欧盟碳治理的最新进展、经验总结及相关启示※

○汪惠青魏天磊

1.北京大学经济学院 北京 100080 2.中国银行研究院 北京 100032 3.国家发改委经济与国防协调发展研究中心 北京 100837

引言

碳治理的本质，是通过对应对气候变化相关制度、法规和政策进行动态优化，以尽可能低的社会经济成本实现碳减排。欧盟是全球最早开展碳治理的地区，在应对气候变化领域长期处于领先地位。近年来，由于经济发展疲软及奉行气候单边主义，欧盟的气候治理领导力有所下降。充分汲取欧盟碳治理发展过程中的经验教训，有利于提升我国碳治理的质量与效率，推动实现碳达峰、碳中和目标。

为探究欧盟碳治理的发展历程，本研究对欧盟碳治理的政策框架与主要内容进行了详细梳理；结合历史数据对欧盟碳治理取得的成效进行评价。总结得出，完善的制度和法律保障体系、统一的应对气候变化行动、多方参与的政策制定机制、有效的市场化减排机制、开放的国际合作态度是欧盟碳治理取得成功的关键因素。但是，由于当前缺乏有力的经济支撑、缺少有效的政治保障、奉行气候单边主义，欧盟碳治理发展也面临挑战。欧盟碳治理的经验为中国落实碳减排任务提供了有益参考。当前中国正处于推动实现碳达峰、碳中和目标的关键阶段，在碳治理问题上，应坚持经济增长和低碳发展“两手抓”，实现高质量发展；坚持碳达峰、碳中和工作“全国一盘棋”，实现统筹发展；坚持政策和市场“两手抓”，实现高效减排；坚持共同但有区别的责任原则，重视气候公平；坚持多边主义，积极推动全球气候治理。

一、欧盟碳治理的提出背景与关键目标

（一）欧盟碳治理的提出背景

1.应对气候变化行动的发展。在国际社会的广泛认知里，应对气候变化行动的发展经历了从现实问题出发——由安全问题过渡到科学问题——逐渐融合政治因素的过程。早期气候变化引起国际社会的关注，是由于全球气候变暖导致海平面上升，一些海洋岛屿国家开始意识到这一问题的严重性。1979年在瑞士日内瓦召开的第一次世界气候大会上，科学家提出二氧化碳浓度的增加将导致地球升温。与此同时，世界部分地区的武装冲突、粮食减产等问题不断出现，也与极端气候变化引起的环境恶化、资源短缺相关。由于关乎国际社会稳定和安全，气候问题逐渐成为全球关注的重点问题之一。

随着气候问题与安全问题的融合不断加深，国际社会开始从科学层面探讨引起气候变化的原因，并深刻反思人类历史上的重大经济变革对气候变化的影响。例如，工业革命导致的能源消耗变化、碳排放量变化和碳排放强度变化。到20世纪90年代，在国际社会对气候问题关注度持续提高的过程中，气候问题已经不单纯是简单的安全问题和科学问题，而是融合了政治等因素的综合性问题，全球应对气候变化行动逐渐发展成型。

1988年11月，世界气象组织和联合国环境规划署共同成立政府间气候变化专门委员会（IPCC），对全球气候变化领域的工作和成果进行整理、评价，并提供政策建议（董亮，2020）。IPCC每5年左右出版一次综合评估报告，对全球气候变化相关问题展开详细梳理，并进行科学评估。IPCC的气候变化综合评估报告对各国制定气候政策具有重要指导意义。在IPCC的影响下，气候问题引起越来越广泛的关注，国际气候合作政治局面逐渐形成。1990年的第二次世界气候大会通过了《部长宣言》，将二氧化碳排放、气候保护等议题列为国际社会共同责任，呼吁各国积极推动国际气候合作。在此背景下，联合国主导了一系列气候变化谈判。1992年在联合国框架下，各国政府签订了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），成为全球气候政治学发展的里程碑事件。作为一份影响深远的国际文件，《公约》确定了温室气体减排的目标。1997年12月，各缔约方经过艰苦谈判，通过了《联合国气候变化框架公约京都议定书》（以下简称《京都议定书》），就《公约》确定的减排任务明确了具体实施细则，成为首份具有法律约束力的国际环保协议（Hulme and Mahony，2007）。

为了进一步推动《公约》的实施，并对《京都议定书》第二履约期之后（即2020年之后）的国际应对气候变化行动作出框架性安排，2015年，《公约》近200个缔约方在巴黎投票通过《巴黎气候变化协定》（以下简称《巴黎协定》），提出“将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2摄氏度以内，并努力将温度上升幅度限制在1.5摄氏度以内”的长期目标。《巴黎协定》覆盖的国家和地区空前广泛，是全球气候治理的一项历史性成就（Falkner，2016）。2021年，在第二十六届联合国气候变化大会上，各缔约方最终就长期存在争议的《巴黎协定》的实施细则达成共识，开启全球应对气候变化的新征程。

2.欧洲生态环境的脆弱性特征。欧洲地理位置和生态环境较为特殊，对气候变化带来的环境变化更加敏感。历史数据显示，在全球气候变暖的过程中，欧洲的气温上升幅度高于全球平均水平。据估算，在夏季温度升高3摄氏度的情景下，阿尔卑斯山脉约80%的冰川将面临消融风险①EEA,“Impacts of Europe's Changing Climate”,EEA Report No 2/2004,http://www.eea.europa.eu/publications/climate_report_2_2004.。此外，受气候差异性影响，欧洲各地在气候变化中面临的威胁也不相同。随着气候变暖加剧，以地中海气候为主的欧洲南部地区和地中海盆地将遭受更多的高温和干旱天气；阿尔卑斯山地区的积雪和冰川将大量融化；欧洲沿海地区可能遭受更多暴风雨侵害，人口稠密的滩区会面临强降雨和山洪暴发。欧洲的植被对气候变化造成的环境变化也十分敏感。全球变暖将可能导致欧洲超过一半的植物物种面临生存威胁。受气候变暖影响，暴风雨、海啸、干旱等自然灾害频发会严重威胁欧盟的社会稳定（Bubeck and Dillenardt，2019）。由于农业、渔业和旅游业等重要产业的产出受气候变暖影响较大，欧盟的经济可持续发展也将受到阻碍（Grillakis et al.，2016）。

此外，全球气候变暖会导致湿润地区的降水量增多，干旱地区的降水量更少。为了适应气候的变化，人们需要在食物消费、能源消费、交通出行、生活生产等方面做出调整，形成新的生活方式。尽管有些地区的农业生产可能会因为气温升高、降水增多等的影响出现增产（例如高原地区、严寒地区等），但总体来看，气候变暖给欧洲带来的负面影响远超正面影响，欧洲大面积的宜居地区会面临更频繁的极端天气和自然灾害。独特的生态特征和环境使得欧洲在国际气候变化中显得更加脆弱和敏感。

3.欧洲民众的强烈环保意识。欧洲是工业革命的发源地，在各大洲中最早开启工业化进程。由于在工业化早期采取粗放的生产模式，以牺牲环境为代价换取经济发展，所以也最早尝到环境破坏带来的恶果。例如，1952年的“伦敦烟雾事件”直接或间接造成了1.2万人死亡。意识到环境保护的紧迫性，欧洲开始下大力气进行污染治理，通过积极出台并严格执行相关环境治理法案，使生态环境不断好转。整体来看，欧洲的环保意识在污染—恶化—治理—好转的过程中逐渐培养起来，许多欧洲国家将环境保护写入宪法，成为各大洲中环境保护的先锋。

在国家政策和法律的引导下，欧洲民众的环保意识也十分强烈。欧洲环保主义运动的兴起和持续发展，就是欧洲民众环保意识觉醒的最佳证明。自20世纪60年代起，环境保护者就积极活跃于政治舞台上。1968年法国巴黎“五月风暴”后，部分青年学生运动向环保运动转型，促使欧洲的环境保护者登上政治舞台，并成为环保主义的引领者。20世纪70至80年代，欧洲出现众多绿色政党。西欧的环保组织通过改组等方式成立政党，宣扬生态优先价值观，提倡以生态保护为核心理念，通过调整人类的生存和生活方式，使人与自然和谐相处。20世纪90年代，芬兰、法国、德国等国的绿色政党通过与其他政党合作的方式，参与各级竞选，宣传环保理念和政治主张，甚至成为联合执政党。在政治组织的引领下，环保主义在欧洲民众心中扎根、萌芽并蓬勃生长，欧洲民众的环保意识逐渐变得根深蒂固。根据2009年欧盟开展的《欧洲人对气候变化的态度》问卷调查，欧盟27个成员国的民众都认为气候变化已经成为全球第二严峻的问题。在对严重性的统计中，63%的欧洲民众认为最严重，24%认为相当严重，仅10%认为不严重。

（二）欧盟碳治理的关键目标

1.整体目标——实现可持续发展。欧盟碳治理的整体目标可描述为实现经济社会和生态环境共同可持续发展，即“能够满足当前的需要又不危及下一代满足其需要的能力的发展”。可持续发展理念来源于1987年世界环境与发展委员会的《布伦特兰报告》，并在1992年联合国环境与发展大会发表的《里约宣言》中被扩展为27条基本原则。欧共体和欧盟大力提倡可持续发展理念，早在1996年就颁布《阿姆斯特丹条约》，提出在欧盟一体化的进程中实现可持续发展目标，并将环境保护问题上升为欧盟的统一战略问题。2011年，欧洲议会通过《关于联合国可持续发展会议的欧盟共同立场的决议》，提出自然资源的利用必须与环境退化脱钩，经济发展需要步入绿色发展轨道，绿色增长通过激励经济社会各个行业的创新和竞争，并不会放缓增长，而是将实现发展与环保的双赢。除了积极推广可持续发展理念和行动倡议，欧盟还极力争取在国际可持续发展道路上的政治和外交地位。在2012年联合国可持续发展大会上，欧盟提出多个重要立场，包括关注生态环境和气候保护、推动传统经济向绿色经济转型、促进可持续消费和生产、强调在联合国框架下推动可持续发展的全球合作等。以提出的多个共同立场为基础，欧盟进一步强调实现可持续发展的整体目标，延续自身对于环境保护和碳治理多边合作的态度，积极发挥碳治理的欧盟作用。2018年，欧盟委员会发布《可持续发展融资行动计划》，以期通过推动可持续金融发展将资本导向更具可持续性的经济活动。2019年，欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》，提出欧洲要在2050年前建成全球首个“碳中和”的大洲，希望通过利用清洁能源、发展循环经济、抑制气候变化、恢复生物多样性、减少污染等措施提高资源利用效率，实现经济可持续发展。

在可持续发展愿景下，欧盟推出一系列政策，并做出了有计划的努力，服务于可持续发展战略大局。欧盟认为实现可持续发展的关键在于改变经济社会运行模式，改变能源消耗和生产生活消费方式，发展低碳绿色经济。

2.阶段目标——“五步走”。为更好地实现碳减排目标，欧盟将碳治理分成“五步走”的阶段目标，以更符合实际发展需求的路径推动各成员国经济低碳转型。

第一步，20世纪90年代初签订《联合国气候变化框架公约》。当时的欧共体提出2000年二氧化碳排放量稳定在1990年的水平。第一步的目标并没有强制性规定减排目标和具体时间表，在《联合国气候变化框架公约》签订的时候各签字国只是进行了原则性承诺。

第二步，1997年签订《京都议定书》。当时的欧盟15个成员国承诺在2008—2012年间温室气体排放水平相比1990年减少8%。第二步的目标中，欧盟承诺了8%的减排目标，减排要求高于在《京都议定书》框架内其他发达国家和经济转型国家5.2%的减排要求。随后欧盟成员国内部按照减排要求，签订了责任分担协议，将减排任务分配到各个责任国，内部成员就减排第二阶段目标达成了一致，承诺联合完成减排任务。在21世纪初欧盟扩容的过程中，12个新加入的成员国不受8%减排目标的限制，但是这些国家也纷纷向国际社会做出了符合自身情况的减排承诺。

第三步，2007年为了应对全球变暖的威胁，欧盟提出了发达国家到2020年将温室气体排放相比1990年减少30%的目标。第三步目标分两个阶段实现，第一阶段欧盟带头将排放量削减20%，当非欧盟发达国家积极响应减排并落实行动实现对等减排成果之后，第二阶段欧盟将碳排放量继续削减到30%。届时，在能源结构中可再生能源占比将大幅提高，达到20%左右。第三步目标不但对碳减排做了整体规划，也针对增加可再生能源比例、提高能源使用效率等提出了一揽子计划，并希望除了欧盟之外的发达国家和发展中国家能够在温室气体减排行动中与欧盟共同努力。

第四步，2011年欧盟发布《欧盟2050低碳经济路线图》，该路线图提出减排的最终目标——到2050年欧盟实现经济低碳转型，温室气体排放相比1990年减少80%—90%。第四步目标分三个阶段实现，第一阶段2030年温室气体减排40%，第二阶段2040年减排60%，第三阶段2050年减排80%—90%。届时，欧盟将实现经济社会低碳发展，以自身极低的碳排放带动发达国家整体实现减排50%。

第五步，2019年，欧盟发布了《欧洲绿色协议》，巩固欧洲近年来以技术革命为核心的绿色经济变革成果。该协议提出欧洲将于2050年实现温室气体净零排放，成为全球首个碳中和地区。以《欧洲绿色协议》为契机，欧盟开始启动经济增长的绿色引擎。

二、欧盟碳治理的政策框架与主要特征

（一）欧盟碳治理的政策框架

1.制定碳治理整体框架——欧洲气候变化计划。为了落实《京都议定书》承诺的减排任务，欧盟在2000年和2006年先后启动了两个“欧洲气候变化计划”，旨在通过制定碳治理整体框架、敲定具体减排方案、加强应对气候变化合作，帮助欧盟各成员国实现减排目标。第一个“欧洲气候变化计划”（ECCPⅠ）于2000年6月启动。在此计划中，欧盟委员会代表、各成员国政府代表、工业行业代表、环保非政府组织代表等各方共同努力，形成30多项应对气候变化的措施。主要包括：在能源领域提高清洁能源比例，提高能源使用效率，大力发展环保的电力和天然气能源，减少煤炭开采中的甲烷排放，利用碳捕捉和碳封存技术收集二氧化碳注入地下等；在工业领域提高设备和工艺能效标准，减少工业二氧化碳排放，制定温室气体排放交易体系等；在服务领域改进民用基础设施，加强清洁供暖等；在交通运输领域采用节能技术和节能燃料，运用财政手段引导减排降低油耗，制定节能减排政策等。为了保证ECCPⅠ的顺利执行，欧盟专门建立相应的指导委员会和工作组，评估和监督政策落实的效果。第二个“欧洲气候变化计划”（ECCPⅡ）于2006年10月启动，目标是在总结ECCPⅠ成果的基础上，对下一阶段的应对气候变化工作进行整体规划。主要包括完善碳排放、碳封存相关法律体系，加强碳捕捉和碳封存技术应用，对航空业和汽车业排放规则进行改进等。

欧盟启动的两个欧洲气候变化计划ECCPⅠ、ECCPⅡ有效加强了欧盟应对气候变化的合作能力，为实现《京都议定书》承诺的减排目标制定了整体框架和实现路径，对各成员国实现责任分担协议规定的任务形成了有效监督和约束。

2.探索碳治理市场化方案——欧盟温室气体排放交易体系。欧盟碳排放交易体系是欧盟在以市场化方式开展碳治理行动方面的一项重要成果，从初期探索到成熟运行共经历了四个发展阶段（见表1）。第一阶段（2005—2007年），欧盟碳市场建立初期，碳排放权配额采取免费发放+拍卖并行的分配方式，配额不允许结转至下一阶段使用。第二阶段（2008—2012），由于受到全球金融危机和欧债危机影响，欧盟碳市场的碳配额供大于求，配额交易价格一度低于5欧元/吨。第三阶段（2013—2020年），吸取前期碳市场建设的经验，欧盟在这一时期对碳市场配额总量、拍卖配额比例进行了调整，将拍卖配额比例提高至57%，并提高了对超额排放的惩罚力度。在一系列改革的推动下，欧盟碳市场金融化程度不断提高，碳价发现功能逐渐增强，至2020年已提升到30欧元/吨以上。2021年起，欧盟碳市场步入发展的第四阶段。为了更好地发挥碳市场的碳定价功能，欧盟启用市场稳定机制（MSR）对流通中的碳配额进行整体调控（汪惠青，2021）。

表1 欧盟碳交易体系的发展历程

3.推动欧洲经济绿色化转型——《欧洲绿色协议》。随着气候变化问题愈演愈烈，欧洲意识到需要开展以技术革命为核心的绿色经济变革才能应对气候变化。此外，作为经济增长的新引擎，绿色转型能够帮助欧洲走出经济增长疲软的困境。在此背景下，欧盟委员会于2019年公布了《欧洲绿色协议》，旨在通过利用清洁能源、发展循环经济、抑制气候变化、恢复生物多样性、减少污染等措施提高资源利用效率，帮助欧盟实现碳减排和经济可持续发展的双重目标（吴朝霞，2020）。根据《欧洲绿色协议》，欧盟确定了在2050年前实现“碳中和”的愿景，并制定了详细的碳治理路线图和政策框架。在能源领域，《欧洲绿色协议》明确提出要加速欧盟能源领域减碳相关的立法、修法进程，并将指导家庭和消费者积极参与能源体系的低碳转型。在工业生产领域，欧盟以纺织、建筑、电子和塑料等资源密集型行业为重点出台了“循环经济行动计划”，并积极制定与废弃物处理有关的法律法规和市场激励措施。在建筑业领域，《欧洲绿色协议》要求将建筑物排放纳入欧洲碳排放交易体系进行管理，确保建筑物的建设和翻新符合绿色低碳循环经济要求。在交通运输领域，欧盟积极推进公共充电桩和替代燃料相关基础设施建设，并计划通过交通系统和基础设施进行数字化和智能化改造，降低交通运输行业的碳排放。

《欧洲绿色协议》的发布，展示了欧盟碳治理的中长期战略布局，也体现了欧盟希望通过绿色低碳转型启动新的经济增长战略愿景。对经济增长长期低迷的欧盟而言，绿色转型所需的大量资金，是当前《欧洲绿色协议》实施面临的最大挑战。

4.为碳治理提供法律保障——《欧洲气候法》。积极将碳减排相关政策措施纳入法律保障，是欧盟开展碳治理的工作重点。为适应不断提升的减排目标，欧盟于2020年9月提出《欧洲气候法》的立法提案。2021年6月，欧洲理事会正式通过《欧洲气候法》，标志着欧洲2050年实现碳中和的目标被写入法律（郝海青和樊馥嘉，2021）。根据《欧洲气候法》，欧洲主要通过欧盟内部减排实现净零碳排放，这一法案是指导欧盟未来一切政策与行动措施的新原则。此外，为保障落实碳减排政策，欧盟将成立独立的“气候变化技术委员会”，对各成员国的碳减排效果进行评估和监测，并将负责对《欧洲气候法》进行必要的修改和补充。

《欧洲气候法》是欧盟碳减排承诺的法律体现，为欧盟碳治理提供了有效的法律保障。在此之前，欧洲的气候法律政策较分散，不利于欧盟碳减排工作的统一开展，削弱了欧盟碳治理的效力。而《欧洲气候法》将欧盟各成员国的碳减排工作置于统一的评估与监督体制之下，是欧盟碳治理的一项重要突破。

5.关注国际贸易中的碳排放——碳边境调节机制。为实现《欧洲绿色协议》提出的“到2030年温室气体排放量相较1990年减少55%”“到2050年成为第一个实现碳中和的大陆”等减排目标，2021年7月，欧盟围绕该协议发布了“应对气候变化一揽子方案”②又称“Fit for 55”，是欧盟委员会落实《欧洲绿色协议》的核心政策，包括一系列跨部门的立法举措，旨在从根本上改革欧盟的气候政策框架，并使欧盟实现到2030年二氧化碳排放量较1990年减少55%的目标。，提出了建立碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM）等多项法案（朱文娟，2021）。根据相关提案，欧盟碳边境调节机制将通过对钢铁、水泥、化肥、铝和电力等高碳排放行业的相关进口产品征收关税实现，因此又被称作“碳关税”或“碳边境税”。在碳边境调节机制下，欧盟的进口商需向特定的管理机构登记申报进口产品的总量和产品在生产过程中产生的碳排放量，并以欧盟碳交易市场的配额拍卖价格为参考，为进口商品的超限排放量购买证书。欧盟委员会认为，随着欧盟提高气候目标，如果非欧盟国家继续实行相对宽松的环境和气候政策，将会产生巨大的“碳泄漏”风险。

但是，由于各成员国经济结构和能源结构存在差异，欧盟内部对于实施碳边境调节机制并未达成一致意见。德国工业界代表认为，对于以汽车和机械设备为主要出口产品的德国而言，钢材是重要的工业原材料，对钢铁行业实施碳边境调节机制会导致相关行业企业的生产成本增加，进而削弱其国际竞争优势。此外，还有部分成员国担心碳边境调节机制对经济恢复的贡献有限，且可能招致其他国家的关税报复。世界贸易组织、联合国等国际组织对碳关税持保留态度，认为其违反WTO规则，还有诸多法律事项需要进一步研究。发展中经济体对碳边境调节机制普遍持反对态度，认为碳边境调节机制会增加绿色贸易壁垒，违反了“共同但有区别的责任”，并且可能会造成价值链扭曲。

（二）欧盟碳治理的主要特征

1.“政策+市场”双轮驱动。从经济学角度来看，碳排放具有典型的负外部性。碳治理属于公共物品范畴，仅仅依靠市场机制容易出现市场失灵现象，需要通过政府“有形的手”进行干预和矫正。根据科斯定理，利用市场机制将外部性问题内部化，可以有效降低解决外部性问题的成本，优化资源配置。欧盟的碳治理框架正是基于经济学理性选择的基础，实现了“政策+市场”两种治理手段的高效结合。

一方面，欧盟充分发挥政府在碳治理中的引导和支持作用，将碳治理问题作为政治生活的一项重要内容，积极推动碳减排相关政策制定和立法工作（见表2），以“自上而下”的行政手段为碳减排提供强有力的保障。此外，为提高碳减排政策的治理效果，欧盟针对关键行业的经济活动特征部署了《推动气候中性经济：欧盟能源体系一体化战略》《可持续交通·欧洲绿色协议》《欧盟2030年新森林战略》等特色鲜明的行业减排措施，并配套布局了多样化的科技研发支持（例如，《欧洲绿色协议》研发招标、“LIFE计划”下的环境与气候行动等）和财政金融保障（例如，“欧洲可持续投资计划”、能源现代化基金、《多年期财政框架》等），逐步完善碳治理政策思路和框架。

表2 欧盟碳治理政策和法律文件梳理

另一方面，欧盟十分重视发挥市场在优化资源配置中的作用，积极探索以市场化方式促进碳减排，降低碳治理成本。2005年，欧盟碳排放权交易体系（European Union Emissions Trading System，EU ETS）开始运行。在碳排放权交易机制下，所覆盖行业企业的碳排放总量受到严格监管约束，企业的碳排放权配额包括政府免费分配和市场有偿拍卖两类。企业根据自身生产经营和排放情况，在碳市场上自由交易碳配额（可出售盈余碳配额或为超额排放购买碳配额）。由于碳排放需要承担相应成本，企业在生产经营活动中节能减排的积极性更高。欧盟碳排放权交易体系是目前全球最成熟的碳交易市场，覆盖了约45%的欧盟碳排放，是以市场化手段实现碳治理的典范。

2.“内部+国际”相辅相成。欧盟碳治理的政策涉及各成员国经济社会发展的诸多方面，覆盖几乎所有的经济部门和产业领域，减排任务难度大，政策效果复杂。为协调内部各成员国的立场和行动，并推动内部成员国与非欧盟国家碳治理的合作，欧盟碳治理采取“内部+国际”相辅相成的策略框架。

从内部碳治理来看，为了完成欧盟在国际上承诺的减排整体目标及各个阶段目标，优化内部资源配置及加强政策协调配合，欧盟非常注重内部成员国在减排立场上的统一。在内部谈判及政策制定的过程中，欧盟委员会广泛争取各成员国的支持，并积极协调各成员国利益，推动出台碳治理政策的统一路线并制定一体化行动方案；通过加强统筹规划，消除碳治理政策中的分歧，扩大碳治理政策的积极影响；通过利益和信息共享，形成内部碳治理的合力，有效改变了各国碳治理政策各自为政的局面，使欧盟碳治理的整体有效性大大提升。在清晰的目标指引下，欧盟十分重视内部成员国间的相互配合与分工协作，将减排任务按成员国经济状况和产业结构进行科学分工，并辅以严格的考核监督，打造出碳治理路线中的整体闭环。

从国际碳减排合作来看，欧盟基于自身碳治理的清晰路线和丰富经验，不断加强与外部的联系，积极搭建国际合作政策框架。一方面，欧盟总结并宣传自身在环境保护和应对气候变化方面丰富的历史经验，以开放的态度为国际碳治理提供了借鉴。另一方面，在各成员国达成减排一致目标并形成行动方案后，欧盟积极推动国际气候谈判，努力争取排放大国和发展中经济体的支持，促成国际减排协议的达成。在国际碳治理相关的谈判中，欧盟利用自身政治、经济影响力，以及先期治理获得的宝贵经验，积极宣传自身观点和主张，扩大欧盟的碳治理全球影响力。在全球碳治理事务中，欧盟不仅重视与发达国家的合作，而且积极推动发展中国家碳治理进程，使自身始终处于国际应对气候变化工作的中心。

在“内部+国际”相辅相成政策框架内，欧盟碳治理的政策目标更加清晰明确。通过有效的内部协调，欧盟碳减排政策工具的作用得以充分发挥，各经济生产部门能够严格执行碳治理方案，碳治理政策效果不断提升。在巩固自身碳治理效果的同时，欧盟将碳治理政策自然延伸和推广至国际合作中，不断加强欧盟与外部的碳减排交流，推动形成碳治理的国际合作框架，为全球碳减排目标的实现夯实基础。

三、欧盟碳治理取得的成效

（一）欧盟整体减排效果

整体来看，随着一系列减排政策相继实施，欧盟温室气体排放明显下降。根据BP世界能源统计年鉴数据，1965年欧盟的二氧化碳排放总量约为26.16亿吨，1979年达到历史最高值39.91亿吨，2020年欧盟的二氧化碳排放总量已降至1965年以来的最低值25.50亿吨（如图1所示）。

分阶段来看，欧盟的二氧化碳排放量经历了三个时期的变化：

第一阶段（1965—1973年）：欧盟二氧化碳排放量快速增长。二战后直至1973年，欧洲进入经济持续高速发展的黄金时代。受经济发展、消费增长影响，二氧化碳排放呈现快速上升态势。

第二阶段（1974—2004年）：欧盟二氧化碳排放量在波动中实现小幅下降。一方面，在欧盟各国能源结构和工业结构的共同影响下，英国、法国、德国等国相继在20世纪80年代前达到二氧化碳排放峰值。另一方面，20世纪70年代气候科学家发现温室气体会产生“温室效应”，并开始关注这一现象可能导致的全球气候变化问题。与此同时，西欧国家的环保组织和政党逐步兴起，积极推动欧盟政治经济的绿色化发展。

第三阶段（2005年至今）：欧盟二氧化碳排放量整体大幅下降。2005年，全球首个限制温室气体排放的法律文件《京都议定书》正式生效。作为《京都议定书》的主要支持者，欧盟在《京都议定书》签订后的很长一段时期内扮演着应对气候变化“全球领军者”的角色。为了帮助成员国实现减排承诺③根据《京都议定书》，在2008—2012年的第一个履约期期间，欧盟15个签署议定书的成员国应实现“温室气体排放量在1990年的基础上降低8%”的目标。，欧盟于2005年开始启动碳排放交易体系。这一体系在随后的15年间为欧盟实现碳减排做出了重大贡献。

（二）欧盟主要成员国减排情况

受经济发展和产业结构影响，欧盟各成员国减排情况存在较大差异（如图2所示）。从排放量来看，英国④2020年1月30日，欧盟正式批准了英国“脱欧”。2020年起，英国的二氧化碳排放量不再计入欧盟。、法国、德国、意大利等老牌工业国占据了欧盟约60%以上的二氧化碳排放。其中，德国、法国、英国自20世纪90年代初相继实现碳达峰后，二氧化碳排放逐渐减少，为欧盟碳减排做出了重要贡献。据统计，2020年德国二氧化碳排放量约6.05亿吨，较1990年下降39.97%；2020年法国二氧化碳排放量约2.51亿吨，较1990年下降31.68%；2019年英国二氧化碳排放量约3.17亿吨，较1990年下降36.52%。但是，受人口增长和经济发展影响，西班牙、土耳其等欧盟成员国的二氧化碳排放量出现大幅上涨，一定程度上抑制了欧盟整体的减排成效。据统计，在1990—2020年，土耳其的二氧化碳排放量由1.36亿吨增加到3.69亿吨，涨幅高达171.18%；西班牙的二氧化碳排放量也上涨了2.63%。碳减排措施在这些国家推行受阻，不仅使欧盟碳治理的成效大打折扣，也严重削弱了欧盟碳治理的国际影响力。

（三）重点行业减排效果

电力、建筑、制造和交通运输行业的经济活动是欧盟最主要的二氧化碳排放来源，占据了欧盟70%以上的二氧化碳排放。为实现碳减排目标，欧盟针对上述重点行业出台了一系列减排措施。

欧盟坚持将能源系统转型作为经济脱碳的关键驱动力，以电力行业为实现减排突破的抓手，积极推动电力系统低碳转型。根据Climate Watch统计，1990—2018年，欧盟电力行业的碳排放量由1465.11百万吨下降至1108.45百万吨，降幅达24.34%（如图3所示）；电力行业碳排放占欧盟碳排放总量的比例由39.03%下降至36.11%，且自2010年以后呈现加快下降的趋势。在2020年发布的《推动气候中性经济：欧盟能源系统一体化战略》中，欧盟提出将采取六大关键行动推动电力行业实现低碳转型，包括构建注重循环再利用的能源系统、加速能源电气化、提高可再生能源和低碳燃料在难以脱碳行业的使用比例、提高能源市场的兼容性、构建一体化的能源基础设施、构建创新型能源数字化系统（董利苹等，2021）。

建筑业的二氧化碳排放约占欧盟碳排放的15%，是欧盟第二大排放来源。欧盟建筑行业碳减排措施的重点是降低建筑能耗。例如，积极推广被动能耗住宅，这类建筑采用防止热量流失的特殊保温材料层，能够通过人的体温、阳光和电器运行散发的热量维持屋内的基本温度，大幅降低建筑物能源消耗。据统计，1990—2020年，欧盟建筑业的碳排放量由600.12百万吨下降至435.04百万吨，降幅27.51%（如图3所示）；但建筑行业碳排放占欧盟碳排放总量的比例仅由15.99%下降至14.17%。2021年7月，欧洲科学院科学咨询委员会发布《建筑业脱碳：为了气候、健康和就业》报告，提出包括建筑工程、建筑材料（混凝土、钢材等）、建筑运行在内的建筑业全生命周期温室气体排放量都应该纳入考虑。

制造业是目前欧盟碳治理成效最佳的行业。1990—2018年，欧盟制造业的碳排放量由669.72百万吨下降至378.83百万吨，降幅达43.43%（如图3所示）；制造业碳排放占欧盟碳排放总量的比例由17.84%下降至12.34%。从排放量和排放占比来看，欧盟制造业的碳减排效果都远超其他行业。欧盟制造业减排取得较好成效主要得益于欧盟碳市场的发展和低碳技术政策的支持。欧盟碳市场覆盖了钢铁、水泥、玻璃、石化等制造业中的高碳排放行业，以市场化手段激励相关行业企业低碳化转型。此外，“研发框架计划”“地平线2020”“欧洲基础设施和系统转型计划”等为低碳技术的发展提供了大量的资金和科研支持，使欧盟在低碳技术和低碳产业方面长期处于领先地位。为了继续保持在工业低碳发展方面的领先优势，欧盟发布了《我们对人人共享清洁地球的愿景：工业转型》报告，从提高能源效率、降低能源进口依存度、经济转型享受先发优势、持续提高可再生能源占比、强化基础设施建设、将技术创新聚焦于电迁移六个方面描述了欧洲实现工业低碳转型的愿景（董利苹等，2021）。

交通运输业是目前欧盟碳治理面临的一大难题，也是欧盟实现碳中和目标亟须解决的关键问题。交通运输业是欧盟第四大碳排放行业，且从统计数据来看，欧盟交通运输业的碳排放量仍处于增长阶段（如图3所示）。1990—2020年，欧盟交通运输业的碳排放量由158.72百万吨上升至259.59百万吨，增幅达63.55%；交通运输业碳排放占欧盟碳排放总量的比例由4.23%上升至8.46%。交通运输业对欧盟GDP的贡献超过5%，对欧洲企业乃至全球供应链的稳定发展有重要意义。综合环境和经济因素考虑，欧盟碳治理需要在交通运输领域采取更有效的措施，加快推动交通运输业的绿色低碳转型。根据《可持续交通·欧洲绿色协议》，欧盟制定了到2050年将交通运输业温室气体排放量减少90%的目标，将通过加大新兴技术的运用和创新，推动交通运输业减排。具体措施包括建设数字化交通管理系统、提高交通运输业的能源效率；减少或取消航空业和化石燃料的补贴；建设100万座（目前14万座）公共充电站和加油站，完善可持续的燃料供应体系等（董利苹等，2021）。

四、欧盟碳治理的经验与问题

（一）欧盟碳治理的经验总结

1.完善的制度和法律保障体系。为确保碳治理政策能够顺利落实，欧盟积极推动减排制度体系建设并加快应对气候变化相关立法进程。通过赋予碳减排相关工作强制性和合法性，提高政策的减排效果。在制度层面，欧盟将提高能源利用效率、减少二氧化碳排放纳入各类政策目标文件和中长期战略规划中，使碳减排上升为战略层面的重大问题。在法律层面，欧盟不仅出台了大量的条例、指令、决定等硬性法律法规，要求各成员国落实减排任务，而且发布了诸多行动计划、路线图、建议等“软法”，指导和引导各成员国完成减排目标。在制度和法律的保障下，欧盟应对气候变化行动形成了有据可循、有法可依的良性循环，有效提高了欧盟碳治理的成效。

2.统一的应对气候变化行动。欧盟各成员国对全球气候变化达成的深刻共识，使欧盟在应对气候变化问题上拥有相对强的凝聚力。各成员国积极在政策和法律层面达成对碳治理的一致意见，采取联合行动落实碳减排任务，并建立统一的碳市场，提高减排效率。首先，欧盟各成员国积极履行自身减排任务，通过完成国内的减排任务支持欧盟实现碳减排整体目标，维护欧盟在气候变化领域的领导力。其次，欧盟各成员国在应对气候变化领域采取开放的合作态度，使碳减排资金和相关技术能够在各成员国间实现较顺畅的融通和交流。最后，欧盟各成员国在市场化手段推进碳减排方面较早达成一致，率先建立起统一的碳市场来提高减排的有效性。

3.多方参与的政策制定机制。欧盟的碳治理政策由多方参与制定，有利于充分适应欧盟经济发展的阶段变化和应对气候的新目标。从决策机制来看，欧盟气候变化政策的决策系统包含众多参与者，例如欧盟的代表机构、成员国的代表机构、各利益团体代表和相关咨询机构等。根据不同气候决策事项的需要，这些机构会被赋予不同的投票和监督权力，以起到互相促进和制衡的作用。从决策程序来看，欧盟对内气候决策和对外气候决策采取不同的程序。对内的气候政策由欧盟成员国共同决策，首先由欧盟委员会提交相关立法提案，经过投票、修改、调节等环节，最终由欧洲议会投票表决。对外的气候政策涉及欧盟各成员国的经济、政治、能源安全等多方面利益，需由各成员国政府共同参与国际气候行动的相关谈判。由于碳治理政策的制定过程包含众多参与者，欧盟的碳减排政策通常是各方利益平衡的产物，这也使得相关政策在实施过程中面临的阻力较小，政策落实更加顺利。

4.有效的市场化减排机制。欧盟的碳排放权交易市场是全球发展最早、体系最成熟、覆盖范围最广的碳市场，也是市场化减排机制的成功典范。据统计，2021年欧盟碳市场的交易金额约为5600亿欧元，碳配额交易量约100亿吨，占全球碳交易总量的四分之三以上。欧盟认为碳市场的金融化发展能够提高碳市场的有效性和流动性，充分发挥碳市场在价格发现、引导预期、风险管理等方面的作用。因此，在碳市场建设过程中，欧盟吸引了商业银行、投资银行、政府主导的碳基金、私募股权投资基金等各类金融机构广泛参与，积极推动碳金融产品和服务的创新发展，使市场化减排机制的效率大大提升。

5.开放的国际合作态度。在应对气候变化问题上，欧盟长期秉持着开放共享的态度，积极推动国际碳治理交流与合作。欧盟在节能减排立法、政策、行动和技术等方面具有较大的先发优势，一直以应对气候变化的领导者自居，在联合国气候谈判和各类国际应对气候变化合作交流中表现相对积极。从实际来看，不仅《京都议定书》和《巴黎协定》等全球气候治理体系的建立得益于欧盟的积极斡旋，全球各国在低碳能源、绿色工业、绿色金融等方面的标准制定也主要以欧盟的相关先进经验为参考蓝本。

（二）欧盟碳治理存在的问题

1.缺乏有力的经济支撑。强大的经济实力是碳治理的能力基础。全球金融危机和欧债危机爆发后，欧盟的经济复苏进程一直较为缓慢，尤其是2020年新冠肺炎疫情的暴发，使欧盟经济发展雪上加霜。欧盟碳减排政策的实施和行动的落实需要大量资金支持，用于自身气候治理和对外援助。欧盟疲软的经济发展状态使自身在新能源政策、减排政策的落实中不可避免地陷入资金不足的尴尬境地。

欧盟在巴黎气候大会前曾宣布提供3.5亿欧元资金，帮助欠发达地区进行气候治理。根据欧委会的估算，在创新清洁能源技术方面，欧盟需要投入超过100亿欧元的资金。无论是内部应对气候变化路线的施行，还是在国际场合做出的对外援助的决定，都需要欧盟持续投入巨额资金，这对于欧盟来说无疑是一项巨大的挑战。因此，欧盟多次呼吁更多的环境和气候变化基金加入气候治理行动，在多个场合通过多种渠道为实现2050气候中性目标募集资金。此外，欧盟各成员国对于气候治理带来的经济问题也持有不同观点。经济支撑不足，使欧盟在全球气候治理领域的领导者地位开始动摇。

2.缺乏有效的政治保障。坚实有效的政治保障对落实碳治理政策至关重要。欧盟的碳治理政策虽然有较完善的制度和法律保障体系支持，但受欧盟政治架构影响，在政治保障方面存在不足。欧盟委员会是欧盟唯一有权起草法令的机构，也是碳治理政策的发起者。由于气候政策涉及经济社会各个领域，欧盟委员会需要在各个总司之间进行协调。由各成员国环境部长组成的理事会需要在各自国家政策和实际情况的基础之上对欧盟委员会发起的减排政策进行评估，得到全体一致通过后方能生效执行。由于涉及各成员国的利益，在欧盟当前的政策制定体制下，碳治理政策制定过程十分漫长，大多数政策经过举步维艰的谈判和各方妥协才最终达成。这样的减排政策往往是各利益团体经过博弈的成果，减排的效力远不及政策发起之初的愿景。此外，在国际气候治理框架中，欧盟通常作为一个整体参与国际气候谈判。但内部僵硬的政治制度使欧盟代表团在谈判桌上的立场相对固定，无法灵活应对谈判形势。制度的劣势使欧盟在国际谈判中丧失主动，削弱了欧盟在国际气候治理框架内的领导地位。

3.奉行气候单边主义。欧盟奉行的气候单边主义为气候治理全球合作带来困难。欧盟在2008年推出的航空碳税，以及在2021年提出的碳边境调节机制就是气候单边主义的典型代表。2008年11月19日，欧盟单方面通过将国际航空纳入欧盟碳排放交易体系（ETS）的法案，对所有抵达或离开欧盟成员国境内机场的航班都进行征税，这一举措遭到了包括美国、中国、印度等众多国家的反对。表面上看，航空碳税的推行是借助于航空业传播特性，把碳治理方案扩展到全球范围，但实质上这是欧盟奉行气候单边主义的表现。首先，从国际法出发，在《联合国气候变化框架公约》等多边机制下，应通过国际合作共同应对气候变化，不应单边行动。其次，欧盟单边提出征收航空碳税，违反了《京都议定书》中“共同但有区别责任”的条款。无差别向所有国家航空公司航班征收航空碳税，侵犯了发展中国家和域外国家航空产业发展的权利。并且欧盟有可能将税收补贴给区域内航空公司碳减排的业务和行动，是不正当竞争的表现。再次，在全球经济复苏的过程中，航空碳税的推行也增加了全球航空业发展的负担。因此，航空碳税的推出遭到众多国家的强烈反对和抵制，欧盟不得不在2012年11月宣布暂停对进出欧盟的民用航班征收航空碳税的措施。

碳边境调节机制对电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个行业的相关进口商品进行征税，使进口商品与本土商品承担相同的碳排放成本，这也是欧盟气候单边主义的做法。将碳治理问题放大到国际贸易中，会对自由贸易体系造成严重冲击。首先，碳边境调节机制违反了WTO规则，不符合《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》，以及《京都议定书》中“共同但有区别责任”的条款，是助长单边主义、伤害应对气候变化各方积极性的行为。其次，碳边境调节机制将使出口到欧盟的电力、钢铁、水泥、铝和化肥产品承担更多的成本，尤其是对发展中国家产生更大的不利影响，对全球经济造成损害。

4.全球领导地位受到挑战。随着中国及其他国家的碳治理力度加大、路线更加清晰、能力不断增长，欧盟在全球碳治理中的领导者地位受到挑战。全球气候治理中的领导力包括对议题的塑造和设定能力、在国际气候谈判中解决问题的能力，以及自身碳治理资金能力、技术能力等。欧盟由于自身经济发展、制度保障、治理立场等方面的原因，在全球碳治理中的领导力出现下降。巴黎气候变化大会的问卷调查显示，欧盟领导力认可指数在2015年下降到41，比2008年下降了约1/3，而同期中国和美国的领导力认可指数分别为54和59。中国开展碳治理既顺应国际气候治理进程，也是自身发展的需求所在。在2020年提出碳达峰、碳中和目标之后，中国在能源结构调整和经济产业转型方面的力度不断加大，节能减排措施相继出台，为中国参与全球气候治理创造了更好的基础和条件，也使得国际社会对中国在国际碳治理中发挥更重要的作用充满期待。中国及其他国家气候治理的意愿、需求和能力不断提升，给欧盟全球领导者的地位带来挑战。

五、思考与建议

欧盟碳治理的经验和问题，为中国落实碳减排任务提供了有益参考。当前中国正处于推动实现碳达峰、碳中和目标的关键阶段，可以从以下几个方面提高碳治理成效，实现经济效率和环境效率的有机统一。

第一，坚持经济增长和低碳发展“两手抓”，实现高质量发展。从辩证法的角度来看，经济增长和低碳发展不是矛盾对立的关系,而是辩证统一的关系。经济增长和低碳发展的目的是统一的，都是为了满足人民的美好生活需要。从欧盟的历史经验来看，工业革命早期，欧美国家为了发展经济牺牲环境的做法得不偿失；近年来，欧盟疲弱的经济难以支持碳治理政策的落实。中国的碳治理应从“绿水青山就是金山银山”中找答案，坚持经济增长和低碳发展“两手抓”，既不以牺牲生态和环境为代价发展经济，也不突破经济安全运行的底线搞“一刀切”的运动式减碳。

第二，坚持碳达峰、碳中和工作“全国一盘棋”，实现统筹发展。碳减排行动涉及经济社会的方方面面。从欧盟的历史经验来看，碳治理既需要科学统一的规划布局，也需要结合实际、因地制宜的行动方案。从中国的现实国情来看，中国尚处于工业化发展后期，工业领域对碳排放总量仍有一定需求，能源消费在一段时期内还将保持刚性增长，实现碳达峰、碳中和目标的时间紧、任务重。因此，需要处理好整体与局部的关系，以各地区战略定位、发展水平、资源禀赋等为依据，统筹规划碳减排整体和阶段目标。

第三，坚持政策和市场“两手抓”，实现高效减排。实现碳减排需要依靠政府提供强有力的政策保障，同时也应发挥市场配置资源的优势。从欧盟碳治理的经验来看，完善的减排制度和法律体系能够促进减排行动的落地，以欧盟碳交易市场为代表的市场化减排机制不仅提高了减排效率，也缓解了减排的资金短缺问题。中国碳减排需要坚持“政策+市场”的原则，一方面通过政策的强制力保障减排整体和阶段任务达标，另一方面重视发挥市场作用，为碳治理吸引更充足的资金来源，为各参与主体提供更低成本的减排方案。

第四，坚持共同但有区别的责任原则，重视气候公平。坚持共同但有区别的责任原则，是全球气候治理的基石。从全球历史碳排放积累来看，发达国家应承担起更多的减排责任，弥补其在工业革命早期高耗能经济增长模式造成的气候影响。从公平的角度出发，发达国家应为发展中国家应对气候变化行动提供资金、技术和能力建设等多方面的支持。发展中国家也应切实履行减排承诺，加快推动经济社会低碳转型，将应对气候变化国际援助用到实处。在应对气候变化问题上，中国应始终坚持共同但有区别的责任原则，充当气候公平的贡献者和引领者。

第五，坚持多边主义，积极推动全球气候治理。应对气候变化是全球面临的共同挑战，单边主义和保护主义不仅会加剧全球气候治理的“信任赤字”，而且会降低一国在气候变化领域的话语权。各国应本着公平合理、合作共赢的原则，在不同国情和利益诉求间寻求平衡。在应对气候变化问题上，中国应坚定地坚持多边主义，尽己所能帮助其他发展中国家提升应对气候变化的能力，积极与发达国家开展碳减排技术交流和合作，以实际行动为解决全球气候危机作出表率。