，若公交企业未实施纯工时管理模式，工时费可参照人工成本进行规制。工时费以“千公里工时费/百公里工时费”为控制指标，材料费以“千公里材料费/百公里材料费”为控制指标，结合对应车辆年行驶里程进行核定计算维修费用。另外，若纯电动车辆较多， 可单独分类纯电动车辆及非电动车辆予以比较。 目前我国大部分公交企业缺乏成熟、完备的纯电动公交车辆维修能力，仍处于探索、提升阶段，因此为满足车辆日常维保、维修等需要， 一般购车时会签署有2—8 年质保期协议，其维修成本大多体现在购车成本中，质保期内维修成本几乎忽略不计，质保期后，维修成本将会大幅提升。非纯电动车辆的维修，其成本一般随着车龄的上升而逐步增长，一般车辆满4—5 年会进行一次发动机大修，其维修成本会有较大增长，但从具体实践来看， 其维修成本往往更多与车厂具体型号的质量高度相关， 因此购置公交车辆时应当做好事前绩效评估， 充分研判其技术指标是否符合服务质量及效率要求。

（2）维修外包。 维修外包模式相对较少，外部维修厂多维修小型客车， 大型客运车维修业务相对较少，且无法负荷公交企业的维修体量。该模式下， 公交企业不存在维修人工成本以及材料费支出，维修费用通常以车长、车龄确定单车包年维修价格，在无重大维修情况下，正常的二级维修、更换轮胎与机油等日常维修项目， 均包含在维修服务范围内。理清外包收费标准后，比较维修外包模式与内部维修（估算）模式的差值，差值应控制在行业平均利润或市场平均利润以下，若差值较大，应当予以合理规制， 并建议通过成本规制体系或公交行业政策改革， 引导公交企业建立内部维修车间或成立维修厂。

4、财务费用。 财务费用主要是指企业经营活动中融资所产生的利息支出及收入之差， 在成本规制体系中， 应当以融资目的予以梳理政府应当承担的利息支出，即纳入规制范围的财务费用，具体包括行业管理部门和财政部门批准购置的车辆、 场站所产生的银行贷款以及为保障企业正常运营所需现金流而产生的银行贷款以及各类长期投资产生的利息。成本规制中，财务费用根据年度贷款总额及贷款利率计算利息支出进行测算。 其中贷款总额需扣除与公交运营无关的长期投资，仅包含与公交运营相关的银行贷款或投资。

5、企业收入。 公交企业收入主要包括主营业务收入、附属性收入及其他三产收入。

（1）公交主营业务收入，指公交运营的票款收入，包括现金投币收入、刷卡收入以及扫码收入，在收入规制中一般采用据实列支的方式进行规制。

（2）附属性收入，指利用公共资源所获得的附属性收入， 如利用公共汽电车以及站牌获取的广告收入、 利用低峰时间闲置公共汽电车的包车收入。 根据政企资源投入使用情况，在收入规制中，广告收入一般全额纳入规制， 包车收入通常按一定比例纳入规制。

（3）其他三产收入，指仅利用公交企业自身资源所获得的收入，如公交驾校、停车管理、汽车维修等。 在收入规制中，一般不列入规制，或部分纳入收入规制，用于反哺公交运营亏损。

需要注意的是，收入规制过程中，是否纳入规制取决于公交企业是否使用公共资源， 因此在规制过程中，需区分企业经营性业务和公益性业务、区分企业经营性资产和公益性资产， 并合理分配规制比例。

五、成本规制结果的应用

（一）历史结果测算

成本规制体系研究分析完成后， 应当选取最近年份的公交运营情况，进行历史结果测算，厘清最近年份的公交政策性亏损及经营性亏损。 后续应以政策性亏损作为补贴政策制定的重要依据。

在历史结果测算， 一方面可以验证成本规制体系的合理性与科学性， 另一方面也是为政府和企业梳理了公交运营成本当前不足及未来优化空间。 表3 展示了按上述思路测算形成的某市成本规制结果。

表3 某市成本规制历史结果测算一览表（示例）

（二）补贴政策制定支持

成本规制体系在厘清政策性亏损及经营性亏损的基础上，制定公交运营补贴政策时，仍需注意地方财政的承受能力以及与其他补贴政策衔接与配合。

从财政可承受力来看，行业主管部门、财政部门应当充分结合地方财政安排， 对公交运营补助占一般公共预算支出比例予以适当控制， 维持补贴规模的稳定和可持续。 对于政策性亏损与补贴存在缺口的部分，应当考虑：一是市区财政分担机制， 公共交通的运营对于各区经济发展也起到了较大的支撑作用，按照事权、财权责任，各区县应当遵循一定原则对公交运营补贴进行分担， 如按线路里程分布比例，或站点数量占比等；二是通过公交发展的规划，制定新的政策群，大力扶持公交行业线网改革、资源开发，实现提质增效、反哺创收，增强企业造血能力，推动公交企业财务可持续发展，公交行业可持续发展。

需要特别说明的是，2020 年至今受新冠疫情影响，公交行业客运量大幅下降，公交企业主营业务收入普遍锐减20—30%， 这一部分应当专项考虑，以避免疫情下的成本规制标准、公交运营补贴政策的相关标准， 在疫情消失后难以向下调整的现实问题。

（三）强调绩效考核结果应用

从政府购买公交服务的概念来看， 公交企业作为公交运输服务的服务提供方， 应当保证公交供给的效率及服务质量。 作为行业主管部门，也应当定期组织服务质量绩效考核，监督、推动服务质量的不断提升。 为更好地提升服务质量，除了常态化的监管考核外，更应强调绩效考核结果的应用， 要求行业主管部门将绩效考核结果与公交运营补贴予以挂钩，形成合力，进一步推动企业提升服务质量， 让市民享受到更舒适、 更优质的公交运输服务。