可持续养老保障运营模式研究※

○高 凯 胡秋明

西南财经大学公共管理学院 四川成都 611130

引言

人口老龄化是21世界各国所普遍面临的难题。截至2020年底，我国65周岁以上的老人达1.9亿人，占总人口的比重达13.5%。根据联合国人口司的数据预测，到2050年，中国65周岁以上的老人将达到3.66亿人，占总人口的比重将达到26.1%，进入深度老龄化社会。在人口老龄化背景下，养老产业的发展对缓解供需矛盾，保障人民生活，实现全面建成小康社会的历史目标战略意义重大。党的十九大报告指出：建设中国特色社会主义道路，需要践行以人民为中心的发展理念，需要以增进民生福祉为发展目的，需要走共同富裕的发展道路。养老保障体系作为社会范围互助共济的资源调配机制安排，决定了养老保障体系的改革发展不仅关系到基本民生的保障，更是满足城乡居民对于美好生活需要和维系全体人民走向共同富裕的重大制度安排，势必在未来我国社会制度建构、经济发展、民生保障中发挥越来越重要的作用。2019年11月21日，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，再次强调，积极应对人口老龄化，是贯彻以人民为中心的发展思想的内在要求，是实现经济高质量发展的必要保障，是维护国家安全和社会和谐稳定的重要举措，彰显了养老保障体系在未来我国经济社会中的重要作用。

既往我国的养老保障体系建立在工业时代的发展背景之上，运营模式不可避免地存在长期发展的可持续性基础薄弱的问题，严重削弱了民众对于养老保障体系保障民生、改善生活、增进福利的预期。随着中国社会的主要矛盾从经济发展转变为人民对美好生活的向往和不平衡、不充分发展之间的矛盾，坚持以人民为中心、满足人民对美好生活的需要、走共同富裕的发展道路已经成为时代最强音，养老保障运营模式也必然要在以人民利益为基础、促进人的全面发展和实现全体人民共同富裕目标中完成全面而深刻的变革，实现可持续发展。

建设可持续的现代化养老保障体系，需要坚持“兜底线、织密网、建机制”的基本要求，既要充分发挥社会政策的托底功能，兜住民生保障底线；又要努力实现制度的最广泛覆盖；还要持续深化改革，健全体制机制，不断提升养老保障法治化、制度化水平。改革理念渐次清晰的背景下，我国养老保障运营模式的改革路径却不甚明晰。我国的养老保障体系发展至今已经取得巨大成就，但是不可否认制度体系不平衡、不充分发展格局仍未改变，亟待通过深化改革破除地区利益、群体利益固化的藩篱，积极稳妥地解决好制度分割、公平不足、权责不清、多层次缺失等问题；此外，资源供给不足、养老体系运行的协调机制缺乏、服务人员数量不足、服务质量不高等因素仍然是制约我国养老产业进一步发展的主要问题。很多地区养老保障体系的持续运转依然需要政府持续不断的资金投入作为支撑，从而造成发展的可持续性不足。立足于这些问题，需要以理性、开放的视角重新审视可持续养老保障运营模式的关键环节、改革机制和实现路径，从而给予养老保障体系可持续发展以学理支撑。

一、可持续养老保障运营模式的理论基础

学界对养老保障运营模式的研究虽然早已展开，但是一直未居于主流位置，而将可持续性应用于养老保障运营模式则是近几年才刚刚开始，目前国内外关于这一领域的研究仍是空白。

（一）可持续养老保障运营模式的概念来源

可持续性与养老保障运营模式具有天然切合的内在属性。“可持续发展”概念首次在世界环境与发展委员会（WCED）（1987）所发布的报告《我们共同的未来》中被提出来，报告从宏观经济视角指出可持续发展是“既满足当代人的需要又不危及后代人满足其需要能力的发展”。“可持续发展”自被提出以来，就要求重新审视和改革人类原先的发展模式，而在创造更大经济价值的同时，通过运营模式创新致力于实现更广泛意义上人与自然和谐共生的社会价值和环境价值（Elkington，1997）。因此通过有效的路径创新实现更大的人本关怀而不是物质财富积累是可持续发展所应有的内涵，这与养老保障运营模式以人本关怀为导向的改革理念不谋而合。自人类步入人口老龄化社会以来，如何通过可持续发展致力于实现人生命周期的效用便一直是社会运作模式改革的一条主线，相应地，围绕以人为核心的成功老龄化、积极老龄化（WHO,2002）、生产老龄化（OECD,2006）、健康老龄化（WHO，2015）等概念相继被提出，领域涵盖范围从单纯地提升老年人生活质量到致力于促使老年人身心健康、参与休闲和社会活动、维持社会关系和交往，再发展到在社会和经济领域领导生产活动的能力。比如世界卫生组织（WHO）在2015年《关于老龄化和健康的全球报告》中就将“健康老龄化”定义为：为确保存在严重且持续的内在能力丧失和相应风险者维持一定水平的功能发挥，通过他人辅助，为其提供必要的支持环境和保护，使其获得基本权利、自由和尊严，彰显了养老保障运营模式发展演变的人本主义关怀主线。

同时“可持续性”还蕴含了以某种恰当的时间尺度来度量的某事物的某特征在某一时间范围内的变化或变化趋势的不变性（潘玉君，2005）。将可持续概念应用于养老保障运营模式变革要求系统总结养老保障运营模式发展演变的规律，并将养老保障运营模式视为一个综合、协同的系统来整体推动运营模式内部的人、财、物、信息等各要素同等变革，以实现养老保障运营模式预先的经营目标并形成稳定的价值流流向。如2015年世界卫生组织（WHO）在关于建立养老保障服务体系的指导意见中就明确提出：在地老化，使老年人能够留在社区以维持其社交网络；支持有偿和无偿照护者的能力建设；通过照护管理策略和更广泛的合作，促进照护工作的整合；为长期照护提供可持续的筹资方式。对养老保障运营模式系统就人力、资金、管理等方面协同配合提出了更高的要求。

（二）可持续养老保障运营模式的实践发展

过去五十年来，养老保障运营模式的政策实践导向一直朝着系统化、集成化的方向拓展，西方发达国家相继提出了整合照料、综合照护的理念和政策。相比而言，整合照料更能应对家庭保障功能弱化、市场多元化服务发展，以及消费者需求水平提升的趋势，“就地养老”逐渐成为世界主流。具体而言，养老保障运营模式在实践层面的整合体现在以下四个维度：一是服务内容整合，如美国社会健康维护组织（HMO）计划，通过对慢性的预防性护理、长期护理和急性护理进行整合以达至平衡；二是组织机构功能整合，机构外部整合如加拿大的PRIS⁃MA模式、意大利的银网项目（Silver Network）,通过机构网点之间签约、政府共治管理等方式为老年人提供连续服务，机构内部整合比较典型的是日本社区整体照护模式，通过在人口密集处设置小规模多功能照护机构以满足居民的多元化需求；三是资金筹集方面整合，通过医保和医疗救助拨款致力于社区有效照护模式的开发，如美国的PACE模式；四是以个人为中心的综合照料整合（资源、人员、信息网络），如欧洲整合照料项目（EPIC）。

健全居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老保障运营模式是适宜我国国情的理性选择。由于我国养老保障体系各主体呈现天然分割的局面，因此目前我国养老保障体系的整合仍然主要以组织机构整合和主体整合为主。在此前提下，我国养老保障模式根据服务载体融合方式的不同可以分为内置型、联动型和辐射型。从养老保障供给主体的角色和关系角度，政府公私合作的PPP模式亦被学界所广泛探讨。从资金筹集角度，则又可分为自养模式、社会福利模式、政府供给模式和多元筹资模式。从发展趋势来看，由政府供给模式向多元筹资模式、自养模式发展成为主流趋势。目前从内容整合的视角进行研究的文献尚比较少，张乐川（2020）从功能性视角将嵌入式养老服务划分为针对、替换和辅助三种不同功能的服务模式。

二、可持续养老保障运营模式的规律总结

透视既有养老保障运营模式的研究发现，既有对可持续养老保障运营模式整合视角的研究仍然局限于服务主体、服务内容、资金等要素整合的片面研究层面，无法反映可持续养老保障运营模式改革的全貌。可持续养老保障运营模式的关键环节、作用机理及实现路径仍然需要进一步全面、系统地总结。鉴于可持续养老保障运营模式涉及可持续性、养老保障、运营模式等多个概念维度，每一个概念又包含多个细分维度，采用案例研究法可以对多个不同维度及其之间的关系作更为准确厚重的描述，提升研究的效度。因此下面将遵循Corbin和Strauss（2008）的扎根理论方法，采用《走进养老服务业发展新时代——养老服务业发展典型案例汇编》中典型案例①《走进养老服务业发展新时代——养老服务业发展典型案例汇编》，是2017年国家发展改革委会同民政部、全国老龄办在经过地方申报、评审、复核、网上公示等程序后，在全国范围内遴选出的75个养老服务业发展典型案例集合，是对近年来我国各地养老服务有益经验的总结和推广，对养老服务业的发展实践具有示范、诊断和推动作用。案例资源具有权威性、真实性、可靠性特征，适宜作为本研究的案例资料。具体来说，文章选取了其中的北京市、上海市徐汇区、广东省、浙江省桐乡乌镇、河南新乡市、河北省邢台市巨鹿县、安徽省安庆市宜秀区、河北省石家庄市8个地区作为案例研究来源。展开研究并交叉检验，系统总结可持续养老保障运营模式的规律，用于指导我国的养老保障体系改革实践（鉴于篇幅，具体研究过程在此不展开）。

通过案例研究，进一步明晰了养老保障运营模式实现可持续性的实现过程和内在机理，具体包含基础规划、运营流程、服务管理和绩效评估四个环节，构建了完整的可持续养老保障运营模式理论模型。养老保障运营模式可视为一个整体的、协同发展的、动态的系统，系统中多元主体基于自身利益的合作行为会推动系统向着更完善的方向发展。在系统框架下，基础规划是前提和基础，是养老保障运营模式的支撑，运营流程是可持续养老保障运营模式重要的实现方式，服务管理是养老保障运营模式可持续性实现的重要保障，而绩效评估则是可持续养老保障运营模式的最终落脚点和价值归宿。其中，服务管理是串联基础规划、绩效评估和运营流程的核心环节，在整个养老保障运营模式中处于核心位置，包含信息管理、保险管理、人员管理、资产管理四个核心环节，是构成整个养老保障运营模式可持续运转的关键。

（一）基础规划

基础规划是养老保障供给主体基于目标和存量资源考量（主要为资金、人员、信息、设备设施等要素），合理设计行动路线以达至最终需求的过程，包括参与主体、利益诉求、资源基础、服务模式四个维度。在养老保障运营模式中，呈现出参与主体多元化、利益诉求多样化特征。政府、养老机构、社会组织、客户（老年人）、信息提供商、保险公司共同参与到养老保障运营中来。每一个主体都具有自身的资源基础和相应的利益诉求，构成了不同主体之间合作的基础，图1解释了养老保障运营流程中政府、养老机构、社会组织、客户（老年人）、信息提供商、保险公司之间，以及与外部环境之间的互动关系，其中各参与主体之间可交换的资源基础包含资金、人员、信息、设备设施等，正是这些资源基础构成了不同主体之间合作的保证。养老保障服务供给过程中，不同主体基于自身的资源基础、利益诉求而采取的合作行为最终会形成互补的、稳定的合作范式，从而构建颇具地域特色的运营模式（或系统）。外在的政治、经济、文化等客观环境因素均会影响各主体自身的资源基础和利益诉求，从而影响对养老保障运营模式的选择。如河南新乡市在人口老龄化加剧、政府财政压力比较大的情况下推出“积分养老模式”，以整合社会沉淀的为老服务资源，最大限度地利用有限的资金撬起庞大的养老服务市场；浙江桐乡乌镇则借助举办世界互联网大会的政策契机和资源基础，着力发展“互联网+养老服务”运营模式。

（二）运营流程

基础规划之后，运营流程涉及如何有效整合各方资源，协同产生更大生产效率。案例研究表明，信息时代，互联网平台在整合各方资源、进行信息沟通及有针对性地资源调配方面发挥着重要作用。一方面，线上服务平台的连接突破了传统消费对空间到场硬约束和固定时间硬约束的规制（冯华、陈亚琦，2016），直接形成面向消费者的“去中介化”效应，能够以更快的速度、更灵敏的反应形成从客户需求申请到服务供给的闭环，客户服务消费的“时间体验感”和情境性空前重要，为增加客户消费效用提供了可能；另一方面，互联网平台通过去中心虚拟化设计、连接广泛性、传播及时性的特征广泛吸引社会多元主体共同参与到养老保障供给和设计中来，并通过大量IT技术的应用强化了运营流程中各合作主体的协同，提升了服务规划、销售管理协同的效率（Sanders,2008），进一步提升养老保障运营的效率。互联网平台通过广泛的辐射网络能够快速链接到多元主体，使以往简单的一对一网络变成复杂的一对多甚至多对多复杂网络，多元主体之间通过措施耦合（主体协同、流程协同、资源协同）能够围绕客户多样化的使用需求在原有产品和服务供给流程之外创造额外的使用价值。在平台赋能下，客户在需求端通过移动终端向平台申请服务，平台根据客户需求向养老服务主体分派订单，即可由养老服务主体安排人员进行针对性的服务供给，推动运营流程由线性向闭环转变。如河南新乡市，新乡市政府通过12349居家养老服务平台有效串联起医院、超市、银行、通信单位、保险公司等产品服务供给主体，协同为客户提供服务。互联网平台连接的广泛性，使养老机构能够更为方便地掌握服务人员的行动信息，为养老机构发展服务人员提供了更为广阔的空间。借助互联网平台，服务人员可脱离固定的养老机构，向社区和居家养老迈进；同样，社区的志愿者也可以志愿加入到服务队伍中就近提供服务，为养老服务供给提供了充足的劳动力来源。

同样，在客户消费过程中，互联网平台也可以赋能而产生增值效用。通过手机、应急按钮和可穿戴设备等大众普及化的移动终端工具和连接载体，能够为客户消费和需求表达提供便利。如上海市徐汇区通过在辖区内普及养老移动终端和设备，并建立与互联网平台的连接网络，方便子女在手机上为父母购买养老服务尽孝心，并随时监督服务流程，增进了子女与父母之间的情感联系，为家庭成员内部及与外部成员之间的跨时空互助养老行为奠定基础。同时，通过互联网移动终端，建立了客户需求和意见表达的通道，使得客户需求信息和意见能够通过互联网平台及时地传递到养老供给主体，进而成为左右服务供给行为的依据（Ramanathan et al.，2012）。

在互联网平台赋能服务供给和客户消费的流程作用下，不仅服务申请人员（既可由自己申请，也可由相关人员申请）和申请渠道（既可线下申请，也可线上申请）多样化，服务供给主体和供给渠道也呈现出多样化特征，共同支撑起了居家、社区、机构多层次养老服务内容的供给。

（三）服务管理

服务管理关注如何在闭环运营流程下，通过有效的机制设计实现养老保障模式的可持续运转，具体包含可持续运营的动力机制、实现路径、支撑载体三个环节，各环节层层递进，前一个环节是后一个环节的基础。其中，信息管理、保险管理构成了养老保障运营模式可持续运转的动力机制来源，管理规则和社会信任是实现路径的基础，人员管理和资产管理则构成了养老保障运营模式可持续运转的支撑载体。

信息管理和保险管理构成了养老保障运营模式变革动力机制内涵，两者结合总体上在事前需求申请和事后利益分配上支持了客户平等参与养老保障供给流程的主张。信息管理包含服务实施、反馈调节、时间管理三个维度。服务实施是指互联网平台服务组织、任务分配的过程，如对用户和供应商进行评估和准入就属于服务组织；任务分配则是在服务组织的基础上，通过互联网平台智能信息管理，为客户提供合适的照护方案，以及从养老服务资源库中选取合适的承担主体为客户提供服务。反馈调节则是互联网平台作为中间人，在服务实施后，根据客户意见反馈，向供给主体发出调整优化服务供给质量的建议，从而调试供需主体利益关系，加深彼此联系。在服务实施、反馈调节的基础上，时间管理以时间作为评价维度成为了综合评判互联网平台运营效率的关键，互联网平台信息管理效率的高低最终都要能反映在时间节约的程度上。

保险管理构成了养老保障运营模式事后利益分配的动力机制内涵。保险管理以风险管理为基础，能够实现资金融通和社会治理更高层次的功能。风险管理方面，与养老相关的保险能够通过风险分摊和损失赔偿的互助共济机制安排，有效保障老年人的意外、医疗及养老机构综合责任等风险。此外，保险机制在需求端和供给端保障功能的发挥，有利于通过保险的互助共济和增信功能，进一步发挥资金融通功能。如河北邢台巨鹿县通过试点长期护理保险制度，有效减轻了老年人养老服务的缴费负担。并且，通过保险机制与医养机构对接，也有效保障了养老机构运营经费的来源。保险管理功能在需求端和供给端的迭代作用使人们之间的利益关系得到调试，会进一步产生基于关系的社会治理功能。在社会治理功能下，保险构成了人们爱心表达和互助的“虚拟平台”。如广东的“银龄安康活动”以保险为平台，创造了“子女尽孝心、社会献爱心、政府显关爱”的接口，通过人们之间爱心包的传递，产生“派生保障”②派生保障，参照派生货币概念，但不同于派生货币的边际递减，派生保障由于上一个人的保障计划并不影响下一个人的使用，因而呈现出累加效应和边际递增的特征。功能，在节约社会成本的同时最大限度地动员社会力量孝老、敬老，形成了社会共同养老的新风尚。

信息管理和保险管理作为养老运营模式转型的驱动因素，两者结合总体上是通过形塑主体、流程、系统层面不同层次的规制和信任来支持客户平等参与到养老保障运营流程中来的价值主张。诚如Arrow（1974）所认为的，规则和信任是节约运营成本、提高效率的重要催动因素，是整个经济系统运行的“润滑剂”，规则和信任会改变人们的行为基础，使他们相互之间产生比纯粹自利动机更善良的行为，从而会形塑不同层次的社会关系网络和合作行为（作用机制如图2）。但是信息管理和保险管理所产生的规则和信任只是支持客户平等参与养老进程中来的价值主张，而把价值主张转化为客户群体可以感知和获取的实际价值不仅需要科技和利益关系协调机制的驱动因素支撑，还需要价值表达载体的创新，这就涉及人员管理和资产管理。信息管理和保险管理所产生的规则和信任推动养老合作行为从大范围空间上的匀质范式向小范围利益团体的社区养老纵深推进，进而需要价值表达载体的人员管理和资产管理也要发生适应性改变。

其中人员管理涉及社会人员角色关系模糊后共同生产的价值创造过程。人员管理包括学习和培训管理、技能应用、生活管理等内涵，实际上描述了未来信息社会职业专业性被淡化和知识普及性的过程，并由此形成基于个人专业性的新的合作生产基础。在共同生产养老保障运营模式中，老年人及家庭是需求方和用户，也是服务生产过程中的参与者，被称为“消费参与者”（如志愿参与服务，回应政策需求，等等）。客户（老年人）既消费，又可以参与到生产过程中来，由此兼具多重角色为一体，并形成基于彼此之间关系亲疏远近的相互服务机制。如上海市徐汇区通过在组织层面将社区老年人组织起来，既是对社会闲散人力资源的再利用和解决人口老龄化社会背景下劳动力缺乏的重要手段之一；也能通过组织层面的共同生产和相互监督，充分发挥社区老年人的“余热”和服务积极性（Oye⁃dele&Simplson,2011），寓教于学，在生活管理中学习和分享知识，获得乐趣；并且，拥有不同专业知识类型的老年人在一起通过技能应用、合作生产也促进了组织层面专业性的进一步提升。

资产管理则涉及社区养老服务设施产权模糊后共同使用③共同使用则最早由马科斯·费尔逊和琼·斯潘恩于1978年提出，最初意指让渡社会闲散资源的使用权以获取整个社会更高的福利。共同使用概念发展至今已经远远超出了当初的内涵，并造就了以互联网平台为基础支撑的日益繁荣的共享经济形态（如滴滴打车、哈啰单车等等）。的价值创造过程，具体包含产权评估、交易管理、环境管理等内涵。资产管理描述了组织成员在多大程度上靠近组织的核心服务，以及如何确保社区内所共享公共资源可持续使用下去，因而是形塑群体层面规则的过程。其中产权管理是资产管理的核心，依照产权共享使用程度的不同，居家、社区、机构多层次养老服务体系具有不同的生产基础。如北京市“双桥恭和园”养老服务设施项目在建设过程中以产权确权为核心，规定社区购买者拥有养老房95%的产权，其余的5%产权则由养老运营商永久持有，用于开展养老服务设施和公共活动空间建设。交易管理是进一步明晰公用资源服务内容及产权交易的细则，由社区成员和服务主体围绕自身的利益需求协商确定。环境管理则是通过公共养老服务设施，搭建社区共同议事的空间，落实社区成员参与社区治理，监督养老服务供给，协调处理矛盾争议事项，从而使资源共享可持续下去。

（四）绩效评估

在服务管理的基础上，绩效评估对于可持续养老保障模式运营意义至关重要，有助于通过评估养老保障运营模式的成效和不足，明晰后续进一步改革的方向。通过区分主体价值、流程价值、系统价值以及需求端、供给端五个维度可以形成如图4所示的层次递进、完整的可持续养老保障运营模式绩效评估体系。形成的绩效评估体系是在Elkington（1997）提出的可持续商业模式的经济底线、社会底线、环境底线三重底线基础上的进一步延伸，分别对应于经济价值、时间价值、环境价值。

图3中的虚心箭头和实心箭头构成了内循环和外循环，分别代表了通过互联网平台线上需求申请和线下服务供给的过程。客户首先需要向平台申请服务（需求申请），接着再由平台通过服务主体安排订单（任务分配）。中间交汇产生的时间价值与需求端、供给端流程一起构成了服务过程评价的三个维度，代表了以时间衡量的互联网平台运营质量的高低。不管是需求端运营还是供给端运营，其对服务及时性、灵敏性、透明性等要求最终都需要反映到流程时间上来，服务的标准化程度越高，配合的默契程度越高，运营效率就越高，最终运营流程耗时就越短。时效性已经成为各互联网平台核心竞争力的优势来源。如京东商城围绕时间为核心打造的“三小时极速达”“夜间配送”“次日达”“定时达”“隔日达”等可定制配送模式就是战略层面对客户时效要求的回应。通过互联网的实时连接和追踪，将连续服务过程的时间节点客观化、标准化、模块化，为量化监管和行为轨迹溯源等服务质量评价方案奠定了基础。最终，以时间作为服务流程质量评价的依据能够避免线下主观评价所存在的客户、第三方监管与服务主体间因长期的合作和锁定利益考量而导致的隐报、瞒报等隐藏信息和合谋套利行为，实现服务质量的可及可控。

外循环代表服务供给过程。服务主体接到预付订单后，向居家、社区或机构派出服务人员，服务人员到达服务点（居家、社区或机构）后为老年人提供服务，两者交汇产生的环境价值与供给端结果和需求端结果一起构成了服务结果评价的三个维度，代表了以社区共享使用的环境价值来评判养老服务结果质量的高低。其中，起核心作用的是保险机制。以保险机制作为调节供给方和需求方利益关系的枢纽，能够一方面通过预付费制度监督服务供给方提升服务供给的积极性和质量；另一方面通过服务质量评价和退款保障给予老年人权益保障。保险机制使得服务供给流程流畅运转并保证服务结果质量，其结果必然反映在人们之间信任增加、社会和谐所致的环境价值上。环境价值与社区公共养老服务设施一样，属于社区成员共有的资产和情感寄托，只有在社区达至善治的情况下，环境资产才有可能被社区成员自觉地维护和遵守。并且，以环境价值作为服务结果质量的评判标准，规避了服务结果主观评价中存在的服务供给人员的隐藏行为、评价标准难以衡量等问题。采用环境价值作为服务结果质量评价标准，需要保险公司定期统计公布社区治理状况（调解服务供给过程中矛盾争议的数量），以及社区内养老站点的设施设备不正常损害状况、环境卫生状况，以清晰地反映服务结果质量，具有透明性、可操作性及可比较性的优势。

在服务过程评估和服务结果评估之后，主体价值评估（经济价值评估）则代表了政府、养老机构、社会组织、客户、保险公司、信息提供商等共同生产主体参与养老保障运营模式最终所得到的实际利益。实际利益等于参与主体的收入减去参与主体的成本付出，完全采用定量的方式准确计算。主体价值评估与服务流程评估、服务结果评估一起构成了可持续养老保障运营模式完整的价值评估体系。将原先需要分散于人的主观评价指标体系全部转化为关于物的客观评价指标体系，解决了当前养老保障绩效评估中的难点和痛点问题，具有准确性、全面性、客观性的特征和优势，对于可持续运营模式、商业模式和系统的绩效评估具有启示意义。

三、目前我国养老保障运营模式中可持续性缺失的不同层面

（一）资金投入方面，依然表现为依赖政府财政补贴，导致政府财政责任加重

资金投入方面，目前各地虽然陆陆续续探索建立了保险管理机制，如北京市通过医保对接养老服务，上海市徐汇区、河北省巨鹿县、河北石家庄、浙江桐乡乌镇、安徽安庆都相继探索建立了养老服务的长期护理保险对接政策。改变了过往由政府大包大揽支持养老保障体系建设的现状，但长期护理险制度的运行仍然主要依赖政府补助，导致其制度长期运行的财务可持续性薄弱。在实践中，大多数地区政府仍然需要在长期护理保险制度运行中既承担养老服务供给补贴责任，又需要承担需求方补贴责任（易艳阳、周沛，2019），以弥补制度运行的“市场失灵”问题。政府对供方承担补贴责任，主要是指政府为提升养老服务市场供给主体的积极性而对养老服务经办机构给予税费减免、运营补贴以及津贴奖金等政策优惠；政府对需方承担补贴责任是指在实践中，受制于服务价格“高昂”、服务质量难以保障等问题，民众对养老服务的市场有效需求一直不足，而需要政府给予补贴促进民众的养老消费行为。而政府财政补贴政策推行过程中所普遍出现的结果却是：由于政府政策支持的不精准、不到位导致不仅没有提升养老服务市场的有效需求和有效供给，反而导致政府在权利义务不对等的服务供需关系的支持过程中容易出现“治理失灵”的现象（易艳阳、周沛，2019），进一步加重了政府责任。

（二）信息管理方面，各地还没有建立完善的信息管理服务网络

信息管理与服务内容供给密切相关，随着互联网科技的进一步发展，养老服务的供给必然要在致力于连接多方服务供给主体的统一标准化和满足客户多样化需求的灵活多元化之间求得平衡。但是由于目前各地养老保障信息管理网络建设进程滞后，导致服务内容供给的整合进程大大被拖延，并导致服务内容执行标准不统一的现实问题。在本文所研究的案例中，养老机构各地区由于信息管理机制不统一，导致不同地区所执行的服务规范差异比较大，例如有的地区政府已经统一制定老年人护理需求评价标准，制定标准化服务项目操作指引，明确服务的评价监督规则，等等。而有的地区仍采取“先行先试”的态度，利用“双向选择”和“试住阶段”来进一步明确老年人的具体服务需求内容。服务内容标准与信息管理是互为因应、互相促进的进程，服务内容的不统一反过来导致养老保障运营模式信息管理进程难以推进。养老服务标准化进程滞后叠加养老服务本身所具有的难以准确衡量和评估的特点，使得服务人员转移责任、道德风险等行为仍然有潜藏的空间；而另一方面对于有个性化需求的老年人来说，服务供给的非标准化也容易使老年人支付费用与所获得的服务的权利义务不对等，不利于内生老年人购买养老服务的积极性。

（三）人员管理方面，机构培训压力大与人员服务保障缺位并存

人员管理方面主要存在机构培训课程体系单一和人员服务保障缺位的问题。由于养老培训管理体系不规范和考核机制不标准，导致目前市场上针对养老服务人员的培训存在“令出多门”的现象，不同培训机构针对养老服务人员的培训计划、培训课程设置，以及培训结业标准不相同，严重阻碍了不同机构、地区养老服务人员的流动，也很难使养老服务培训走上规模化、规范化、标准化发展道路，如在本文所研究的案例中，目前开展培训管理的主要有北京、上海、浙江桐乡乌镇，河北邢台巨鹿、河南新乡等地。各地主要依托于地区医疗机构、老年大学、培训学校等专业机构展开养老护理人员的培训。培训资源有限、培训压力重、培训课程单一是各地开展培训活动所面临的主要问题，无法适应人口老龄化社会对于养老服务人员的大量需求。人员保障方面则表现为从业人员的经济利益保障缺位，尤其是在服务内容的规范和衡量上缺乏统一有参考力的标准，使得服务人员无论在绝对待遇水平还是相对待遇公平上都缺乏具有执行力的参考依据，致使服务人员的权利难以得到切实保障和服务供给不足，进而导致养老机构大规模“找不来人、用不上人、留不住人”的现象（孙启泮，2017）。

（四）资产管理方面，尚没有建立完善的产权评估、产权交易及产权共享机制

资产管理方面，则表现为产权评估、产权共享机制不健全，严重制约了社区养老服务设施项目投资，以及群众参与社区治理的有效途径。社区养老服务设施投资与养老机构设施投资不一样，由于社区养老覆盖面更广，运营管理更为复杂的特点，决定了社区养老服务设施资产运营前期需要巨额的资金投资，后期又需要社区人员或社区组织参与营运管理。而产权评估、产权交易和产权共享机制是健全社区养老更为多元融资渠道来源、促进更多元主体参与社区治理的有效途径。受制于产权交易市场不健全，目前的社区养老开展仍然困难重重。如，北京双桥恭和园项目由于产权融资方案不健全，导致项目运营参与企业门槛依然较高，建设单位的规模、实力、等级仍然是能否中标入选的重要参照标准，而不是服务质量；同时对共有产权房购买者的要求也比较高，除了购买资格要求外，400万一套的价格也让很多工薪阶层的老年群体望而却步。不仅如此，虽然恭和家园承诺，购房者有国家承认的房本，转让、出租、继承都可以，但是在实际操作过程中，由于涉及产权共享，与普通商品房相比，流程、手续仍然复杂得多，导致其市场规模仍然不太理想。

四、推进养老保障运营模式可持续改革的政策建议

（一）完善养老保障运营模式中的信息管理机制

未来在物联网、大数据、区块链等前沿信息技术的发展下，养老保障运营模式信息管理作用的空间还需要进一步向广度和深度延伸，有效链接起营养保健、理疗用品、健康食品、康复器械、家政、医院、养老机构等社会主体，满足客户定制化、多元化的需求。建议养老保障运营模式中的信息管理进程与服务内容标准化进程同时推进，制定养老服务内容划分的标准，将现实世界中复杂的服务内容拆分成若干个标准的服务模块，并通过服务模块之间的组合致力于满足客户灵活、多元的需求。如可根据养老服务所占用资源、服务目标等的不同将服务项目划分为更贴近公共资源的核心化、标准化服务项目以及处于政府公共供给和市场化供给之间的中间项目（既可以由政府公共供给，又可以由市场化私人供给），以及非核心化、市场化定制的弹性化服务项目（张乐川，2020）。同样，可根据服务流程、复杂程度、所需人力资本、服务时效等的不同将服务项目划分成：健康管理、生活照料、专业照护、膳饮餐食、社区文化等不同的标准服务范畴。对于不同的服务项目划分依据要建立交叉检验规则，详细落实到服务保障对象与服务内容清单，以此作为不同服务项目选择判断的边界标准。同时制定不同服务项目服务规范要求，以使养老服务项目运行在合理、规范的轨道上。

（二）深化保险机制在养老保障运营模式中的作用

就养老保障的长周期、碎片化服务、小额照护的特点来看，长期护理保险制度是实现对养老服务的有效管理，解决养老保障运营模式中财务可持续性问题的根本之道。建议未来进一步深化长期护理保险制度在养老保障运营模式中的重要作用，通过相关政策构建能够激励、动员各方主体广泛参与的，责任分担公平、待遇合理、运行可持续的长期护理保险制度。具体来说，根据老年人养老服务水平、目标、效用的差异，建议未来可探索建立兜底型、保障型、提升型的多层次长期护理保险制度。其中兜底型长期护理保险制度完全由政府供给，强调服务的强制性、普惠性和无差别性，作为公民的一项基本权利而被确定下来。如，就养老相关联的风险保障基础功能来说，未来有必要在全国铺开养老服务机构责任险和老年人意外伤害保险，纳入到兜底型长期护理保险制度框架之内，通过政府购买服务或政府补贴的方式推行，有效保障老年人的意外风险，促进养老服务机构建设。而保障型长期护理保险制度则采用政府和公民责任共担的形式，既合理有效分担政府责任，又以自主缴费的形式激发民众的主动参与感。提升型长期护理保险制度作为民众获得更高养老服务消费效用的可行路径，则采用完全市场化运行，实现民众自主缴费与享受服务权利、义务的对等。如此，通过三个层次长期护理保险制度建设，将养老责任在政府和社会公众之间合理分担，解决政府一方补贴财政压力过大的问题。

（三）构建完善的养老服务人员管理体系

人员管理方面，在人口老龄化的社会背景下，各地需要进一步加强养老培训资源建设，除了新建养老培训学校外，充分利用市场已有的培训资源和发展社区嵌入式小型培训活动点，是缓解培训压力，实现增容、扩容的有效方式。培训方式上应通过专业技能人员带动，社区群众互帮互助，技能分享的“干中学”模式有效扩展培训的内容体系和基层服务队伍。第一，未来应探索建立养老服务者技能鉴定、评价、记录的职业管理体系，建议未来可由行业协会统一管理养老服务人员的职业档案，统一管理养老服务人员在不同机构的流动和社保迁移等事项，同时为暂时失业的养老服务人员提供行业互助共济的基本生活救助和失业保障等福利，并基于养老服务人员的生命周期流程制定最佳职业发展规划和培训方案。第二，完善养老服务供给和技能培训的考核、监督和激励机制，如行业协会可通过给培训绩效较好的培训机构发放运营补贴，按人头数（即已完成培训的学员数和优秀学员数）发放培训津贴等方式鼓励培训机构提升培训质量，也可从互助基金里面划分出专门的激励基金用于激励服务人员提升服务质量，等等。第三、建立养老服务人员劳动成果的报酬兑换机制，如可建立劳动者统一的信息管理平台，通过积分养老的形式推进社区互助养老行为的展开，养老服务者的服务时间、服务次数、服务成效等数据都能在系统中有效地记录并留有痕迹，相应的服务者的劳动成果可兑换成积分用于服务者日常在超市、医院、车站、饭店等单位消费，有力促进居民养老行为与实体经济增长的良性互动。

（四）构建完善的产权交易市场推动养老保障运营模式向纵深发展

资产管理方面，产权交易市场发展滞后是制约养老保障运营模式向纵深发展的重要阻碍。建议未来可从产权评估、产权交易和产权融资市场的建立等方面破除障碍。第一，未来应大力发展第三方专业化的产权评估组织，与养老供给主体合作实现社区养老投资之功能。发展第三方专业的产权评估组织，一是从经营目标、业务范围、业务审查等方面健全不同行业专业社会组织的管理原则、管理办法、操作规则，使其运行在专业化、规范化的路线上；二是要赋予这些行业性专业社会组织更大的权利，比如资格准入、法律认证、技术认证、咨询意见、纠纷调解等，支持其从事前评估向事后评估闭环发展，从项目评估向个人评估发展，以在社会经济事务中发挥更大的功能作用；三是从信息技术赋能产权评估组织，通过透明化、标准化、模块化广泛对接外部市场交易主体。第二，产权评估市场的建立可作为后续产权交易市场的依据，相应地政府或行业协会需推动建立养老房产、设施设备等资产的产权认证、产权转让、交易、租赁、继承等的实施细则，使产权市场交易运行在合法、合规的框架内，同时制定违规交易的认定、干预和处罚细则。第三，发展完善的产权抵押融资市场，促进更多元主体加入到养老服务供给中来，对于养老服务相关联的领域运作结构而言，要提供充分的可抵押资产在很多场合是相当困难的，但是这些领域在运作过程中又存在大量稳定现金流，从而可以作为产权抵押获得贷款的依据，进一步，这些领域发行公司债券、进行资产证券化等也可不必以可抵押资产为依据，而是以稳定有保障的现金流为依据。如此，通过产权抵押融资解决社区养老事前投入大、事后投资回收困难问题，同时方便群众参与社区治理，构建社区利益共同体。